Uzasadnienie
Skarżący B. W., powołując się na art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, zwrócił się do Polskiego Radia S. A. z wnioskiem, który wpłynął w dniu [...] lutego 2014 r., o udostępnienie informacji w postaci zeskanowanych dokumentów umowy cywilnoprawnej łączącą obecnie (na dzień [...] lutego 2014 r.) Program [...] Polskiego Radia z redaktorem P. K. i przesłanie ich na wskazany adres poczty elektronicznej.
Dyrektor Biura Zarządu Polskiego Radia S. A. działający z upoważnienia Zarządu Polskiego Radia S. A., decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...], działając na podstawie art. 16 ust. 1 i 2 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), odmówił udzielenia powyższej informacji. W uzasadnieniu podał, że zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy, każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej i z powyższego wynika, że prawo dostępu do informacji publicznej nie jest prawem bezwzględnym. Doznaje ono bowiem ograniczenia m.in. na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy, w myśl którego prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.
Z kolei tajemnicę przedsiębiorcy wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa zawartej w ustawie z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, gdzie w myśl art. 11 ust. 4 stanowi się, że przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności.
Treść umowy zawartej pomiędzy Polskim Radiem S.A. a P. K. nie została do dnia dzisiejszego ujawniona do wiadomości publicznej. Umowa zawiera informacje posiadające wartość gospodarczą (wynegocjowane warunki umowy, w tym wynagrodzenie), a więc jest objęta tajemnicą przedsiębiorstwa. Ponadto umowa ta stanowi źródło informacji dla konkurencji i ujawnienie treści umowy wpłynęłoby na pozycję negocjacyjną przedsiębiorcy przy zawieraniu kolejnych umów cywilnoprawnych ze współpracownikami. Niezależnie od powyższego Polskie Radio S.A. podjęło działania w celu zachowania przedmiotowej informacji w poufności poprzez zastosowanie fizycznych i prawnych środków ochrony informacji takich jak: kontrola dostępu do pomieszczeń Polskiego Radia S.A., monitoring, właściwy obieg dokumentacji, technologie zapewniające bezpieczeństwo sieci informatycznych Polskiego Radia S.A. oraz poinformowanie pracowników o potrzebie ochrony informacji.
Ponadto odmowa powyższej informacji podyktowana jest ze względu na prywatność osoby fizycznej, bowiem P. K. nie wyraził zgody na udostępnienie wnioskowanej informacji. Umowa zawarta pomiędzy Polskim Radiem S.A. a P. K. określa warunki, na jakich P. K. zgodził się podjąć współpracę z Polskim Radiem S.A., w tym warunki wynagradzania, a to niewątpliwie należy do sfery życia prywatnego P. K. We wniosku z dnia [...] marca 2014 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, skarżący B. W. wskazał, że P. K. jest osobą pełniącą funkcję publiczną i w związku z tym prawo do informacji publicznej nie podlega ograniczeniu oraz że udostępnienie wnioskowanej informacji nie naruszy prawa do prywatności wymienionego, jeżeli umowa zawarta pomiędzy Polskim Radiem S.A. a nim będzie udostępniona po dokonaniu tzw. anonimizacji.
Koordynator Działu Prawnego Polskiego Radia działający z upoważnienia Zarządu Polskiego Radia S. A., decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...], mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...]. W uzasadnieniu powołano się na treść art. 5 ust. 2 ustawy, w myśl którego ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzania i wykonywania funkcji. Polskie Radio S.A. jest radiem publicznym, a tym samym jednostką sektora finansów publicznych.
Jednocześnie jest również spółką prawa handlowego, a zatem przedsiębiorcą, który ma prawo do ochrony tajemnicy przedsiębiorcy. Jednakże, stosownie do treści art. 5 ust. 2 zd. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej przedsiębiorca nie może powoływać się na tajemnicę przedsiębiorcy ani prywatność osoby fizycznej, jeżeli wnioskowana informacja dotyczy m. in. osoby pełniącej funkcję publiczną. Z kolei za osobę pełniącą funkcję publiczną lub mającą związek z pełnieniem takiej funkcji uznać należy każdego, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub w strukturach osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, jeśli funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym, lub majątkiem Skarbu Państwa.
Fakt działania danej osoby na podstawie umowy cywilnoprawnej nie wyklucza uznania, że osoba ta jest osobą pełniącą funkcję publiczną lub ma związek z pełnieniem tych funkcji. Jednakże P. K., bez wątpienia, jako osoba świadcząca na rzecz Polskiego Radia usługi dziennikarskie, nie pełni funkcji, która miałaby związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym, lub majątkiem Skarbu Państwa. Wymieniony na podstawie umowy zawartej z Polskim Radiem S.A., zajmuje się tworzeniem materiałów redakcyjnych. W dalszej części powołano się na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 maja 2007 r. sygn. akt K 2/07, gdzie wskazano, że osoba pełniąca funkcję publiczną staje się nią poprzez wykonywanie zadań władzy publicznej i gospodarowanie mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.
Znajduje to także potwierdzenie w rozważaniach Trybunału Konstytucyjnego na temat znaczenia terminu "osoba pełniąca funkcję publiczną", prowadzonych w sprawie z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05 (OTK ZU nr 3/A/2006, poz. 30), gdzie podkreślono, że pojęcie "osoba publiczna" nie jest równoznaczne z pojęciem "osoba pełniąca funkcje publiczne". Ten pierwszy termin jest znacznie szerszy i obejmuje również osoby zajmujące w życiu publicznym istotną pozycję z punktu widzenia kształtowania postaw i opinii ludzi, wywołujące powszechne zainteresowanie ze względu na różnorakie dokonania, np. artystyczne, naukowe czy sportowe. Nie każda osoba publiczna może być uznana za pełniącą funkcję publiczną. Sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych.
Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej. Nie każdy zatem pracownik takiej instytucji będzie tym funkcjonariuszem, którego sfera chronionej prywatności może być zawężona z perspektywy uzasadnionego interesu osób trzecich, realizującego się w ramach prawa do informacji.
Dalej Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że podejmując próbę wskazania ogólnych cech, jakie będą przesądzały o tym, że określony podmiot sprawuje funkcję publiczną, można bez większego ryzyka błędu uznać, iż chodzi o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Zatem istnieje konieczność wyłączenia z pojęcia osób pełniących funkcje publiczne osób niewykonujących imperium państwowego i niegospodarujących mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (dominium). Stąd też kategoria osób pełniących funkcje publiczne nie może obejmować funkcji, stanowisk i zawodów, które nie mają żadnego związku z władztwem publicznym (imperium) ani z gospodarowaniem mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (dominium).
Trybunał Konstytucyjny wskazał, że w szczególności osobami pełniącymi funkcje publiczne nie są dziennikarze. Natomiast powołane przez skarżącego orzecznictwo, nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. W dalszej części stwierdzono, że z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy, umowa ta nie może być udostępniona w całości, także po dokonaniu tzw. anonimizacji.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący B. W. zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez nieprawidłowe zastosowanie art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji dalej jako: "u.d.i.p", poprzez nieuzasadnione ograniczenie dostępu do informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy oraz ochronę prywatności osoby fizycznej. W tej sytuacji wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] lutego 2014 r., zobowiązanie organu do dokonania czynności w zakresie wykonania wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] lutego 2014 r. oraz zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu – powołując się na opisany powyżej stan faktyczny – podał, że wnioskowana przez niego informacja, stanowi informację publiczną tak w rozumieniu art. 61 Konstytucji RP, jak i art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i wnioskowana umowa cywilnoprawna ma związek z wykonywaniem zadań publicznych przez spółkę Skarbu Państwa – Polskie Radio S.A. oraz z dysponowaniem przez spółkę publicznymi środkami, co sprawia, że jest to informacja publiczna. Stąd też Polskie Radio S.A jako jednostka organizacyjna wykonująca zadania publiczne oraz dysponująca majątkiem publicznym (art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.) jest obowiązane do udostępnienia informacji publicznej. W dalszej części stwierdził, że prywatność osoby fizycznej nie powinna uzasadniać w niniejszej sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej, bowiem do sfery prywatnej życia zalicza się przede wszystkim zdarzenia i okoliczności tworzące sferę życia osobistego oraz rodzinnego, jednakże nie każda informacja dotycząca danej osoby wkracza w sferę prywatną tej osoby.
P. K. nawiązując współpracę z Polskim Radiem S.A. powinien liczyć się z tym, że jego kontrahent jest podmiotem publicznym, gdyż związanym z wykonywaniem zadań publicznych i dysponującym majątkiem publicznym. Działalność podmiotów publicznych podlega szczególnym wymogom, także dotyczącym jawności. Osoba nawiązująca współpracę z podmiotem publicznym powinna liczyć się z tym, że jej personalia nie zostaną anonimowe, a zasady współpracy danej osoby z podmiotem publicznym mogą zostać poddane społecznej kontroli, Ponadto coraz więcej jednostek samorządu terytorialnego i innych podmiotów prowadzi publiczne rejestry umów, w których wskazuje się imię i nazwisko (firmę) osoby, z którym dany podmiot zawarł umowę, kwotę, na którą opiewa dana umowa oraz zakres przedmiotowy tejże umowy. Nie ulega wątpliwości, że niektóre z osób figurujących w tych rejestrach są osobami fizycznymi, niebędącymi funkcjonariuszami publicznymi i niewykonującymi zadań publicznych.
Funkcjonowanie publicznych rejestrów umów stanowi dowód tego, że podawanie wskazanych informacji (imię, nazwisko, firma, przedmiot umowy, kwota), które stanowią informacje konieczne, a zarazem wystarczające do sprawowania społecznej kontroli, nie narusza prywatności osoby. Udostępnienie informacji publicznej mogłoby naruszać prywatność P. K. tylko w sytuacji, gdyby umowa ta przed udostępnieniem nie była poddana tzw. anonimizacji, wskazując na możliwość anonimizacji tzw. danych sensytywnych, takich jak adres miejsca zamieszkania. Oczywiście informacje takie nie są niezbędne do dokonywania społecznej kontroli, a ich udostępnienie mogłoby naruszyć prywatność osoby fizycznej, zatem anonimizacja w tym zakresie byłaby uzasadniona.
Ponadto ograniczenie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. znajduje swoje silne uzasadnienie, jeżeli udostępnienie niektórych z informacji publicznych, związanych z danym przedsiębiorstwem, mogłoby naruszyć jego interesy. Jednak spółka akcyjna, jaką jest Polskie Radio S.A., jest publicznym podmiotem prawa handlowego i z tego powodu ograniczanie udostępniania informacji publicznych ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa powinno mieć charakter zdecydowanie wyjątkowy, bowiem podmioty publiczne powinny w swej działalności kierować się interesem publicznym i względami transparentności. Nie powinien mieć znaczenia fakt, że Polskie Radio nie jest tzw. jednostką gospodarki budżetowej, ściśle związanej zatem z podmiotami władzy publicznej, zaś spółką prawa handlowego. Zróżnicowanie obowiązku udostępniania informacji publicznych ze względu na formę organizacyjno – prawną danego podmiotu prowadziłoby do nieakceptowanych wniosków, gdyż sprzecznych z wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP zasadą demokratycznego państwa prawnego.
Gdyby przyjąć założenie, że publiczna spółka prawa handlowego może wykonywać swoje zadania mniej transparentnie, to stworzyłoby to istotne niebezpieczeństwo, że organy władzy publicznej będą czy może już przekształcają jednostki gospodarki budżetowej (takie jak jednostki budżetowe) w inne formy organizacyjno – prawne (takie jak spółki prawa handlowego) nie w celu bardziej sprawnego, racjonalnego i adekwatnego wykonywania zadań publicznych, lecz w celu uniknięcia obowiązku transparentnego działania. Reasumując, spółka prawa handlowego działając transparentnie, powinna zasłaniać się tajemnicą przedsiębiorcy w wyjątkowych, uzasadnionych przypadkach, zaś w rozpoznawanej sprawie taka okoliczność nie ma miejsca. W uzasadnieniu decyzji ograniczono się w tym względzie do wskazania, że "umowa zawiera informacje posiadające wartość gospodarczą (wynegocjowane warunki umowy, w tym wynagrodzenie) a więc jest objęta tajemnicą przedsiębiorstwa.
Umowa stanowi źródło informacji dla konkurencji i ujawnienie treści umowy wpłynęłoby na pozycję negocjacyjną przedsiębiorcy przy zawieraniu kolejnych umów cywilnoprawnych ze współpracownikami". Zatem Polskie Radio nie wskazało na szczególne okoliczności, które uzasadniałyby odmowę udostępnienia informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa. Ewentualny wpływ na pozycję negocjacyjną przedsiębiorcy przy zawieraniu kolejnych umów cywilnoprawnych nie powinien uzasadniać odmowy udostępnienia informacji publicznych. Nie wykluczono, że taki wpływ miałby miejsce, lecz należy mieć na uwadze umożliwienie sprawowania społecznej kontroli nad działalnością Polskiego Radia, co wydaje się być wartością istotniejszą z punktu widzenia społeczeństwa, niż potencjalne utrudnienia w działalności Polskiego Radia.
W odpowiedzi na skargę Polskie Radio S. A. wniosło o oddalenie skargi i zasądzenie kosztów postępowania, a wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne wskazało, że Polskie Radio S. A., pomimo iż jest spółką Skarbu Państwa dysponującą majątkiem publicznym i wykonującą zadania publiczne, to jako spółka prawa handlowego działa w warunkach wolnego rynku. Zważywszy, iż na rynku działają podmioty prowadzące działalność konkurencyjną względem Polskiego Radia S.A., upublicznienie pewnych informacji związanych z działalnością Spółki może mieć dla niej dotkliwe skutki. Udostępnienie umowy łączącej Polskie Radio S.A. z P. K. podmiotom konkurencyjnym spowodowałaby możliwość wykorzystania jej w sposób zagrażający interesom Polskiego Radia S.A. np. poprzez pogorszenie pozycji negocjacyjnej Polskiego Radia S.A. przy zawieraniu podobnych umów lub "podkupywanie" współpracowników (wyrok WSA z 18 grudnia 2013 r. sygn. II SA/Wa 1903/13).
Zwrócono również uwagę na orzeczenie z 5 lipca 2013 r. sygn. akt I OSK 511/13, w którym stwierdzono, że tajemnicę przedsiębiorcy stanowią informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich w poufności (nie jest wymagana przesłanka gospodarczej wartości informacji jak przy tajemnicy przedsiębiorstwa). Informacja staje się "tajemnicą", kiedy przedsiębiorca przejawi wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich. Nie traci natomiast swojego charakteru przez to, że wie o niej pewne ograniczone grono osób zobowiązanych do dyskrecji (np. pracownicy przedsiębiorstwa). Utrzymanie danych informacji jako tajemnicy wymaga podjęcia przez przedsiębiorcę działań zmierzających do wyeliminowania możliwości dotarcia do nich przez osoby trzecie w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań.
Niezależnie od powyższego sporna umowa określa warunki na jakich P. K. zgodził się podjąć współpracę z Polskim Radiem S.A., w tym warunki wynagradzania, a to niewątpliwie należy do sfery życia prywatnego P. K. Reasumując, ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy, umowa ta nie może być udostępniona w całości, także po dokonaniu tzw. anonimizacji, a P. K. nie zrezygnował z przysługującego mu prawa do ograniczenia dostępu do przedmiotowej informacji publicznej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.
Skarga analizowana pod tym kątem podlega oddaleniu bowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Stosownie do treści art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, zaś według ust. 2, prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu, przy czym tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy (ust. 3).
Konkretyzacją natomiast tego prawa zajmuje się m.in. ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), gdzie w myśl art. 1, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w tym akcie prawnym. Ponadto na podstawie art. 2 ust. 1, każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, co jednocześnie nie oznacza, że każdy podmiot jest zobligowany do jej udostępniania. Realizacja bowiem tego prawa spoczywa na określonych w ustawie podmiotach. I tak, zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności:
- 1) organy władzy publicznej,
- 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych,
- 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa,
- 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego,
- 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.
Zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są również organizacje związkowe i pracodawców reprezentatywne, w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080 z późn. zm.), oraz partie polityczne (ust. 2).
Wobec treści art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy nie budzi zatem wątpliwości fakt, że Polskie Radio S. A. jest zobowiązana do udzielenia informacji publicznej, bowiem jest spółką Skarbu Państwa dysponującą majątkiem publicznym i wykonującym zadania publiczne. Zatem została spełniona przesłanka podmiotowa ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Wskazać również należy, że informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Zatem jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą.
Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Niezależnie od powyższego, aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, to musi się odnosić do sfery faktów. Zatem żądana przez skarżącego informacja, jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. W myśl art. 2 ust. 1 ustawy, prawo do informacji publicznej przysługuje każdemu, z zastrzeżeniem art. 5, który ogranicza je z uwagi na ochronę informacji niejawnych oraz ochronę innych tajemnic ustawowo chronionych. Nie jest przy tym wymagane wykazanie ani interesu publicznego, ani celu, w jakim uzyskana informacja zostanie wykorzystana.
Jedynie w przypadku informacji przetworzonej, stosownie do treści art. 3 ust. 1 ustawy, ustawodawca wprowadził wymóg wykazania, że uzyskanie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Spełniona więc została przesłanka przedmiotowa zastosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej w odniesieniu do wniosku skarżącej.
Jednakże w rozpoznawanej sprawie istotą sporu jest kwestia odmowy udostępnienia żądanej informacji, tj. zeskanowanych dokumentów umowy cywilnoprawnej łączącą obecnie (na dzień [...] lutego 2014 r.) Program [...] Polskiego Radia z redaktorem P. K. Stosownie do brzmienia art. 5 ust. 2 ustawy, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.
W pierwszej kolejności zająć się należy tajemnicą przedsiębiorcy, na którą powołuję się skarżąca Spółka. Legalna definicja przedsiębiorstwa została zawarta w w art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm.), z którego wynika, że przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności.
Zatem z definicji tej wynika wniosek, że aby dana informacja stanowiła tajemnicę przedsiębiorstwa, musi spełniać warunki: a) poufności, b) braku ujawnienia, c) zabezpieczenia informacji. Bliższa analiza wskazanych powyżej elementów uprawnia do twierdzenia, że w zasadzie powyższe przesłanki da się sprowadzić do jednego wspólnego mianownika, a mianowicie poufności. Jeżeli bowiem przedsiębiorca nie podjął działań w celu zabezpieczenia poufności, to informacja nie jest poufna, skoro każdy może mieć do niej dostęp. Informację można uznać za chronioną na podstawie ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji tylko wówczas, jeśli jest ona poufna. Pozostałe przesłanki w postaci braku ujawnienia informacji i podjęcia działań zabezpieczających są jedynie konsekwencją przesłanki poufności. W rezultacie, interpretując art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, można powiedzieć, że tajemnicę przedsiębiorstwa stanowi poufna informacja posiadająca wartość gospodarczą, a w szczególności informacja techniczna, technologiczna lub organizacyjna (vide: Michalak, "Komentarz do art. 11 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji" w: M. Zdyb (red.), A. Michalak, M. Mioduszewski, J. Raglewski, J. Rasiewicz, M. Sieradzka, J. Sroczyński, M. Szydło Marek, M. Wyrwiński, "Ustawa o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.
Komentarz.", publ. LEX nr 93420). Podobnie w tej kwestii wypowiedział się również Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 7 marca 2003 r., sygn. I CKN 89/01, (publ. LEX nr 583717). Co do pojęcia informacji posiadającej wartość gospodarczą w rozumieniu art. 11 ust. 4 ww. ustawy należy natomiast zauważyć, że w doktrynie i orzecznictwie obowiązuje jego liberalna wykładnia, zgodnie z którą za całkowicie wystarczające w tej mierze należy uznać istnienie nawet nieznacznej lub jedynie potencjalnej wartości ekonomicznej informacji, której wykorzystanie przez innego przedsiębiorcę mogłoby zaoszczędzić mu wydatków lub zwiększyć jego zyski w relacjach z innymi uczestnikami obrotu. W niniejszej sprawie jest okolicznością niesporną, że Polskie Radio S.A. podjęła działania mające na celu zachowanie w poufności treści spornej umowy poprzez jej fizyczne zabezpieczenia, a ponadto P. K. nie zgodził się na udostępnienie treści tej umowy.
Niezależnie od powyższego uzasadnione jest stanowisko, że – zdaniem Sądu – informacja o treści przedmiotowej umowy ma dla Polskiego Radia S.A. wartość gospodarczą w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji i z uwagi na tę okoliczność mogła zostać objęta tajemnicą przedsiębiorstwa. Należy zgodzić się bowiem w pełni z organem, że informacja o warunkach, na jakich została zawarta ta umowa, stanowi źródło informacji na konkurencyjnym rynku i jej ujawnienie mogłoby wpłynąć na pozycję negocjacyjną przedsiębiorcy przy zawieraniu kolejnych umów cywilnoprawnych ze współpracownikami. Dotyczy to szczególnie jej paragrafu 2 (dotyczących metryki audycji) i 4 (kwestie dotyczące przeniesienia praw), jak i również zasady wynagradzania zawarte w § 5, 6 9 11 pkt 3. Tym samym pozyskanie tego źródła informacji dla innych konkurencyjnych nadawców radiowych może wpływać na pozycję rynkową Polskiego Radia S.A.
Wskazać również należy, że Polskie Radio S.A. jest wprawdzie radiem publicznym, a tym samym jednostką sektora finansów publicznych, ale nie można jednocześnie pomijać faktu, iż jest spółką prawa handlowego, funkcjonującą na konkurencyjnym rynku nadawców radiowych, oraz że sprzedaż czasu antenowego pod emisję reklam stanowi jedno ze źródeł jej finansowania. Zgodnie bowiem z art. 31 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji (Dz. U. z 2011 r. Nr 43, poz. 226 ze zm.), przychodami Polskiego Radia S.A. są między innymi wpływy pochodzące z reklam i audycji sponsorowanych.
Zatem – zdaniem Sądu – żądana informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorcy, bowiem – jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 lipca 2013 r. sygn. akt I OSK 511/13 – "tajemnicę przedsiębiorcy wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa i pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, choć tajemnica przedsiębiorcy w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej. Tajemnicę przedsiębiorcy stanowią więc informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich w poufności (nie jest wymagana przesłanka gospodarczej wartości informacji jak przy tajemnicy przedsiębiorstwa)".
Niezależnie od powyższego rację należy przyznać organowi, że żądana informacja nie może być uwzględniona również z uwagi na ograniczenie wynikające z prawa do prywatności osoby fizycznej, bowiem cytowany już wyżej przepis art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej ogranicza jej dostęp właśnie z uwagi na prawo do prywatności. Wartość ta chroniona jest również konstytucyjnie, bowiem zgodnie z treścią art. 47 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej każdy ma prawo do ochrony prawnej życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia oraz do decydowania o swoim życiu osobistym. Z treści art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika jednoznacznie, że na prawo do prywatności można powołać się tylko w odniesieniu do informacji o osobach niepełniących funkcji publicznych. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera definicji legalnej pojęcia "osoba pełniąca funkcje publiczne".
W stanowisku judykatury wskazuje się, że osoba pełniąca funkcję publiczną lub mająca związek z pełnieniem takiej funkcji to "każdy, kto pełni funkcje w organach władzy publicznej lub w strukturach osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, jeśli funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Funkcję publiczną pełnią osoby, które wykonują powierzone im przez instytucje państwowe lub samorządowe zadania i przez to uzyskują znaczny wpływ na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym" (vide: np. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 29 marca 2004 r., sygn. II SAB/Ka 144/03; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 14 listopada 2012 r., sygn. II SA/Gd 545/12).
Cechą wyróżniająca osobę pełniącą funkcję publiczną jest więc posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej. Ponadto zgodnie z brzmieniem art. 115 § 13 pkt 4 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553 ze zm.), funkcjonariuszem publicznym jest osoba będąca pracownikiem administracji rządowej, innego organu państwowego lub samorządu terytorialnego, chyba że pełni wyłącznie czynności usługowe, a także inna osoba w zakresie, w którym uprawniona jest do wydawania decyzji administracyjnych.
Niezależnie od powyższego wartym wskazania w tym miejscu jest wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 marca 2006 r. sygn. akt K 17/05, w uzasadnieniu którego podkreślono m.in. że sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Wskazanie, czy mamy do czynienia z osobą publiczną powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na te instytucje zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej. Nie każdy zatem pracownik takiej instytucji będzie tym funkcjonariuszem, którego sfera chronionej prywatności może być zawężona z perspektywy uzasadnionego interesu osób trzecich, realizującego się w ramach prawa do informacji.
Podejmując próbę wskazania w powyższym orzeczeniu ogólnych cech przesądzających, że określony podmiot sprawuje funkcję publiczną Trybunał Konstytucyjny uznał, że chodzi o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Spod zakresu funkcji publicznej wykluczone są zatem takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny. W stanowisku judykatury podkreśla się również, że funkcję publiczną pełnią osoby, które wykonują powierzone im przez instytucje państwowe lub samorządu terytorialnego zadania i przez to uzyskują znaczny wpływ na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym. Cechą wyróżniającą funkcję publiczną jest posiadanie określonego zakresu uprawnień, pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej (vide: wyrok Sądu Apelacyjnego z L. z dnia [...] lutego 2001 r. sygn. akt [...]) (Prok. i Pr. 2002/7-8/22).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że P. K. nie mieści się w kategorii podmiotów pełniących funkcję publiczną, bowiem jest on dziennikarzem, który zawarł z Polskim Radiem S. A. umowę cywilnoprawną – jak stanowi się w jej § 1 pkt 1 – zobowiązującą wykonać i dostarczyć na zamówienie z Polskim Radiem S. A. materiału dziennikarskiego. Innymi słowy jego działalność jest pozbawiona elementów władztwa i zatem jego rola sprowadza się do czynności usługowych, a zawarte w spornej umowie niektóre zapisy, w szczególności dotyczące zasad wynagradzania i kwoty, po jakiej wyczerpaniu ta umowa ulega rozwiązaniu, bez wątpienia – zdaniem Sądu – wkracza w sferę jego prywatności.
W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.