Uzasadnienie
Pismem z 18 września 2019 r. J.W. (dalej: "skarżący") wystąpił do Burmistrza [....] (dalej: "Burmistrz", "organ") o udzielenie następującej informacji publicznej: "kto był właścicielem ulicy [....] w [....] do roku 2016, tj. do złożenia wniosku w sprawie poprawy przejezdności na tej ulicy, złożonego przez ówczesnego radnego".
Pismem z 30 września 2019 r. organ w trybie art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1429 ze zm.; dalej: "u.d.i.p.") wyznaczył termin rozpatrzenia wniosku do 31 października 2019 r. Następnie pismem z 21 października 2019 r. nr [....] Burmistrz odpowiedział na wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej, wskazując, że stan własności terenu zajętego pod ulicę [....] w [....] był zróżnicowany – część gruntów stanowiła własność prywatną, a część posiadała nieuregulowany stan prawny.
W piśmie z 24 października 2019 r. skarżący ponowił wniosek o udzielenie informacji publicznej oraz zażądał doprecyzowania odpowiedzi przez organ. Wobec powyższego, bardziej obszerną informację Burmistrz przekazał skarżącemu w piśmie z [....] listopada 2019 r. nr [....].
Jak wynika z pisma z 17 czerwca 2020 r. precyzującego skargę, ww. pismo organu z [....] listopada 2019 r. skarżący zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zdaniem skarżącego, pismo to "jest w rzeczywistości odmową udostępnienia informacji publicznej". Określił je jako "czystą kartkę papieru z autografem na dole", która nie stanowi informacji publicznej objętej wnioskiem z [....] września 2019 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga jest niedopuszczalna i jako taka podlega odrzuceniu.
Na wstępie przypomnieć należy, że badanie merytorycznej zasadności skargi w każdym przypadku poprzedzone jest sprawdzeniem, czy sprawa będąca jej przedmiotem podlega kontroli wojewódzkiego sądu administracyjnego, a mianowicie, czy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu administracyjnego, czy skargę wniósł uprawniony podmiot oraz czy spełnia ona wymogi formalne i została wniesiona w terminie. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia, uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do jej odrzucenia.
Zakres działania sądów administracyjnych został ukształtowany w przepisach ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") szeroko, obejmując praktycznie całokształt działalności administracji publicznej. Podstawowym kryterium, które określa i statuuje kognicję sądów administracyjnych do kontroli rozstrzygnięć administracyjnych jest rodzaj i charakter prawnej formy działania administracji publicznej, wyznaczony przez art. 3 § 2 p.p.s.a. Przepis ten enumeratywnie wymienia akty i czynności z zakresu administracji publicznej, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Zgodnie zaś z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. odrzucenie skargi następuje, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Odrzucenie z tego powodu ma miejsce w szczególności wówczas gdy dotyczy aktu lub czynności nieobjętych zakresem właściwości sądu administracyjnego (art. 3 § 2 i § 3 oraz art. 4 p.p.s.a.) albo została wniesiona w sprawie wyłączonej z zakresu właściwości tego sądu (art. 5 p.p.s.a.).
W ocenie Sądu, zaskarżone w niniejszej sprawie pismo Burmistrza z [....] listopada 2019 r. nie mieści się w katalogu aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Pismo to ma wyłącznie charakter informacyjny, natomiast nie stanowi ono decyzji administracyjnej, gdyż nie zawiera wszystkich elementów konstytutywnych takiej decyzji.
Niezbędnym elementem prawidłowo wydanej decyzji administracyjnej jest przede wszystkim jej rozstrzygnięcie, a więc władcze ukształtowanie określonego stosunku administracyjnoprawnego, stanowiące "rdzeń" decyzji w postępowaniu administracyjnym (vide postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego; dalej: NSA" z 12 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 4147/18 – orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl). Jest to jeden z tych elementów składowych, bez którego decyzja nie może istnieć. W sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej rozstrzygnięcie o istocie sprawy nie może być dorozumiane, bowiem decyzja administracyjna nie jest jedyną formą działania administracji, w jakiej następuje załatwienie tej kategorii spraw indywidualnych. Każda z dopuszczalnych w tym zakresie form działania organu powinna mieć miejsce w ściśle określonych sytuacjach oraz mieć przewidzianą dla nich treść, jak również odpowiadać warunkom formalnym określonym w prawie dla każdej z nich.
W myśl art. 16 ust. 1 u.d.i.p. adresat wniosku może wydać decyzję administracyjną, gdy odmawia udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na ochronę danych osobowych, prawo do prywatności lub określone tajemnice prawnie chronione albo umarza postępowanie w przypadkach przewidzianych w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Natomiast udzielenie informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej następuje w drodze czynności materialno-technicznej, czyli jest to forma tzw. faktycznego działania.
W niniejszej sprawie skarżący kwestionuje realizację wniosku o udzielenie informacji publicznej. Nie jest bowiem usatysfakcjonowany z udzielonej przez Burmistrza odpowiedzi, mimo ponowienia wniosku i zażądania bardziej szczegółowych informacji, niż te które zostały mu przekazane w piśmie z 21 października 2019 r. Według skarżącego, pismo organu z [....] listopada 2019 r. stanowi odmowę udostępnienia informacji publicznej.
Z taką oceną nie sposób się zgodzić. Jak już wyżej wskazano, pismo Burmistrza z [....] listopada 2019 r. nie posiada minimum cech charakterystycznych dla decyzji administracyjnej. Jest to czynność materialno-techniczna, w ramach której organ udzielił skarżącemu informacji. Nie podlega ona kognicji sądu administracyjnego, ponieważ nie stanowi czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Czynność z zakresu administracji publicznej powinna ustalać (odmawiać ustalenia), stwierdzać (odmawiać stwierdzenia), potwierdzać (odmawiać potwierdzenia) określonych uprawnień lub obowiązków przewidzianych przepisami prawa administracyjnego. Musi ona wywoływać dla określonego podmiotu (tu: skarżącego) skutki prawne, a więc w sposób prawnie wiążący wpływać na jego sytuację prawną. Zatem musi istnieć ścisły związek między ustaleniem, stwierdzeniem lub potwierdzeniem (oraz ich odmowami) a możliwością realizacji uprawnienia.
Tymczasem zaskarżone do tut. Sądu pismo ww. wymogów nie spełnia. Ma ono charakter stricte informacyjny. Dopiero wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej lub umorzeniu postępowania otwiera drogę do kontroli sądowoadministracyjnej.
Nadto, jeżeli skarżący jest przekonany, że organ nie odpowiedział na jego wniosek, może wnieść skargę, ale nie na zaniedbanie Burmistrza w trybie art. 227 – art. 229 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego – Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. (z której to drogi – jak wskazują akta administracyjne - skarżący często korzysta), lecz skargę na bezczynność, przewidzianą w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. W doktrynie prawa administracyjnego przyjmuje się, że skarga na bezczynność może być wykorzystywana nie tylko w celu nadania postępowaniu właściwej dynamiki, ale także w celu kwestionowania oceny organu o braku podstaw do podjęcia czynności jurysdykcyjnych. U podstaw skargi na bezczynność może leżeć spór co do istnienia stosunku materialnoprawnego (vide postanowienie NSA z 18 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 405/10). W postępowaniu w sprawie bezczynności sąd może ostatecznie zweryfikować, czy żądane informacje mieszczą się w katalogu zawartym w ustawie o dostępie do informacji publicznej.
Tylko w postępowaniu prowadzonym ze skargi na bezczynność sąd jest uprawniony – stosownie do dyspozycji art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. – do ewentualnego zobowiązania organu do załatwienia sprawy, czego zdaje się domagać skarżący. Dodać również należy, iż skarga na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej (ponagleniem, zażaleniem, wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa).
Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. – orzekł jak sentencji postanowienia.