Uzasadnienie
Komendant Główny Policji postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] o odmowie wydania zaświadczenia.
Do wydania powyższych postanowień doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:
C.N., były funkcjonariusz Wydziału [...] KWP w [...], złożył do Komendanta Wojewódzkiej Policji w [...] wniosek o wydanie zaświadczenia potwierdzającego pełnienie przez niego służby w warunkach uprawniających do podwyższenia emerytury policyjnej. We wniosku zawarł prośbę o uwzględnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 roku, sygn. akt U 12/13.
Komendant Wojewódzki Policji w [...] postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r., wydanym na podstawie art. 219 k.p.a. w związku z § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 roku w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 86 poz. 734 ze zm.), odmówił wydania C.N. zaświadczenia potwierdzającego, że w okresie od dnia [...] lutego 1994 r. do dnia [...] czerwca 2013 r., realizując czynności w Wydziale [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w [...], pełnił służbę w warunkach uprawniających do podwyższenia emerytury policyjnej.
W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że C.N. pełnił służbę w Policji w okresie od dnia [...] lutego 1994 r. do dnia [...] czerwca 2013 r., ostatnio na stanowisku specjalisty Sekcji [...] Wydziału [...] KWP w [...]. Od dnia [...] października 1994 r. do dnia [...] czerwca 2013 r., wykonywał obowiązki w pionie kryminalnym.
Organ podał, że w celu wszechstronnego wyjaśnienia sprawy dokonano analizy akt osobowych C.N., a także zwrócono się do Naczelnika Wydziału [...] KWP w [...] z prośbą o przeanalizowane dokumentów będących w posiadaniu tego Wydziału. Jednocześnie zwrócono się do Wydziału Kadr i Szkolenia KWP w [...] z prośbą o przesłanie zestawienia, które mogłoby być podstawą do wydania zaświadczenia. W odpowiedzi na powyższe Naczelnik Wydziału [...] KWP w [...] poinformował, iż służba C.N. w Wydziale polegała na prowadzeniu niejawnej obserwacji towarzyszącej osób i miejsc będących w zainteresowaniu uprawnionych zleceniodawców. Ponadto dodał, że teczki operacyjne z lat 1994 - 2013, zostały przesłane do Archiwum KWP w [...] i zgodnie z obowiązującymi przepisami zniszczone po upływie okresu ich przechowywania.
Komendant Wojewódzki Policji w [...] wyjaśnił, że czynności zakwalifikowane jako uprawnione do podwyższenia podstawy wymiaru emerytury winny być odpowiednio dokumentowane przez cały czas pełnienia służby przez policjantów. Szczegółową regulację w tej sprawie zawiera decyzja nr [...] [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] grudnia 2009 r. w sprawie wprowadzenia rejestrów czynności służbowych, mających wpływ na prawo do podwyższenia emerytury funkcjonariuszy jednostek Policji woj. [...], gdzie określono sposób i warunki dokumentowania takich czynności.
Również poprzednie akty administracyjne, tj. decyzja nr [...] [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] października 2000 r. oraz decyzja nr [...] [...] o Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] grudnia 1999 r., zawierały szczegółowe wytyczne dotyczące zabezpieczenia bieżącego rejestrowania wykonywanych przez funkcjonariuszy czynności mających wpływ na prawo do podwyższenia emerytury.
W ocenie organu nie można było spełnić żądania C.N. ze względu na brak danych w dokumentach będących w dyspozycji Komendy Wojewódzkiej Policji w [...], mogących potwierdzić wykonywanie przez niego czynności służbowych w warunkach szczególnych.
Ponadto organ wskazał, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 27 maja 2014 r., sygn. akt U 12/13, stwierdził, iż niezgodne z Konstytucją jest wprowadzone przez ustawodawcę kryterium bezpośredniości zawarte w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 roku, które doprowadziło do zawężenia ustawowych wymagań podwyższenia emerytury. W uzasadnieniu tego wyroku stwierdzono również, że zakresowa formuła niekonstytucyjności pozwala organom i sądom administracyjnym stosować § 4 cyt. rozporządzenia zgodnie z konstytucyjnym standardem ochrony praw i równości. Organ podkreślił, że w rozpatrywanym przypadku nie można uznać, że wykonywane przez byłego funkcjonariusza czynności służbowe w Wydziale [...] KWP w [...], pełnione były w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, ponieważ nie ma dokumentów, które potwierdzałyby takie fakty, przy założeniu, że w istotę służby w Policji wpisane jest zagrożenie życia i zdrowia.
W ocenie organu zagrożenie to nie może mieć charakteru abstrakcyjnego, przewidywanego w przyszłości, lecz ma być obiektywne, konkretne, realne, rzeczywiste i niedające się przewidzieć. Chodzi więc o takie sytuacje, z określeniem daty, miejsca i przebiegu zdarzenia, podczas których określona osoba swoim zachowaniem stwarzała niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia funkcjonariusza. Przyjmuje się, że niebezpieczeństwo powinno mieć wymiar zbliżony do czynnej napaści na funkcjonariusza lub usiłowania czynnej napaści. Nie może tu chodzić o niebezpieczeństwo potencjalne wynikające z samego faktu, że policjant wykonuje czynności służbowe i może być narażony na działanie bliżej nieokreślonego napastnika. Organ wskazał, że Policja jako uzbrojona formacja służąca społeczeństwu, powołana jest do strzeżenia bezpieczeństwa państwa i jego obywateli nawet z narażeniem życia. Jednak tylko szczególne sytuacje, w których wystąpiło zagrożenie życia lub zdrowia w określonych prawem przepisach uzasadniają podwyższenie emerytury o 0,5% za każdy rok jej pełnienia.
W ocenie organu na niebezpieczeństwo utraty życia lub zdrowia narażony jest potencjalnie, niejako "z definicji", każdy funkcjonariusz w trakcie służby w Policji. Dlatego też nie wszystkie czynności wykonywane w ramach pełnienia służby, np. interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego, zabezpieczenia imprez masowych, zatrzymania, czynności dochodzeniowo-śledcze czy operacyjno-rozpoznawcze, można uznać za czynności podejmowane w sytuacjach "istnienia zagrożenia życia lub zdrowia", które uzasadniałyby podwyższenie emerytury.
Na powyższe postanowienie C.N. wniósł zażalenie do Komendanta Głównego Policji.
Komendant Główny Policji postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu postanowienia powtórzył argumentację zawartą w postanowieniu organu I instancji. Dodatkowo organ wskazał, że Naczelnik Wydziału [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w [...], po dokonaniu oceny materiałów pozostających w dyspozycji danej komórki organizacyjnej Policji, jednoznacznie stwierdził, iż C.N. w czasie wykonywania obowiązków służbowych w danej komórce organizacyjnej Policji nie wykonywał czynności służbowych, o których mowa w § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. Powyższe wynika m.in. z faktu, iż wymieniony od dnia [...] lutego 1994 r. do dnia [...] czerwca 2013 r. wykonywał czynności związane z niejawną obserwacją osób i miejsc będących w zainteresowaniu uprawnionych komórek i jednostek organizacyjnych Policji. W trakcie natomiast realizacji tego typu zadań brak jest osobistego (poza wzrokowym) kontaktu z przestępcą, a taki kontakt odbywa się z pewnej odległości.
W przypadku natomiast konieczności podejmowania działań procesowych (np. zatrzymanie), rola ta zawsze należy, zgodnie z przyjętą procedurą, do zleceniodawców bądź służb prewencyjnych. Ponadto organ wskazał, że wszystkie teczki operacyjne z lat 1994 - 2013 złożone zostały do Archiwum Wydziału Informacji Niejawnych i Archiwum Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] (około 300 rocznie). Część z nich zgodnie z obowiązującymi przepisami została zniszczona. Podkreślono przy tym, że w teczkach operacyjnych nie były gromadzone informacje o przypadkach "pełnienia służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu", a jedynie poufne relacje z przebiegu obserwacji, w tym informacje o użytych siłach, środkach, sprzęcie, efektach i ustaleniach.
Organ II instancji wskazał także, że C.N. został przyjęty do służby w Policji z dniem [...] lutego 1994 r. i skierowany na kurs podstawowy w Ośrodku Szkolenia Policji Komendy Wojewódzkiej Policji w [...]. W okresie od dnia [...] marca 2007 r. do dnia [...] czerwca 2007 r. odbył szkolenie zawodowe dla absolwentów szkół wyższych w Wyższej Szkole Policji w [...]. Z zakresów obowiązków policjanta Sekcji [...] Wydziału [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w [...], z którymi strona została zapoznana w dniach [...] czerwca 1995 r., [...] grudnia 1997 r., [...] stycznia 1999 r., [...] lipca 2003 r. oraz opinii służbowej z dnia [...] kwietnia 2004 r. (wydanej za okres od dnia [...] grudnia 2000 r. do dnia [...] kwietnia 2004 r.) wynika, iż do zadań C.N. należało prowadzenie obserwacji i wykonywanie wszelkich czynności służbowych wynikających z treści zadania, zgodnie z zasadami i wymogami taktyki prowadzenia obserwacji.
Z opinii służbowej z dnia [...] stycznia 1997 r. (wydanej za okres od [...] marca 1996 r. do [...] stycznia 1997 r.) wynika, iż C.N. w Wydziale [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] pełnił funkcję obserwatora – kierowcy.
Z charakterystyki stanowiska służby lub pracy w aspekcie analizy i oceny ryzyka zawodowego z dnia [...] grudnia 2004 r. wynika natomiast, iż wnioskodawca wykonywał zadania związane z obserwacją osób, miejsc, obiektów, rejestracją zdarzeń za pomocą środków technicznych. W związku z tym, jako czynniki szkodliwe dla zdrowia na zajmowanym przez niego stanowisku służbowym zostały wskazane: czynniki fizyczne - promieniowanie elektromagnetyczne, a czynniki uciążliwe - pozycja przy pracy (siedząca lub stojąca), obciążenie psychiczno-nerwowe, praca zmianowa w różnych godzinach oraz zmienne warunki atmosferyczne przez cały rok. Nie wskazano jednak w charakterystyce czynników niebezpiecznych oraz poziomu ryzyka z określeniem zagrożeń powodujących to ryzyko oraz sposobu ochrony przed takim zagrożeniem.
W kartach opisu pracy na stanowisku specjalisty Wydziału [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w [...], z którymi strona została zapoznana w dniu [...] czerwca 2007 r. i w dniu [...] lipca 2011 r. oraz w opinii służbowej z dnia [...] czerwca 2007 r. (wydanej za okres od dnia [...] czerwca 2004 r. do dnia [...] czerwca 2007 r.) wskazano, iż C.N. prowadzi obserwacje i wykonuje wszelkie czynności wynikające z treści wniosku o obserwację oraz przeprowadzonej odprawy bądź instruktażu, po otrzymaniu polecenia dokonuje szczegółowego rozpoznania terenu przyszłych zadań oraz sporządza z tych czynności odpowiednie dokumenty, zobowiązany jest do zachowań uniemożliwiających dekonspirację przed obserwowanym oraz otoczeniem sił, środków, metod oraz zainteresowań Policji oraz dokumentowania w formie pisemnej wyników realizowanych zadań.
Komendant Główny Policji stwierdził, że okoliczności, na które wnioskodawca powoływał się w toku postępowania, należy uznać za stanowiące normalne następstwo pełnionej służby w Policji i niemające charakteru wyjątkowego. Organ II instancji stwierdził, że z tych też względów nie można pełnionej przez skarżącego służby w latach 1994 - 2013 zaliczyć a priori do sytuacji określonej w cyt. § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów. O spełnieniu bowiem przesłanek wymienionych w tym przepisie decyduje istnienie określonej liczby zdarzeń w określonym czasie, w których istniało zagrożenie życia i zdrowia. Zdaniem organu nie można podzielić wniosku skarżącego, że już sam fakt pełnienia służby w określonej komórce organizacyjnej Policji stanowi szczególne zagrożenie życia i zdrowia.
Ponadto organ II instancji stwierdził, że brak jest podstaw faktycznych, z uwagi na brak danych znajdujących się w posiadaniu organu, do zakwalifikowania służby pełnionej przez C.N. w okresie [...] lutego 1994 r. do dnia [...] czerwca 2013 r. do pozostałych sytuacji wymienionych w § 4 cyt. rozporządzenia Rady Ministrów.
Na powyższe postanowienie C.N. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 218 § 1 i § 2, art. 219 oraz art. 7 k.p.a., a także art. 15 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji i przepisów rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r. i art. 32 Konstytucji RP, a ponadto niezgodność z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r., sygn. akt U 12/13.
W obszernym uzasadnieniu skargi skarżący wskazał m. in., że, w jego ocenie, w toku prowadzonego postępowania w sprawie wydania zaświadczenia funkcję pomocniczą mogłyby stanowić prowadzone w służbie i, wg jego wiedzy, nadal przechowywane w archiwach KWP dokumenty, takie jak: teczki obserwacji, książka dyżurnego obserwacji, komunikaty czyli sprawozdania z czynności faktycznie wykonanych w ramach danej akcji, notatki służbowe z zamknięcia czynności w danej sprawie, ewidencje czynności przy użyciu środków techniki operacyjnej, w tym nagrań bezpośrednich, wykonywanych w kontaktach z elementem przestępczym, rejestry i zbiory danych, których prowadzenie przez organ ds. osobowych wymagane jest dla celów emerytalnych. Zdaniem skarżącego budzi wątpliwości stanowisko organu, że w sprawie o wydanie zaświadczenia należy opierać się na okolicznościach z daty zwolnienia ze służby czynnej, jak i wyłącznie na rejestrach, ewidencjach i innych danych wytworzonych w okresie służby czynnej, bez możliwości skorzystania z czynności przesłuchania świadka, czy też innych czynności administracyjnoprawnych.
Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego.
Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie.
Zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem odmówiono skarżącemu wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w warunkach uprawniających do podwyższenia emerytury policyjnej.
Wyjaśnić należy, że stosownie do treści art. 15 ust. 2 pkt 3) ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. Nr 667 ze zm.), emeryturę podwyższa się o 0,5% podstawy za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu.
Zgodnie natomiast z § 4 pkt 1) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 86, poz. 734 ze zm.), emeryturę podwyższa się o 0,5 % podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia.
Ponadto stosownie do treści § 14 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agenci Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (Dz. U. Nr 239, poz. 2404), środkiem dowodowym potwierdzającym okresy służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury jest zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, wystawione przez właściwe organy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu lub Państwowej Straży Pożarnej.
Wskazać również należy, że w wyroku z dnia 27 maja 2014 r., sygn. akt
U 12/13 (Dz. U. z 2014, poz. 736, OTK-A 2014/5/56), Trybunał Konstytucyjny orzekł, że § 4 pkt 1 powołanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w zakresie, w jakim stanowi o bezpośrednim zagrożeniu życia lub zdrowia, jest niezgodny z art. 15 ust. 6 w związku z ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin oraz z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Trybunał Konstytucyjny podniósł, że słowo "bezpośrednie" z § 4 pkt 1 rozporządzenia z 2005 r. nie stanowi merytorycznego rozwinięcia przysłówka "szczególnie" z art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Zwrot "bezpośrednie zagrożenie życia i zdrowia" dotyczy związku przyczynowo-skutkowego i nakazuje adresatom § 4 pkt 1 rozporządzenia z 2005 r. odwołać się do konkretnej koncepcji związku przy określeniu, czy został spełniony ustawowy warunek emerytury. Natomiast zwrot "szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu" odnosi się do kwalifikacji zagrożenia per se, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia.
Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, ale miało charakter wyjątkowy. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego przepis § 4 ust. 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszom Policji wymaga, aby zagrożenie nie tylko miało charakter "szczególny", ale również pozostawało w ściśle określonej ("bezpośredniej") relacji kauzalnej z czynnościami funkcjonariusza. Uprawnienia do takiego dookreślenia ustawowego warunku podwyższania emerytury nie można wywieść z art. 15 ust. 6 w zw. z ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji. Trybunał Konstytucyjny uznał w tej sytuacji, że wprowadzenie w rozporządzeniu z 2005 r. kryterium "bezpośredniości" doprowadziło do zawężenia ustawowego wymogu podwyższania emerytury.
Ponadto należy wyjaśnić, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń regulują przepisy Działu VII Kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie to stanowi rodzaj uproszczonego i w znacznym stopniu odformalizowanego postępowania o charakterze administracyjnym.
Zgodnie z art. 217 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa albo osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Stosownie zaś do art. 218 § 1 k.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie potwierdzające fakty lub stan prawny, wynikający z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 k.p.a.).
Z przywołanych przepisów wynika, że tryb wydawania zaświadczeń uregulowany w Kodeksie postępowania administracyjnego różni się w sposób istotny od pozostałych unormowań w nim zawartych. Wydawanie zaświadczeń oparte jest, co do zasady, na posiadanych przez organ danych. Konieczne postępowanie wyjaśniające odnosić się może do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca.
Ponadto, jak to już wyżej wykazano, z przepisu art. 218 § 1 k.p.a. wynika jednoznacznie, że obowiązek wydania zaświadczenia wiąże się z prowadzeniem przez organ ewidencji, rejestrów lub innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Wydając zaświadczenie organ działa wyłącznie na podstawie i w granicach prawa, a w konsekwencji jego działanie uzależnione jest od tego, czy i jakie rejestry, ewidencje lub inne dane znajdują się w jego posiadaniu. Zaświadczenia nie są aktami administracyjnymi, lecz czynnościami faktycznymi, ponieważ nie są oświadczeniami woli, lecz oświadczeniami wiedzy. Zaświadczenie jest urzędowym potwierdzeniem istnienia określonego stanu prawnego lub faktów, a przy jego pomocy organ stwierdza, co mu jest wiadome, nie rozstrzygając jednak żadnej sprawy (vide: Z. Kmieciak: "Charakter prawny zaświadczenia a możliwość ustalenia i weryfikacji jego treści", Państwo i Prawo 2004/10/58).
Zaświadczenie nie ma charakteru prawotwórczego, nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Wprawdzie w doktrynie przyjmuje się, że do postępowania w sprawach zaświadczeń mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym przepisy o dowodach, to jednak – z uwagi na treść art. 218 § 1 i § 2 k.p.a. – organ nie ma obowiązku wydawania zaświadczeń na podstawie wszystkich dowodów, które mogą przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Postępowanie wyjaśniające w sprawie o wydanie zaświadczenia może być przeprowadzone jedynie w koniecznym zakresie, a taka regulacja modyfikuje zasady postępowania dowodowego ustalone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Występujący w tym przepisie zwrot "w koniecznym zakresie" wyraźnie wskazuje na ograniczenie ram postępowania dowodowego w stosunku do zakreślonych w art. 75 – 86 k.p.a. Postępowanie wyjaśniające prowadzone na podstawie art. 218 § 2 k.p.a. polega bowiem na zbadaniu stanu faktycznego i prawnego z wykorzystaniem środków dowodowych, jednakże nie w celu poczynienia nowych ustaleń faktycznych lub prawnych, a jedynie usunięcia wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub praw.
Postępowanie wyjaśniające prowadzone zgodnie z art. 218 § 2 k.p.a. musi odnosić się do faktów i okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestru, czy zbioru danych innego rodzaju. Innymi słowy, organ może wydać jedynie takie zaświadczenie, którego treść wynika z posiadanych dokumentów, niedopuszczalne jest natomiast, na przykład w drodze zeznań świadków, tworzenie na potrzeby wydania danego zaświadczenia nowych dokumentów. Zeznania świadków w toku postępowania wyjaśniającego są zatem dopuszczalne jedynie na okoliczność istnienia w organie dokumentacji potwierdzającej wykonywanie obowiązków służbowych w określonych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury.
W rozpoznawanej sprawie organ, odmawiając wydania zaświadczenia potwierdzającego fakt pełnienia przez skarżącego służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej, wskazał i to w sposób wyczerpujący, iż przeprowadzona analiza akt osobowych oraz dokumentacji będącej w dyspozycji Komendy Wojewódzkiej Policji w [...], nie wykazała istnienia dowodów (dokumentów), potwierdzających, że skarżący w trakcie wykonywania obowiązków służbowych podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku czynności w sytuacjach, w których istniało szczególne zagrożenie życia lub zdrowia.
Organ przeanalizował m. in. zakresy obowiązków policjanta Sekcji [...] Wydziału [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w [...], z którymi skarżący został zapoznany w dniach [...] czerwca 1995 r., [...] grudnia 1997 r., [...] stycznia 1999 r., [...] lipca 2003 r. oraz opinię służbową z dnia [...] kwietnia 2004 r. (wydaną za okres od dnia [...] grudnia 2000 r. do dnia [...] kwietnia 2004 r.).
Z dokumentów tych wynika, iż do zadań skarżącego należało prowadzenie obserwacji i wykonywanie wszelkich czynności służbowych wynikających z treści zadania, zgodnie z zasadami i wymogami taktyki prowadzenia obserwacji. Z opinii służbowej z dnia [...] stycznia 1997 r. (wydanej za okres od [...] marca 1996 r. do [...] stycznia 1997 r.) wynika natomiast, iż C.N. w Wydziale [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] pełnił funkcję obserwatora – kierowcy. Z charakterystyki stanowiska służby lub pracy w aspekcie analizy i oceny ryzyka zawodowego z dnia [...] grudnia 2004 r. wynika natomiast, iż skarżący wykonywał zadania związane z obserwacją osób, miejsc, obiektów, rejestracją zdarzeń za pomocą środków technicznych. W dokumencie tym jako czynniki szkodliwe dla zdrowia na zajmowanym przez skarżącego stanowisku służbowym zostały wskazane: czynniki fizyczne - promieniowanie elektromagnetyczne, a czynniki uciążliwe - pozycja przy pracy (siedząca lub stojąca), obciążenie psychiczno-nerwowe, praca zmianowa w różnych godzinach oraz zmienne warunki atmosferyczne przez cały rok. Słusznie organ wskazuje, że nie wskazano w tym dokumencie czynników niebezpiecznych oraz poziomu ryzyka z określeniem zagrożeń powodujących to ryzyko oraz sposobu ochrony przed takim zagrożeniem.
W kartach opisu pracy na stanowisku specjalisty Wydziału [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w [...], z którymi strona została zapoznana w dniu [...] czerwca 2007 r. i w dniu [...] lipca 2011 r., oraz w opinii służbowej z dnia [...] czerwca 2007 r. (wydanej za okres od dnia [...] czerwca 2004 r. do dnia [...] czerwca 2007 r.) wskazano, iż skarżący prowadzi obserwacje i wykonuje wszelkie czynności wynikające z treści wniosku o obserwację oraz przeprowadzonej odprawy bądź instruktażu, po otrzymaniu polecenia dokonuje szczegółowego rozpoznania terenu przyszłych zadań oraz sporządza z tych czynności odpowiednie dokumenty, zobowiązany jest do zachowań uniemożliwiających dekonspirację przed obserwowanym oraz otoczeniem sił, środków, metod oraz zainteresowań Policji oraz dokumentowania w formie pisemnej wyników realizowanych zadań.
Słuszne są zatem wnioski organu, wywiedzione po analizie powyższych dokumentów, że skarżący w trakcie wykonywania obowiązków służbowych nie podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku czynności w sytuacjach, w których istniało szczególne zagrożenie życia lub zdrowia. Czynności służbowe skarżącego polegały na wykonywaniu obserwacji osób, miejsc, obiektów, rejestracji zdarzeń za pomocą środków technicznych. Prawidłowo organ ocenił, że w trakcie realizacji tego typu zadań brak jest osobistego (poza wzrokowym) kontaktu z przestępcą oraz że kontakt odbywa się z pewnej odległości. Skarżący nie podejmował działań procesowych (np. zatrzymań), albowiem, jak wyjaśnił organ, zadania takie były realizowane przez zleceniodawców bądź służby prewencyjne.
Podkreślić w tym miejscu należy, że warunkiem sine qua non uznania, że funkcjonariusz uczestniczył w działaniach uprawniających do podwyższenia emerytury jest wystąpienie warunków szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu. Zagrożenie takie musi być realne, rzeczywiste, wprost wynikające, a nie dające się jedynie przewidzieć. Zagrożenie to nie może mieć charakteru abstrakcyjnego, lecz ma być obiektywne i konkretne. Chodzi zatem o konkretne sytuacje takiego zagrożenia z określeniem ich daty, miejsca, przebiegu zdarzenia, podczas którego określona osoba swoim zachowaniem stwarzała niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia funkcjonariusza. Istnieje bowiem oczywista różnica pomiędzy potencjalnym niebezpieczeństwem, z jakim wiązała się służba w Policji na określonym stanowisku, a szczególnym zagrożeniem życia lub zdrowia, występującym przy podejmowaniu konkretnej czynności, udziale w konkretnym zdarzeniu bądź w określonej akcji i to w ściśle wymaganym wymiarze czasowym wskazanym w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów.
Dlatego też z samego faktu, że skarżący w toku pełnienia służby wykonywał wskazane już wyżej czynności służbowe, nie można wywodzić, w ocenie Sądu, że w każdym przypadku występowało w czasie ich realizacji szczególne zagrożenie życia lub zdrowia funkcjonariusza. Służba w takiej formacji jak Policja w sposób oczywisty wiąże się z narażeniem zdrowia, a nawet życia przy wykonywaniu ustawowych zadań. Stąd też możliwość podwyższenia emerytury z tytułu służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu jest swoistym przywilejem i może mieć miejsce tylko w sytuacji, kiedy w sposób nie budzący wątpliwości zostanie wykazane pełnienie służby w takich warunkach. Podkreślenia także wymaga, że wydawane w takiej sytuacji zaświadczenie odnosi się do konkretnego, zindywidualizowanego wnioskodawcy. Z samego faktu pełnienia służby na danym stanowisku, z przypisanymi do tego stanowiska obowiązkami, nie wynika, że jest to służba pełniona w warunkach szczególnych. Dopiero bowiem z chwilą zaistnienia w trakcie służby konkretnych sytuacji zagrożenia życia lub zdrowia wypełniają się przesłanki, o których stanowi rozporządzenie.
Odmowa wydania zaświadczenia żądanej treści w rozpoznawanej sprawie, została poprzedzona przeprowadzeniem przez organ wszechstronnego postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 218 § 2 k.p.a. Z uwagi na to, że w aktach osobowych skarżącego nie odnaleziono dokumentów, które potwierdzałyby jego udział w czynnościach określonych w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów, organ wystąpił do Naczelnika Wydziału [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] o dokonanie analizy dokumentów będących w posiadaniu Wydziału, które mogłyby potwierdzić, iż skarżący pełnił służbę w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej.
Dokonana przez Sąd analiza akt administracyjnych i osobowych skarżącego prowadzi do wniosku, że badanie dokumentacji dotyczącej skarżącego zostało przeprowadzone z zachowaniem należytej staranności. W oparciu o uzyskane informacje organ zatem zasadnie przyjął, iż zasoby dokumentujące przebieg służby skarżącego, nie dają podstaw do wydania zaświadczenia żądanej treści. Wobec powyższego za nieuzasadniony uznać należy, zdaniem Sądu, zarzut naruszenia art. 7 k.p.a., bowiem organ w żadnym momencie postępowania nie uchybił zawartej tam zasadzie.
Odnosząc się do zawartego w skardze zarzutu nieuwzględnienia przez organ innej dokumentacji należy zauważyć, że w zaskarżonym postanowieniu organ wyraźnie wskazał, że wszystkie teczki operacyjne z lat 1994 r-2013 złożone zostały do archiwum Wydziału Informacji Niejawnych i Archiwum Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] oraz że część z nich została zniszczona.
Należy również wyjaśnić, że w toku postępowania wyjaśniającego w niniejszej sprawie organ nie mógł przeprowadzić dowodu z zeznań świadków dla potwierdzenia faktu wykonywania przez skarżącego czynności i realizacji zadań, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów. Jak już wspomniano wyżej postępowanie wyjaśniające prowadzone zgodnie z art. 218 § 2 k.p.a. musi odnosić się do faktów i okoliczności wynikających z posiadanej przez organ ewidencji, rejestru czy zbioru danych innego rodzaju. Nie ma bowiem podstaw do wydawania zaświadczenia co do innych faktów lub okoliczności, które zostały udowodnione tylko samym zeznaniem świadka. Wydanie zaświadczenia w takiej sytuacji narusza bowiem art. 218 k.p.a. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 września 1998 r., sygn. akt II SA/Łd 1119/96, LEX nr 1684805). Podkreślić należy, że postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 k.p.a., spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia, a jego przedmiotem są okoliczności wynikające z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienie, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów oraz stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencje lub rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 1518/12, LEX nr 1452122).
W sytuacji zatem, gdy przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie potwierdziło istnienia dokumentacji, z której wynikałoby, że skarżący podejmował, co najmniej sześć razy w ciągu roku czynności służbowe w warunkach określonych w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów, organ zasadnie odmówił wydania zaświadczenia żądanej treści.
Wyjaśnić również należy, że cytowany wyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego miał charakter zakresowy, tj. stwierdzał niezgodność § 4 pkt 1 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. zakresie, w jakim stanowi o bezpośrednim zagrożeniu życia lub zdrowia, z art. 15 ust. 6 w związku z ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin oraz z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Przepis § 4 pkt 1 tego rozporządzenia mógł zatem stanowić podstawę odmowy wydania zaświadczenia w niniejszej sprawie, jednakże obowiązkiem organu było stwierdzenie w oparciu prowadzone ewidencje, rejestry bądź inne dane znajdujące się w jego posiadaniu, czy skarżący w trakcie wykonywania obowiązków służbowych nie podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku czynności w sytuacjach, w których istniało szczególne zagrożenie życia lub zdrowia a nie w sytuacjach bezpośredniego zagrożenie życia i zdrowia.
Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji wynika, że odmowa wydania zaświadczenia nastąpiła z uwzględnieniem treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego.
W tej sytuacji zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji z dnia [...] lutego 2015 r. odpowiadają prawu.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.