Uzasadnienie
W dniu [...] lutego 2020 r. Zarząd Dzielnicy [...] Miasta [...] (dalej "organ") działając na podstawie § 6 ust. 1 pkt 2, § 8, § 45 pkt 5 statutu Dzielnicy [...] miasta [...], stanowiącego załącznik Nr [...]do uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z [...] stycznia 2010 r. w sprawie nadania statutów dzielnicom miasta [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2018 r., poz. 8814 oraz Dz. Urz. Woj. [...]. z 2019 r. poz. 13139) oraz § 24 ust. 1 w związku z § 4 uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z [...] lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr 132, poz. 3937, z późn. zm.) podjął uchwałę nr [...], którą odmówił P. H. (dalej jako "wnioskodawca") zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu mieszkalnego.
W uzasadnieniu uchwały organ wskazał, że wnioskodawca wystąpił z wnioskiem o wynajęcie lokalu na czas nieoznaczony z mieszkaniowego zasobu [...] na terenie Dzielnicy [...]. Ze złożonego wniosku wynika, że wnioskodawca zamieszkuje w lokalu nr [...] położonym w budynku przy ul. [...] w [...]. Przedmiotowy lokal jest własnością prywatną. Najemcą przedmiotowego lokalu na podstawie umowy najmu z [...] stycznia 2013 r. oraz aneksu z [...] maja 2017 r. jest firma [...] Z umowy wynika, że wnioskodawca jest jedną z dwóch osób reprezentujących ww. najemcę. Lokal nr [...] przy ul. [...] w [...] jest lokalem mieszkalnym. Ze złożonego wniosku wynika, że przedmiotowy lokal składa się z dwóch pokoi o łącznej powierzchni 27,60 m2 i nie ma kuchni. W związku z tym, że ww. lokal nie posiada wydzielonego pomieszczenia kuchennego lub wnęki kuchennej jego powierzchnia mieszkalna wynosi 23,60 m2.
Następnie organ wskazał, że z oświadczeń wnioskodawcy wynika, iż w dzień w lokalu przebywają pracownicy firmy, natomiast wnioskodawca jest jedyną osobą zamieszkującą w lokalu. Zatem powierzchnia mieszkalna na jedną osobę wynosi 23,60 m2. Kryterium metrażowe kwalifikujące do wynajęcia lokalu mieszkalnego wynosi nie więcej niż 6 m2 powierzchni mieszkalnej na osobę. Źródłem dochodu gospodarstwa domowego wnioskodawcy jest umowa o pracę. Średni miesięczny dochód jednoosobowego gospodarstwa domowego wnioskodawcy uzyskany w okresie 6 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku, wyniósł 737,33 zł. Minimum dochodowe w gospodarstwie jednoosobowym na dzień złożenia wniosku wynosiło 2 420 zł.
W konkluzji swojego rozstrzygnięcia organ stwierdził, że wnioskodawca nie spełnia jednak kryterium określonego przepisem § 4 pkt 1 uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z [...] lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta [...], bowiem przekroczone zostało kryterium metrażowe do wynajęcia lokalu na czas nieoznaczony z mieszkaniowego zasobu [...]. W związku z powyższym, wniosek uzyskał negatywną opinię Komisji Mieszkaniowej.
Pismem z [...]kwietnia 2020 r. wnioskodawca (dalej jako "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą uchwałę.
W uzasadnieniu skargi wskazał, że we wniosku o przyznanie lokalu mieszkalnego umotywował swoją trudną sytuację materialną i mieszkaniową. Wskazał wówczas, że lokal przy ul. [...] nr [...] w którym zmuszony jest nocować wynajmują dwie firmy w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą. W jednej z tych firm skarżący jest pracownikiem. Firmy te prowadzą swoją działalność w godzinach 8 -19, w czasie tych godzin przebywa w lokalu średnio 6-8 pracowników, do których to przychodzą interesanci z zewnątrz.
W ocenie skarżącego osoby zajmujące się jego sprawą potraktowały złożony przez niego wniosek niejako "z automatu". Organ odmówił pozytywnego rozpatrzenia wniosku pod pretekstem dużego metrażu przedmiotowego lokalu, nie biorąc pod uwagę tego, że skarżący mieszka w miejscu pracy. Nie wykazano żadnego zainteresowania problemem skarżącego, nikt nie pojawił się na miejscu by sprawdzić w jakich warunkach on zamieszkuje. Skarżący dodał, że jest osobą bezdomną i nocuje w miejscu pracy grzecznościowo. Pomieszczenie w którym nocuje nie spełnia warunków socjalnych - brak kuchni. W związku z powyższym, w ocenie skarżącego spełnia on kryteria do ubiegania się o lokal mieszkalny.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi.
W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że przyczyną negatywnego rozpatrzenia wniosku skarżącego było przekroczenie kryterium metrażowego określonego w § 4 pkt 1 uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z [...] lipca 2009 r. Przedmiotowy lokal, niezależnie od sposobu wykorzystania, jest lokalem mieszkalnym, a zatem spełnia warunki pomieszczenia nadającego się na stały pobyt ludzi. W tej sytuacji miało zastosowanie kryterium metrażowe, o którym mowa w § 4 pkt 1 ww. uchwały. Fakt zaś, że w lokalu nie ma kuchni został wzięty pod uwagę podczas analizy wniosku i zgodnie z § 1 pkt 16 uchwały powierzchnia mieszkalna przedmiotowego lokalu została pomniejszona o 4 m2.
Skarżący nie jest osobą bezdomną, bowiem zgodnie z definicją zawartą w art. 6 pkt 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (do której odsyła § 1 pkt 30 uchwały), osobą bezdomną jest osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowana na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Fakt więc, że skarżący zamieszkuje w lokalu mieszkalnym, wyklucza możliwość określenia go mianem osoby bezdomnej.
W piśmie procesowym z [...] grudnia 2020 r. skarżący reprezentowany przez pełnomocnika - radcę prawnego ustanowionego z urzędu, popierając w całości skargę, wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Zarzucił organowi naruszenie przepisów postepowania mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.:
- - art. 7 i art. 70 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), dalej: "k.p.a.", poprzez zaniechanie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego i niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, w tym ustalenie faktycznej sytuacji życiowej, majątkowej oraz mieszkaniowej skarżącego,
- - § 4 pkt 1 uchwały nr [...] Rady [...] z dnia [...] lipca 2009 r. poprzez błędne jego zastosowanie w realiach sprawy, co skutkowało błędnym odmówieniem skarżącemu zakwalifikowania do umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu mieszkalnego.
W uzasadnieniu pełnomocnik wskazał, że błędnie zostały ocenione warunki mieszkaniowe skarżącego. Pominięto, że skarżący w chwili wydania zaskarżonej uchwały, a także w okresie późniejszym, nie miał tytułu prawnego do mieszkania. Skarżący zamieszkuje w pomieszczeniach nienadających się na pobyt ludzi. Mieszka bowiem w lokalu biurowym, który pomimo, że posiada zaledwie ok. 23 metrów, jest wynajmowany jako lokal usługowy dla dwóch przedsiębiorstw, w tym dla firmy, w której pracuje skarżący. Powyższe sprawia, że skarżący mieszka w miejscu pracy, co powoduje znaczące trudności mieszkaniowe a także naraża go na trudności zawodowe. W trudnej i skomplikowanej sytuacji skarżącego w ogóle nie powinny być brane pod uwagę wymagania z § 4 pkt 1 uchwały nr [...] Rady [...] z dnia [...] lipca 2009 r. Organ błędnie uznał, że sytuacja skarżącego nie pozostaje w związku z warunkami mieszkaniowymi. Brak odpowiedniej i unormowanej sytuacji mieszkaniowej negatywnie wpływa na stan zdrowia psychicznego skarżącego, mogąc doprowadzić do jego dalszego pogorszenia.
Skarżący w związku z trudnymi warunkami mieszkaniowymi pozostaje w wyjątkowo trudnej sytuacji nie tylko zdrowotnej, ale także rodzinnej i społecznej. Nie ma bowiem miejsca w którym mógłby spokojnie zamieszkiwać, pomieszkuje w miejscu pracy, zmuszony jest do podejmowania różnorakich starań w organach administracji publicznej i samorządowej oraz organizacjach pożytku publicznego, w celu uzyskania jakiegokolwiek lokalu, w którym mógłby zamieszkiwać. W związku z brakiem umieszczenia na liście oczekujących na najem lokalu, skarżący zmuszony jest przebywać w lokalu stanowiącym miejsce jego pracy, wbrew woli przebywających tam osób i współpracowników, narażając swoje dobre imię. Ze względu na złą sytuację materialną nie może opuścić tego lokalu, nie mając miejsca w którym mógłby w odpowiedni sposób mieszkać.
W ocenie pełnomocnika skarżącego, wykładnia zaprezentowana przez organ zbyt mocno zawęża zastosowanie § 5 ust. 2 pkt 3 lit. a) oraz b) uchwały nr [...] Rady [...] z dnia [...] lipca 2009 r. do sytuacji, gdy sytuacja zdrowotna jest konsekwencją sytuacji mieszkaniowej. Związek o jakim mowa w ww. przepisie ma zakres zdecydowanie szerszy. Przyjęte przez organ stanowisko sugeruje, że dopiero gdyby skarżący znalazł się "na ulicy", wówczas można by mówić o zaistnieniu przesłanek z ww. przepisu. Doprowadzenie do takiej sytuacji jest jednak nie do zaakceptowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.
W myśl art. 134 § 1 i 2 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, przy czym sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.
Skarga oceniania w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności zauważyć należy, że uchwała nr [...] Rady [...] z dnia [...] lipca 2009 r. - jako prawo miejscowe - określa zasady, na jakich są wynajmowane mieszkańcom [...] lokale znajdujące się w dyspozycji Miasta. Uchwała ta, określając tryb rozpoznawania i załatwiania wniosków o zakwalifikowanie do zawarcia umowy najmu lokalu, reguluje również sposób poddania tego rodzaju spraw kontroli społecznej. Oznacza to, że przy rozpatrywaniu wniosków dotyczących zakwalifikowania do zawarcia umowy najmu lokalu komunalnego, organ gminy (w tym wypadku dzielnicy miasta) realizuje zadanie wykraczające poza typowe prawa i obowiązki wynajmującego, wynikające z przepisów prawa cywilnego. W tym wypadku należy bowiem zbadać, czy dana osoba może uzyskać pomoc gminy w zaspokojeniu jej potrzeb mieszkaniowych. Stwierdzenie zaś, że wnioskodawca spełnia określone wymagania, winno prowadzić do umieszczenia kandydatury takiego wnioskodawcy na liście osób oczekujących na zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego.
W opisanej wyżej sytuacji, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 21 lipca 2008 r., sygn. akt I OPS 4/08 (publ. CBOSA), przedmiotem uchwały organu wykonawczego jednostki samorządu gminnego (jej jednostki pomocniczej) jest zakwalifikowanie i umieszczenie osoby ubiegającej się o najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy na liście osób oczekujących na najem lokalu. Uchwała ta, nie będąca decyzją administracyjną a aktem organu jednostki samorządu terytorialnego, innym niż akt prawa miejscowego, jest aktem z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.) i kończy pierwszy etap postępowania, obowiązującego przy udzielaniu pomocy mieszkaniowej przez gminę. Działanie organu wykonawczego jednostki samorządowej (w tym wypadku zarządu dzielnicy), nie stanowi więc oferty zawarcia umowy najmu ani negocjacji i nie ma charakteru cywilnoprawnego, a ma charakter administracyjnoprawny.
Taka uchwała rozstrzyga bowiem o tym, czy określonej osobie może być udzielona pomoc w zakresie zaspokojenia jej potrzeb lokalowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy. Dopiero po skierowaniu przez zarząd dzielnicy do zawarcia umowy najmu lokalu, następuje drugi etap postępowania, w którym wnioskodawca zawiera z zarządcą nieruchomości umowę najmu konkretnego lokalu. Ten etap, którego zakończeniem jest zawarcie umowy, ma już charakter cywilnoprawny.
Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że takie postępowanie, o jakim jest mowa w uzasadnieniu ww. uchwały NSA z 21 lipca 2008 r. wystąpiło w analizowanym przypadku. Przedmiotem zaskarżonej uchwały organu z [...] lutego 2020 r. nr [...] jest bowiem odmowa zakwalifikowania skarżącego do wynajęcia lokalu oraz umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu Miasta. Uchwała rozstrzyga więc kwestię możliwości udzielenia skarżącemu pomocy w zakresie zaspokojenia jego potrzeb mieszkaniowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie. Uchwała ta podlega zatem kognicji sądu administracyjnego.
Przechodząc do oceny merytorycznej wskazać należy, że uchwała nr [...] Rady [...] z dnia [...] lipca 2009 r., będąca podstawą wydania zaskarżonej uchwały, zawiera zarówno przepisy materialne jak i procesowe - reguluje tryb podejmowania uchwały indywidualnej oraz faktyczne podstawy jej podjęcia.
Tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków w sprawie zakwalifikowania lub odmowy zakwalifikowania do zawarcia umowy ww. uchwała określa w przepisach rozdziału 7 (§ 21 - 25). W trakcie postępowania ustaleniu podlegają okoliczności wynikające z przesłanek materialnych określonej sprawy oraz okoliczności mające związek z przesłankami materialnymi, wskazane w § 22 ust. 2 uchwały. Wniosek powinien być złożony wraz z oświadczeniami i dokumentami, o których mowa w § 22 ust.
1. Następnie, zgodnie z § 22 ust. 4 uchwały wnioski, po przeanalizowaniu i weryfikacji, wskazany przez burmistrza pracownik komórki organizacyjnej urzędu dzielnicy właściwej do prowadzenia spraw lokalowych, przedstawia Komisji Mieszkaniowej, o której mowa w § 21, do zaopiniowania. Komisja opiniuje wniosek (§ 23 uchwały). Na podstawie § 24 ust. 1 uchwały, wnioski zaopiniowane przez Komisję rozpatruje zarząd dzielnicy, który rozstrzyga o zakwalifikowaniu i umieszczeniu wnioskodawcy na liście osób oczekujących na najem lokalu.
W wyroku z 4 stycznia 2017 r. sygn. akt I OSK 2151/16 (publ. CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie wskazał, że z powołanych wyżej przepisów uchwały, a także z art. 21 ust. 3 pkt 5 ustawy o ochronie praw lokatorów oraz art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, niewątpliwie wynika obowiązek - w sprawach rozpatrywania i załatwiania wniosków o zawarcie umowy najmu i zamianę lokalu należącego do mieszkaniowego zasobu gminy - podejmowania przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. W trakcie postępowania organy powinny także działać praworządnie oraz uwzględniać interes społeczny i słuszny interes wnioskodawcy.
Powyższe wynika również z regulacji § 22 ust. 2 uchwały nr [...] Rady [...] z dnia [...] lipca 2009 r., zgodnie z którym organ ma obowiązek rozpatrzyć wniosek poddając przy tym wnikliwej analizie okoliczności wymienione w pkt 1 - 5. Wnikliwa analiza, do przeprowadzenia której zobowiązany jest organ, powinna polegać na "sumiennym zgłębianiu, docieraniu do sedna rzeczy, dociekliwości" (por. Słownik języka polskiego por red. M. Szymczak, PWN 1983, hasło "wnikliwie"). Przepis ten pozostaje w korelacji z określoną w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej, z której wynika dla organu nakaz podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, aby w ten sposób stworzyć rzeczywisty jej obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa.
Zgodnie z § 3 pkt 1 i 2 uchwały nr [...] Rady [...] z dnia [...] lipca 2009 r., lokale wchodzące w skład mieszkaniowego zasobu mogą być wynajmowane: na zasadach określonych ustawą o ochronie praw lokatorów i niniejszą uchwałą oraz jako lokale socjalne, na zasadach określonych w art. 23 ww. ustawy i w niniejszej uchwale.
Podstawę odmowy zakwalifikowania i umieszczenia skarżącego na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu stanowił przepis § 4 ww. uchwały, zgodnie z którym lokale z mieszkaniowego zasobu mogą być wynajmowane osobom, które są bezdomne albo pozostają w trudnych warunkach mieszkaniowych, przy czym za trudne warunki mieszkaniowe uznaje się zamieszkiwanie w lokalu, w którym na osobę przypada nie więcej niż 6 m2 powierzchni mieszkalnej, a także zamieszkiwanie w pomieszczeniach nienadających się na stały pobyt ludzi w rozumieniu przepisów prawa budowlanego (pkt 1), a nadto w których gospodarstwie domowym średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego nie przekracza minimum dochodowego (pkt 2).
W uzasadnieniu uchwały organ w zasadzie przytoczył jedynie argumentację przedstawioną we wniosku o najem lokalu i stwierdził, że skarżący nie spełnia kryterium określonego przepisem § 4 pkt 1 uchwały nr [...] Rady [...] z dnia [...] lipca 2009 r. bowiem przekroczone zostało kryterium metrażowe do wynajęcia lokalu na czas nieoznaczony z mieszkaniowego zasobu [...].
W ocenie Sądu, organ nie rozpatrzył w sposób wystarczająco wnikliwy okoliczności faktycznych niniejszej sprawy. W szczególności nie dokonał oceny faktycznej sytuacji mieszkaniowej skarżącego. Zaniechał również ustalenia faktycznej sytuacji życiowej, w jakiej znajduje się skarżący. Pominął bowiem fakt, że skarżący nie posiada tytułu prawnego do lokalu w którym faktycznie zamieszkuje, jak również okoliczność, że z umowy najmu zawartej między wynajmującym a firmą [...] z siedzibą w [...] przy ul. [...] lok. [...] wynika, że najemca zobowiązuje się wykorzystywać przedmiot najmu wyłącznie na cele biurowe i użytkowe, związane z prowadzoną działalnością gospodarczą. Jak słusznie wskazał skarżący, organ niejako "z automatu" uznał, że skoro jest to lokal mieszkalny, to można odstąpić od przeprowadzenia wizji lokalu na miejscu. Powyższe zaś, w sytuacji opisywanej przez skarżącego wydaje się niezbędne w celu ustalenia czy przedmiotowy lokal, będąc przeznaczony wyłącznie na cele biurowe i użytkowe, związane z prowadzoną działalnością gospodarczą, stanowi rzeczywiście pomieszczenie nadające się do zamieszkiwania przez ludzi.
Jest to tym bardziej uzasadnione, że skarżący wskazuje, iż zmuszony jest przebywać w lokalu stanowiącym miejsce jego pracy, bowiem nie ma innego miejsca w którym mógłby w odpowiedni sposób mieszkać, de facto jest więc osobą bezdomną i nocuje w miejscu pracy jedynie grzecznościowo. Organ zatem co najmniej przedwcześnie dokonał oceny spełnienia kryterium metrażowego w odniesieniu do ww. lokalu mieszkalnego.
Podstawowym obowiązkiem organu rozpatrującego wniosek o najem lokalu jest zaś dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Powyższego zabrakło jednak w niniejszej sprawie. Zakres materiału dowodowego, niezbędnego do rozstrzygnięcia sprawy, wynika z treści żądania strony. Wprawdzie, w przypadku postępowania wszczętego na wniosek, to na stronie spoczywa ciężar wskazania konkretnych faktów i zdarzeń, z których wywodzi ona określone skutki prawne, jednakże, jeżeli twierdzenia strony są ogólnikowe bądź niepełne, to obowiązkiem organu jest wezwanie strony do uzupełnienia i doprecyzowania tych twierdzeń. Dopiero wówczas, gdy strona nie wskaże konkretnych okoliczności, zaś organ nie jest w stanie uzupełnić materiału dowodowego, można z niego wywieść wnioski negatywne dla strony.
Konkludując Sąd stwierdza, że zaskarżona uchwała została wydana z istotnym naruszeniem przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.
Rozpatrując sprawę ponownie organ weźmie pod uwagę dokonaną powyżej ocenę prawną. Motywując podjęte rozstrzygnięcie organ dokładnie wyjaśni swoje stanowisko odnosząc się również do argumentów podnoszonych przez skarżącego w toku postępowania dotyczących jego faktycznej sytuacji mieszkaniowej.
Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.