Uzasadnienie
Szef Krajowej Administracji Skarbowej wydał w dniu [...] lutego 2020 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, z późn. zm.), zwanej dalej k.p.a., postanowienie nr [...], które utrzymało w mocy postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie stosunku służbowego P. S. Pismem z dnia [...] grudnia 2019 r. P. S. wezwał Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie stosunku służbowego. Wskazał, że jest osobą, która nie otrzymała propozycji służby/pracy w KAS.
Skarżący uważa, że takie potraktowanie go było krzywdzące, gdyż powinien otrzymać propozycję służby. Funkcjonariusz podniósł, że zgodnie z orzecznictwem NSA, same propozycje nie rodzą skutków prawnych. Rodzą je dopiero dalsze czynności prawne (przyjęcie propozycji łub jej odrzucenie), a rozstanie ze służbą powinno mieć formę decyzji w przedmiocie stosunku służbowego. Wskazał, że zgodnie z uzasadnieniem uchwały NSA w składzie siedmiu sędziów z dnia 1 lipca 2019 r. wydanej w sprawie o sygn. akt I OPS 1/19, w przypadku funkcjonariuszy, którzy nie otrzymali propozycji, w konsekwencji czego ich stosunek wygasł, mamy do czynienia z klasycznym zwolnieniem ze służby w trybie administracyjnym, W takiej sytuacji pracodawca jest zobligowany do wydania decyzji, która podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego, który ostatecznie będzie badał brak złożenia propozycji zatrudnienia dla funkcjonariusza.
Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie stosunku służbowego P. S. wskazując, że w rozpatrywanej sprawie zachodzą przyczyny uniemożliwiające wszczęcie ww. postępowania. P. S., nie otrzymał propozycji służby/pracy w Izbie Administracji Skarbowej w [...], w związku z czym jego stosunek służbowy wygasł z dniem [...] sierpnia 2017 r.
Organ pierwszej instancji wskazał, że ustawa wprowadzająca KAS nie umożliwia weryfikacji w trybie administracyjnym i administracyjnosądowym kwestii zasadności niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji służby/pracy, jak ma to miejsce w sytuacji określonej i wyraźnie uregulowanej przez ustawodawcę w art. 169 ust. 4 ww. ustawy, odnoszącej się do złożenia propozycji pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej, która stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby i od której w terminie 14 dni od dnia przyjęcia propozycji, przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Nadto organ podniósł, że Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 23 października 2019 r., sygn. akt I OSK 1837/18, oddalającym skargę kasacyjną P. S. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 6 marca 2018 r., sygn. akt II SAB/Rz 85/17, odrzucającego skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie nieprzedstawienia propozycji służby przyjął, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] nie miał obowiązku wydania decyzji administracyjnej. Wskazana ocena jest wiążąca w niniejszej sprawie.
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] stwierdził, iż w sprawie zachodzą przesłanki określone w art. 61a k.p.a., statuujące odmowę wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji zgodnie z żądaniem P. S. Pismem opatrzonym datą [...] grudnia 2020 r. P. S. złożył zażalenie na ww. postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...], wnosząc o jego uchylenie.
Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił obrazę:
- 1) art. 61a § 1 k.p.a. poprzez błędne jego zastosowanie wyrażające się w tym, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] błędnie przyjął, że w sprawie zachodzą inne uzasadnione przyczyny, dla których postępowanie nie może być wszczęte, wyrażające się rzekomo w tym, iż decyzja o zwolnieniu ze służby w przypadkach takich osób jak skarżący w ogóle nie powinna być wydawana;
- 2) obrazę przepisu art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1 oraz art. 60 i art. 78 Konstytucji RP poprzez fakt nierównego traktowania skarżącego, wyrażający się w tym, że wbrew przytoczonym przepisom, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] nie wydaje decyzji o zwolnieniu skarżącego ze służby (choć to jego obowiązek) i tym samym pozbawia stronę prawa do jakiejkolwiek kontroli prawnej tej decyzji oraz stosuje niejasne i nieobiektywne zasady zwolnień z administracji publicznej;
- 3) nieuwzględnienie prawomocnych wyroków NSA z dnia 11 stycznia 2019 r., sygn. akt I OSK 2316/18; z dnia 18 grudnia 2018 r., sygn. akt: I OSK 1310/18, I OSK 1048/18, I OSK 1047/18,I OSK 1137/18, z dnia 22 października 2019 r. sygn. akt: I OSK 2121/18, I OSK 2096/18 i innych aktualnych wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazujących na obowiązek wystawienia przez dyrektorów izb administracji skarbowej decyzji administracyjnych wobec tzw. "wygaszonych" funkcjonariuszy, którzy nie otrzymali propozycji pełnienia służby/pracy;
- 4) nieuwzględnienie w prowadzonym postępowaniu uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2019 r., sygn. akt I OPS 1/19, gdzie jednoznacznie wskazano, iż mamy do czynienia z klasycznym zwolnieniem ze służby w trybie administracyjnym. W takiej sytuacji pracodawca jest zobligowany do wydania decyzji administracyjnej, która podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego, który ostatecznie będzie badał brak złożenia propozycji zatrudnienia dla funkcjonariusza;
Szef Krajowej Administracji Skarbowej wydał w dniu [...] lutego 2020 r. postanowienie nr [...].
W jego treści nadmienił, że zgodnie z przepisem art. 61a § 1 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a. zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Wskazany przepis art. 61a k.p.a. w § 1 określa dwie przesłanki, które powodują, iż postępowanie w danej sprawie nie może być wszczęte. Po pierwsze, podmiot wnoszący żądanie wszczęcia postępowania nie jest stroną, po drugie zaś, jeżeli "z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte". W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że do "innych uzasadnionych przyczyn" zaliczyć można sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym.
Zdaniem organu w rozpatrywanej sprawie zachodzi inna uzasadniona przyczyna, tj. brak jest materialnoprawnej podstawy rozpatrzenia żądania skarżącego w trybie administracyjnym.
Żaden bowiem przepis prawa materialnego nie wskazuje, że w zakresie wskazanym przez P. S. organ administracji publicznej rozstrzyga władczo w drodze decyzji administracyjnej, a także nie wskazuje władczej formy działania organu w sposób pośredni.
P. S. nie otrzymał propozycji służby/pracy w Izbie Administracji Skarbowej w [...] W konsekwencji powyższego, w oparciu o przepis art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, zwanej dalej ustawą wprowadzającą KAS, doszło do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza z mocy prawa. Mimo że wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza wskutek braku pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, bądź też odmowy jej przyjęcia w określonym terminie, traktuje się jak zwolnienie ze służby, to ww. wygaśnięcie nie stanowi zwolnienia ze służby w znaczeniu nadanym w ustawie o Krajowej Administracji Skarbowej, jest jedynie zrównane z nim w skutkach. Przepis art. 170 ust. 3 ustawy wprowadzającej KAS stanowiący, że w przypadku, o którym mowa w art. 170 ust. 1, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby, niewątpliwie ustanawia fikcję prawną kwalifikowania ustawowego wygaśnięcia "jak zwolnienia ze służby".
Powyższa fikcja jest związana z dalszymi skutkami prawnymi wygaśnięcia stosunku służbowego (np. związanymi z nabyciem prawa do zaopatrzenia emerytalnego – zob. przepisy ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin). Nie może natomiast być ona uznawana za podstawę fikcji prawnej wydania decyzji o zwolnieniu ze służby, gdyż zgodnie z zasadą wykładni restryktywnej przepisów kompetencyjnych nie można domniemywać lub uzupełniać przepisów tego rodzaju o treści w nich nieobecne. Trzeba bowiem wyraźnie odróżnić pojęcie "zwolnienia ze służby" od pojęcia "decyzji o zwolnieniu ze służby".
Jeśli ustawodawca zmierzałby do wprowadzenia fikcji wydania decyzji o zwolnieniu ze służby, powyższy przepis stanowiłby o traktowaniu wygaśnięcia "jak wydania decyzji o zwolnieniu ze służby" (por. art. 276 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej).
Zdaniem organu, wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego jest możliwe jedynie w sytuacji określonej i wyraźnie uregulowanej przez ustawodawcę. Skarżący nie otrzymał propozycji służby/pracy w Izbie Administracji Skarbowej w [...], ocenę możliwości wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego należy dokonać przez pryzmat art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 3 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej i stosownych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.
Zgodnie z treścią art. 170 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS, o których mowa w art, 36 ust. 1 pkt 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust, 1 pkt 1, 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, wygasają z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r., nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby. W myśl postanowień art. 170 ust. 3 powołanej ustawy, w przypadku, o którym mowa w ust. 1, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby.
Z powołanych przepisów wynika, że w przypadku nieprzedstawienia funkcjonariuszowi propozycji służby/pracy i w konsekwencji wygaśnięcia stosunku służbowego, nie została przewidziana forma decyzji administracyjnej podlegającej kontroli instancyjnej w trybie k.p.a. Również treść przepisu art. 170 ust. 3 ustawy wprowadzającej KAS nie przewiduje, ze względu na traktowanie przez ustawodawcę wygaśnięcia stosunku służby tak jak zwolnienia ze służby, formy prawnej wygaśnięcia stosunku służby funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Wygaśnięcie stosunku służbowego następuje bowiem ex lege, co tym samym wyklucza zakończenie stosunku służbowego poprzez wydanie odrębnego aktu administracyjnego rozstrzygającego o ustaniu tego stosunku, w tym decyzji w przedmiocie zwolnienia ze służby czy wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza.
Organ podkreślił, że postanowienia ustawy wprowadzającej KAS nie przewidują możliwości weryfikacji w trybie administracyjnosądowym, w przypadku propozycji pracy lub braku propozycji pracy lub służby. Również przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1799 z późn. zm.), które zgodnie z art. 165 ust. 3 ww. ustawy, stanowiącym, że w sprawach wynikających ze stosunku pracy i stosunku służbowego stosuje się przepisy dotychczasowe, tj. przepisy ww. ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, przewidują ściśle określony katalog spraw ze stosunku służbowego podlegających kognicji sądów administracyjnych. Zgodnie z art. 188 są to sprawy dotyczące wydania decyzji o przeniesieniu, powierzeniu pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, przeniesieniu na niższe stanowisko, przeniesieniu na inne lub równorzędne stanowisko służbowe w związku z reorganizacją jednostki organizacyjnej, określeniu warunków pełnienia służby w związku ze zniesieniem jednostki organizacyjnej, zawieszeniu w pełnieniu obowiązków służbowych, a także zwolnieniu ze służby.
Analogiczne regulacje w tym zakresie znalazły się również w art. 276 ustawy o KAS. Z brzmienia wskazanych wyżej przepisów wynika, że w katalogu tym nie zostały zamieszczone sprawy dotyczące wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza. Należy zatem uznać, że ustawodawca świadomie wykluczył możliwość wydawania odrębnej decyzji w przedmiocie stosunku służbowego funkcjonariusza, w sytuacji uprzedniego wystąpienia skutku ex lege w postaci wygaśnięcia stosunku służbowego na skutek nieprzedstawienia bądź odmowy przyjęcia złożonej funkcjonariuszowi propozycji nowych warunków zatrudnienia lub pełnienia służby.
Wobec powyższego stwierdzić pozostaje, że konstrukcja art. 170 ust. 3 ustawy wprowadzającej KAS jest unormowaniem regulującym w sposób kompletny sytuację prawną funkcjonariusza, którego stosunek służbowy wygasł, nie przewidującym w analizowanej sytuacji możliwości wydania odrębnej decyzji administracyjnej w tym przedmiocie.
Nie można domniemywać formy decyzji administracyjnej do załatwienia sprawy, jeśli ustawodawca wyraźnie nie wskazał, iż dana kwestia winna być rozstrzygana w takim trybie.
Z konstytucyjnej zasady działania organów administracji publicznej "na podstawie i w granicach prawa" (art. 7 Konstytucji RP) i zasady ogólnej ustanowionej w art. 6 k.p.a. wynika zaś jednoznacznie, że nie można domniemywać władczej i jednostronnej formy działania, jaką jest decyzja administracyjna z okoliczności sprawy lub samego przepisu art. 104 k.p.a. czy też art. 127 k.p.a. Podstawę prawną do wydania decyzji należy wyprowadzić z powszechnie obowiązujących przepisów prawa materialnego (por. B. Adamiak, J. Borkowski k.p.a. Komentarz, 9 wyd. Warszawa 2008, art. 1 Nb 18 s. 14-15 oraz 104, Nb 3, s. 473).
To właśnie przywołane zasady nie pozwalają w sytuacji "milczenia ustawodawcy" w kwestii prawnej formy działania na przyjęcie, że ewentualne rozstrzygnięcie organu winno przybierać postać decyzji administracyjnej. Zasada legalności nie pozwala bowiem domniemywać prawnej formy działania organu.
Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 5 lutego 1988 r., sygn. akt III AZP 1/88 wskazał na trzy cechy dające podstawę do uznania czynności organu administracyjnego za decyzję – po pierwsze, decyzja jest przejawem woli organu administracyjnego, co oznacza, iż organ ten rozstrzygając sprawę, narzuca swoje stanowisko; po wtóre decyzja musi wyraźnie wskazać podstawę prawną w powszechnie obowiązujących przepisach prawa administracyjnego, po trzecie decyzja rozstrzyga konkretną sprawę osoby fizycznej lub prawnej w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne.
Ustawodawca jedynie w art, 169 ust. 4 ustawy wprowadzającej KAS, przewidział formę decyzji administracyjnej dla rozstrzygnięcia dotyczącego propozycji służby. Zgodnie z ww. przepisem propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby, a w terminie 14 dni od dnia doręczenia propozycji przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Ustawodawca przewidział również, że złożenie takiego wniosku nie wstrzymuje wykonania decyzji. Nadto do tego rodzaju postępowań stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Wreszcie od decyzji wydanej w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego.
Zdaniem organu analiza zarówno przepisów ustawy o KAS, jak i przepisów wprowadzających KAS wskazuje, że w sprawach, w których nastąpiło wygaśnięcie stosunku służbowego w oparciu o przepisy przejściowe dotyczące Krajowej Administracji Skarbowej, tryb administracyjny nie ma zastosowania. Stąd też, w ocenie organu odwoławczego, nie jest możliwe wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego w oparciu o przepisy k.p.a., zmierzającego do wydania decyzji w przedmiocie stosunku służbowego P. S. Zdarzenie prawne wygaśnięcia stosunku służbowego nie zostało wskazane w katalogu spraw objętych ww. przepisami, zatem zakładając logiczną konstrukcję tej ustawy, zdaniem Szefa Krajowej Administracji Skarbowej, słuszne jest dowodzenie, iż w przypadku nieprzedstawienia funkcjonariuszowi propozycji służby/pracy na nowych warunkach i w konsekwencji wygaśnięcia jego stosunku służbowego, nie jest uruchamiany tryb administracyjny skutkujący koniecznością wydania decyzji w przedmiocie stosunku służbowego.
Nie zasługuje na uznanie zarzut naruszenia art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1 oraz art. 60 i art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przejawiający się, w ocenie skarżącego, w nierównym jego traktowaniu wyrażającym się w tym, iż wbrew przepisom prawa Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] nie wydaje decyzji o zwolnieniu skarżącego ze służby i tym samym pozbawia go prawa do jakiejkolwiek kontroli prawnej tej decyzji oraz stosuje niejasne i nieobiektywne zasady zwolnień z administracji publicznej. Tak sformułowany zarzut sugeruje, że w istocie skarżący kwestionuje zgodność ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, a zwłaszcza jej art. 165 ust. 7 w zw. z art, 170 ust. 1 pkt 1 i ust. 3, z wymienionymi przepisami Konstytucji.
Należy jednak wyjaśnić, że Trybunał Konstytucyjny dotąd nie badał zgodności wskazanego wyżej aktu z ustawą zasadniczą w jakimkolwiek zakresie. Skoro zatem żaden z przepisów tej ustawy nie został zakwestionowany, zaś o czym mowa wyżej, przepisy te nie przewidują w przypadku wygaśnięcia stosunku służbowego, wydania decyzji w trybie administracyjnym, przyjąć należy, że ustawa ta obowiązuje w całości i ma zastosowanie w rozpatrywanej sprawie.
Zdaniem organu przywołane przez skarżącego wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego, w których Sąd zobowiązał organ do wydania decyzji w przedmiocie stosunku służbowego w sytuacji, gdy funkcjonariusz nie otrzymał propozycji służby/pracy w KAS, w konsekwencji czego jego stosunek służbowy wygasł, nie przesądzają o obowiązku wydania takiej decyzji w przypadku P. S. Należy bowiem podkreślić, iż wyroki te zapadły w sprawach indywidualnych. Zgodnie zaś z treścią art. 153 P.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniach sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Brzmienie powyższego przepisu wskazuje wprost, że wyrok sądu wiąże organ tylko w sprawie, w której zapadł.
Zatem wyłącznie w tych konkretnych sprawach, organ, związany oceną prawną dokonaną przez sąd, obowiązany był uruchomić tryb administracyjny skutkujący wydaniem decyzji w przedmiocie stosunku służbowego, podlegającej kontroli instancyjnej, a następnie sądowoadministracyjnej. Przywołane orzeczenia NSA i wyrażone w nich oceny prawne nie są natomiast wiążące w innych sprawach i nie obligują organu do wszczęcia postępowania administracyjnego i wydania decyzji w przedmiocie stosunku służbowego P. S. Jednocześnie organ wskazał, że w postanowieniu z dnia 23 października 2019 r., sygn. akt l OSK 1837/18, oddalającym skargę kasacyjną P. S. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 6 marca 2018 r., sygn. akt II SAB/Rz 85/17 o odrzuceniu skargi na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie nieprzedstawienia propozycji służby, NSA stanął na stanowisku, że organ nie miał obowiązku wydania decyzji administracyjnej bądź innego aktu, w związku z czym niemożliwe było również dopuszczenie się przez niego stanu bezczynności, którego wystąpienie mogłoby zostać zaskarżone do sądu administracyjnego.
Podkreślenia zaś wymaga, że reguła wyrażona w powołanym wyżej art. 153 p.p.s.a., ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Związanie zaś oznacza, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd, tylekroć będzie on związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy.
P. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...].
Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 61a § 1 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego polegające na przedstawieniu nieuprawnionego poglądu, że żądanie skarżącego w przedmiocie przedstawienia mu propozycji pełnienia służby w zreformowanej Służbie Celno-Skarbowej lub alternatywnie stwierdzenia wygaśnięcia stosunku służbowego ze skutkiem zwolnienia ze służby z racji braku podstaw do takiej propozycji, nie podlega załatwieniu w formie decyzji. W nieuprawniony sposób pozbawiono skarżącego jako stronę w postępowaniu administracyjnym prawa do załatwienia jego sprawy decyzją orzekającą co do istoty, jak wymagał tego art. 104 k.p.a. odczytywany w łączności z przepisami kompetencyjnymi prawa materialnego.
Skarżący zarzucił również naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię, w postaci art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 i art. 170 ust. 1 pkt 1 i art. 170 ust. 3 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948), poprzez pominięcie w procesie wykładni tych przepisów.
Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia go poprzedzającego oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Zdaniem strony organ naruszył wymienione w postanowieniu normy prawa. W przypadku pozytywnego rozstrzygnięcia tej samej sprawy w przedmiocie pozostania w służbie po reformie wywiedziono formę decyzji, wprost wskazaną w art. 169 ust. 4 Przepisów wprowadzających. Dla rozstrzygnięcia odmownego przyjęto, że skutek następuje ex lege i polega na wygaśnięciu stosunku służbowego bez deklaratoryjnej nawet odmiany rozstrzygnięcia w sprawie personalnej. Skoro w art. 170 ust. 3 Przepisów wprowadzających powiada się, że wygaśnięcie stosunku służbowego traktuje się jak zwolnienie ze służby, oznacza to, że cała instytucja prawa materialnego, jaką jest wygaśnięcie służby (wygaśnięcie stosunku służbowego) funkcjonariusza, już z mocy tej regulacji;
1) wywołuje skutki prawne tak, jak dzieje się to w przypadku aktu zwolnienia (przeciwieństwa aktu mianowania na funkcjonariusza) oraz 2) następuje w tej samej prawnej formie działania organu, jak ma to miejsce w przypadku zwolnienia ze służby. Sam Szef Krajowej Administracji Skarbowej w postępowaniu zażaleniowym, przyznał, że regulacje o prawnej formie działania organu są regulacjami prawa materialnego administracyjnego (kompetencyjnymi), a przez to w żaden sposób nie różnią się od regulacji prawa materialnego normujących samo rozwiązanie stosunku służbowego w trybie zwolnienia.
Nie ma żadnych podstaw, by jedno i to samo odesłanie do instytucji prawa materialnego (zawarte w art. 170 ust. 3 Przepisów wprowadzających), nakazujące traktować wygaśnięcie jak zwolnienie, do pewnych przepisów prawa materialnego odnosić wprost, a do tych normujących kompetencję organu konkretyzującego tę odmianę ustania służby nie stosować wcale. Użyty w art. 170 ust. 3 Przepisów wprowadzających termin "traktuje się..." oznacza, wbrew poglądowi organów obu instancji, prawny nakaz skierowany do wszystkich uczestników obrotu prawnego. Błędnie zatem przyjęto w zaskarżonym postanowieniu, że do sprawy zainicjowanej podaniem skarżącego nie miał zastosowania art. 104 § 1 i 2 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał twierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; zwanej dalej: "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem, to znaczy ustalenie czy organy orzekające w sprawie prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. W przypadku stwierdzenia, że w sprawie naruszono przepisy – czy to prawa materialnego, czy też postępowania – sąd uchyla zaskarżony akt, bądź stwierdza jego nieważność i zwraca sprawę organowi administracyjnemu, właściwemu do jej rozstrzygnięcia.
Kontrolując sprawę w ramach wskazanych wyżej kompetencji, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 165 ust. 3 ustawy wprowadzającej ustawę o KAS, pracownicy zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych albo w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych stali się z dniem wejścia w życie tej ustawy, odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, pełniącymi służbę w jednostkach KAS i zachowali ciągłość pracy i służby.
Jednocześnie, w myśl z art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej, dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składali odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemne propozycje określające nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Zgodnie z art. 170 ust. 1 ustawy wprowadzającej, stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, wygasały: 1) z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r., nie otrzymały pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby;
2) po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym pracownik albo funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r. Jednocześnie przepis art. 170 ust. 3 ustawy wprowadzającej nakazywał, by w przypadkach, o których mowa w ust. 1 tego przepisu, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktować jak zwolnienie ze służby (ust. 3).
Sąd stwierdza w pierwszej kolejności, że stan faktyczny sprawy nie jest sporny. Skarżący nie otrzymał pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, w konsekwencji czego, jego stosunek służbowy wygasł z dniem 31 sierpnia 2017 r., stosowanie do przepisu art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy wprowadzającej. Następnie wystąpił z wnioskiem z dnia 13 grudnia 2019 r. o wydanie decyzji administracyjnej w przedmiocie jego stosunku służbowego. Zdaniem Dyrektora Izby i Szefa KAS, z uwagi na brak podstaw do wydania w przedmiotowym stanie faktycznym decyzji administracyjnej, należało odmówić wszczęcia postępowania administracyjnego, co znalazło swój ostateczny wyraz w zaskarżonym postanowieniu.
Przedmiot sporu w niniejszej sprawie sprowadza się zatem do ustalenia tego, czy nieprzedstawienie skarżącemu żadnej propozycji, w następstwie czego jego stosunek służbowy wygasł, powodowało ex lege skutek w postaci zwolnienia go ze służby i nie wymagało jakiegokolwiek działania władczego, jak twierdzą działające w sprawie organy, czy też jak wywodzi skarżący, organ winien wydać decyzję administracyjną w przedmiocie stosunku służbowego (zwolnienia ze służby).
Powyższa kwestia stała się przedmiotem rozważań zarówno wojewódzkich sądów administracyjnych, jak również Naczelnego Sądu Administracyjnego, który na gruncie wykładni przepisów ustawy wprowadzającej, wypracował stanowisko, że konsekwencją wygaśnięcia stosunku służbowego w związku z brakiem propozycji (art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy wprowadzającej) jest stosowanie przepisów regulujących zwolnienie, ale tylko w zakresie skutków wiązanych ze zwolnieniem. Nie można natomiast stosować przepisów ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 768 ze zm.; zwanej dalej: "ustawą o KAS") regulujących przesłanki zwolnienia, te bowiem dla przypadków objętych przepisami wprowadzającymi nie mają znaczenia. Do wygaśnięcia stosunku służbowego na podstawie art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy wprowadzającej dochodzi wprawdzie ex lege (w wyniku braku skierowania do dotychczasowego funkcjonariusza propozycji dalszej służby lub pracy), niemniej jednak, traktowanie wygaśnięcia stosunku służbowego jak zwolnienia ze służby, łączy się z obowiązkiem organu wydania decyzji stwierdzającej skutek zaistniały w związku z brakiem propozycji (lub odmową jej przyjęcia) i upływem czasu, czyli skutek wygaśnięcia.
Naczelny Sąd Administracyjny wskazał przy tym, że zgodnie z art. 276 ust. 2 ustawy o KAS, w przypadku wydania decyzji o zwolnieniu ze służby, funkcjonariusz może, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, złożyć odwołanie do Szefa KAS. Skoro zatem ustawodawca przewiduje dla zwolnienia funkcjonariusza formę decyzji administracyjnej, a wygaśnięcie stosunku służbowego nakazuje traktować jak zwolnienie za służby, to uznać należy, że pomimo braku jednoznacznej regulacji nakazującej wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego, obowiązek wydania takiej decyzji obciąża organ, bowiem tylko wydanie takiej decyzji gwarantuje prawo do sądu funkcjonariuszowi, któremu nie złożono propozycji zatrudnienia lub kontynuowania służby (por. postanowienia NSA: z dnia 10 kwietnia 2018 r. o sygn. akt I OSK 2768/17; z dnia 13 września 2018 r. o sygn. akt I OSK 896/18; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 9 listopada 2017 r. o sygn. akt III SAB/Gd 31/17; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 7 marca 2018 r. o sygn. akt II SAB/Rz 77/17; wyroki NSA: z 11 stycznia 2019 r., sygn. akt I OSK 2316/18, z 18 grudnia 2018 r., sygn. akt: I OSK 1310/18, I OSK 1048/18, I OSK 1047/18, I OSK 1137/18; orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Podkreślić należy, iż zaprezentowane wyżej stanowisko zostało rozwinięte i uzupełnione w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 listopada 2018 r. o sygn. akt I OSK 1044/18, w uzasadnieniu którego podniesiono, że wygaśnięcie stosunku służbowego jest skutkiem przewidzianym w przepisie – skutkiem prawnym. Skutki prawne są następstwami okoliczności, określanych mianem "faktów prawnych", czyli okoliczności rodzących skutki prawne. Jedną z kategorii takich faktów prawnych są zdarzenia, do których tradycyjnie zalicza się m.in. upływ czasu. Należy jednak podkreślić, że zdarzenia jako fakt prawny to okoliczności niezależne od zachowania się podmiotów prawa (por. J. Nowacki, Z. Tobor: Wstęp do prawoznawstwa. Warszawa 2016., s. 46). Odmiennymi od zdarzeń faktami prawnymi są zachowania, czyli okoliczności zależne od postawy podmiotów. Powstaje w związku z tym kwestia, czy istotnie, ze względu na wskazanie w art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy wprowadzającej daty, można przyjąć, że ustawodawca połączył skutek wygaśnięcia ze zdarzeniem pod postacią upływu czasu.
Odpowiedź na takie pytanie jest negatywna. To nie upływ pewnego kalendarzowego terminu powoduje skutek, lecz brak przedstawienia propozycji. Wygaśnięcie stosunku służbowego nie jest niezależne od czyjegokolwiek zachowania, lecz jest przewidzianą w przepisie konsekwencją takiego zachowania. Jest zatem konsekwencją zachowania organu polegającego na selekcji prowadzonej w oparciu o przepis art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej, z zastosowaniem wskazanych w nim kryteriów. Oba te przepisy wymagają uwzględnienia w procesie interpretacji. Innymi słowy, przy stosowaniu art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy wprowadzającej, każdorazowo należy uwzględniać kryteria określone w art. 165 ust. 7 tej ustawy. Kryteria te są istotne z punktu widzenia przyczyn, dla których nie przedstawiono funkcjonariuszowi propozycji określonej w ostatnio wymienionym przepisie, brak której doprowadził do wygaśnięcia dotychczasowego stosunku służbowego.
Jak wynika z art. 170 ust. 3 ustawy wprowadzającej, wygaśnięcie stosunku służbowego traktuje się jako równoznaczne ze zwolnieniem ze służby. To zaś (zwolnienie ze służby) następuje zawsze w drodze decyzji administracyjnej.
Poglądy te znalazły w końcu aprobatę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w uzasadnieniu do uchwały z dnia 1 lipca 2019 r. o sygn. akt I OPS 1/19 wskazał, że przepisy ustawy wprowadzającej przewidziały trzy rodzaje rozwiązań prawnych dotyczących zmiany stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej w stosunek służbowy lub stosunek pracy w Służbie Celno-Skarbowej powołanej w celu przeprowadzenia reformy szeroko rozumianej administracji skarbowej. Jedno z tych rozwiązań polega na wygaśnięciu dotychczasowego stosunku służbowego. Następuje ono w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia lub w przypadku niezaakceptowania przez niego propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy wprowadzającej). W takim przypadku dochodzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie ze służby. Tutaj podstawę do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby stanowi art. 170 ust. 1 i 3 ustawy wprowadzającej w związku z art. 276 ust. 1 i 2 ustawy o KAS.
Mając na uwadze powyższe wywody, Sąd podziela stanowisko skarżącego, że w przypadku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji pełnienia dalszej służby bądź propozycji zatrudnienia, organ winien wydać decyzję administracyjną dotyczącą stosunku służbowego takiego funkcjonariusza.
Przechodząc zatem do oceny wydanych w sprawie postanowień, Sąd uznał, że nie mogą się one ostać w porządku prawnym. Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, iż "inne przyczyny" oznaczają okoliczności, które jasno wskazują na przeszkodę do wszczęcia postępowania. Muszą być one zatem oczywiste, dostrzegalne na "pierwszy rzut oka", obiektywne, a ich ustalenie i wskazanie nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego ze strony organu. Za okoliczność taką przyjmuje się m.in. sytuację, w której sprawa nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej, gdyż brak przepisu stanowiącego podstawę materialnoprawną do wydania decyzji (W. Chróścielewski, "Zmiany w zakresie przepisów...", s. 9; wyroki NSA: z dnia 7 lutego 20114 r. o sygn. akt I OSK 2159/12; z dnia 22 lipca 2014 r. o sygn. akt I OSK 1635/14).
Wobec tego, że Sąd nie podzielił stanowiska organów w zakresie braku możliwości wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie stosunku służbowego skarżącego, co zostało wyżej szczegółowo wyjaśnione. W konsekwencji przyjąć należało, że działające w sprawie organy naruszyły art. 61a § 1 k.p.a., odmawiając wszczęcia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie.
Odnosząc się do kwestii związania orzekających w sprawie organów oraz Sądu treścią rozstrzygnięcia z dnia 23 października 2019 r. zapadłego w sprawie sygn. akt I OSK 1837/18, stwierdzić należy, iż w uzasadnieniu wskazanego orzeczenia NSA w odniesieniu do sytuacji prawnej skarżącego, wyraził m.in. pogląd, iż "(...) w przypadku przekształcenia dotychczasowego stosunku służbowego nie ma w ustawie podstawy prawnej do wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia jej wygaśnięcia." Pogląd ten niewątpliwie co do zasady trafny, nie może jednak być stosowany przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy, gdyż w stosunku do skarżącego nie doszło do przekształcenia jego stosunku służbowego, lecz do jego wygaśnięcia. Skarżący nie otrzymał bowiem propozycji służby/pracy w KAS.
Rozpoznając ponownie sprawę, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] będzie obowiązany rozpoznać wniosek skarżącego z dnia [...] grudnia 2019 r. z uwzględnieniem dokonanej przez Sąd oceny prawnej. Wskazać przy tym należy, że w decyzji administracyjnej dotyczącej stosunku służbowego skarżącego organ winien, analogicznie jak w przypadku zwolnienia, nie tylko przywołać określone fakty uzasadniające wygaśnięcie stosunku służbowego, ale także wyjaśnić i uzasadnić w nawiązaniu do ustawowych kryteriów wskazanych w art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej, dlaczego skarżącemu nie została złożona żadna propozycja, a zatem dokonać oceny z perspektywy posiadanych przez niego kwalifikacji oraz przebiegu dotychczasowej służby. Uzasadnienie w tym zakresie winno mieścić się w ramach uznania administracyjnego oraz realizować w szczególności zasadę zaufania do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) i zasadę przekonywania (art. 11 k.p.a.).
Z wyłożonych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 P.p.s.a., o czym orzekł, w sentencji wyroku. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 3 P.p.s.a.