Uzasadnienie
M. B. wniósł skargę na decyzję nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2020 r. utrzymującą w mocy decyzję nr [...] Komendanta [...] Policji z dnia [...] lutego 2020 r. dotycząca odmowy przyznania nagrody rocznej za okres od dnia [...] stycznia 2018 r. do dnia [...] lipca 2018 r.
W dniu [...] lipca 2018 r., pomiędzy Komendantem Służby Ochrony Państwa a Komendantem Głównym Policji, zawarte zostało porozumienie w sprawie przeniesienia M. B. ze służby w Policji do służby w Służbie Ochrony Państwa dalej: SOP).
W porozumieniu tym wskazano, że służba w Policji wymienionego ustaje z dniem [...] lipca 2018 r., a początkiem jego służby w [...] jest dzień [...] lipca 2018 r. Rozkazem personalnym nr [...] Komendanta [...] z dnia [...] lipca 2018 r. M. B., z dniem [...] lipca 2018r., został przeniesiony ze służby w Policji do służby w [...], z zachowaniem ciągłości służby.
Podaniem z dnia [...] stycznia 2020 r. skarżący zwrócił się do Komendanta [...] Policji o wypłacenie mu nagrody rocznej za służbę pełnioną w Komendzie [...] Policji za okres od dnia [...] stycznia 2018 r. do dnia [...] lipca 2018 r.
Decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2020 r. Komendant [...] Policji odmówił przyznania M.B. nagrody rocznej za rok 2018, tj. od dnia [...] stycznia 2018 r. do dnia [...] lipca 2018 r. Decyzja ta została stronie doręczona w dniu 11 lutego 2020 r.
W dniu [...] lutego 2020 r. M.B. złożył, z zachowaniem ustawowego terminu od powyższej decyzji, zarzucając jej błędną interpretację przepisów prawa, a także naruszenie przepisów prawa materialnego. Wniósł o jej uchylenie w całości i przyznanie mu nagrody rocznej za rok 2018 za wskazany okres. Ponadto strona powołała się w odwołaniu na interpretację przepisów prawa zawartą w pismach: Dyrektora Departamentu Porządku Publicznego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2019 r. l.dz. [...], Sekretarza [...] Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2019 r. l.dz. [...] oraz Dyrektora [...] Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2019 r. l.dz. [...].
Organ wskazał, iż instytucja przeniesienia funkcjonariusza innej służby do służby w [....] została zamieszczona w przepisie art. 70 ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o Służbie Ochrony Państwa (Dz. U. z 2019 r. poz. 828, z poźn. zm., dalej: ustawa o SOP). Zgodnie z art. 70 ust. 1 tej ustawy funkcjonariusz Policji (...) może być na własną prośbę przeniesiony do służby w [...], jeżeli wykazuje predyspozycje do jej pełnienia.
Przepis art. 70 ust. 2 ustawy o SOP stanowi, że funkcjonariusza, o którym mowa w ust. 1, do służby w [...] przenosi Komendant [...] w porozumieniu z komendantem albo szefem właściwej służby, z której dany funkcjonariusz ma zostać przeniesiony, za zgodą ministra właściwego do spraw wewnętrznych. Jednocześnie przeniesienie funkcjonariusza innej służby może nastąpić również w sytuacji braku takiego porozumienia, w przypadkach uzasadnionych potrzebami organizacyjnymi lub kadrowymi [...]. W takiej sytuacji o przeniesieniu decyduje minister właściwy do spraw wewnętrznych (art. 70 ust. 3 ustawy o SOP).
Organ wskazał, iż w przedmiotowej sprawie zaistniało pierwsze ze wskazanych rozwiązań, tj. przeniesienie nastąpiło na mocy porozumienia. Ponadto z treści przepisu art. 70 ust, 4 ustawy o SOP wynika, że funkcjonariusz innej formacji przeniesiony do służby w [...] zachowuje ciągłość służby. Stosownie natomiast do art. 70 ust. 5 cytowanej ustawy funkcjonariuszowi przenoszonemu w trybie, o którym mowa w ust. 1 nie przysługuje odprawa ani inne należności przewidziane dla funkcjonariuszy odchodzących ze służby.
W ocenie organów z treści powyższych przepisów prawa wynika zatem, że w sytuacji omawianego przeniesienia następuje rozwiązanie dotychczasowego stosunku służbowego z jednoczesnym nawiązaniem nowego stosunku służbowego w [...]. Zgodnie natomiast z art. 110 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2019 r., poz. 161, z poźn. zm.) policjantowi za służbę pełnioną w danym roku kalendarzowym przysługuje nagroda roczna w wysokości 1/12 uposażenia otrzymanego w roku kalendarzowym, za który nagroda przysługuje. Analogiczne rozwiązanie przewiduje art. 174 ust. 1 ustawy o SOP. Zasadą jest również, że wypłata nagrody rocznej następuje do dnia 31 marca roku kalendarzowego następującego po roku, za ktory przysługuje nagroda (art. 110 ust. 9 cyt. ustawy), przy czym zgodnie z art. 110 ust. 10 ustawy o Policji policjantowi zwalnianemu ze służby nagrodę roczną wypłaca się w terminie 14 dni od dnia zwolnienia.
W tym ostatnim przypadku jest zatem, podobnie jak odprawa, należnością przewidzianą dla funkcjonariusza odchodzącego ze służby, a ta, zgodnie z treścią art. 70 ust. 5 ustawy o SOP, nie przysługuje policjantowi przenoszonemu w trybie art. 70 ust. 1 ustawy o SOP. Przełożony, o którym mowa w art. 110 ust. 13 ustawy o Policji, nie jest zatem uprawniony do przyznania nagrody rocznej za okres pełnionej służby w Policji w roku kalendarzowym, w którym następuje przeniesienie funkcjonariusza Policji do [...]. Policjantowi przeniesionemu do służby w [...] przysługuje nagroda roczna za służbę pełnioną w roku kalendarzowym w [...] na podstawie art. 174 ust. 1 ustawy o SOP z uwzględnieniem okresu służby pełnionej w Policji. Funkcjonariusz ten zachowuje bowiem ciągłość służby, a ponadto zgodnie z § 12 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 13 grudnia 2018 r. w sprawie przenoszenia do służby w SOP (Dz. U. z 2019 r., poz. 111), Komendant [...], określając okres służby i stażu funkcjonariusza, uznaje je za równorzędne i przyjmuje odpowiednio, że jeden dzień służby i stażu w Policji odpowiada jednemu dniowi służby i stażu w [...].
Z kolei zgodnie z § 13 wymienionego rozporządzenia. Komendant [...], określając należności pieniężne o charakterze jednorazowym lub przysługujące za dany okres, uważa je za zrealizowane, jeżeli w czasie pełnienia służby w dotychczasowych jednostkach organizacyjnych funkcjonariusz otrzymał należności pieniężne przysługujące z tego samego tytułu. Uposażenie funkcjonariusza z tytułu służby w [...] oraz nagroda roczna podlegają odpowiedniemu zmniejszeniu, jeżeli za ten sam okres funkcjonariusz nabył prawo do uposażenia z tytułu służby w dotychczasowych jednostkach organizacyjnych.
Należności z tytułu nagrody rocznej nie mogły zostać przyznane funkcjonariuszowi w Policji za rok kalendarzowy, w którym nastąpiło przeniesienie do [...], bowiem zgodnie z art. 70 ust. 5 ustawy o SOP funkcjonariuszowi przenoszonemu w trybie, o którym mowa w art. 70 ust. 1 tej ustawy, nie przysługuje odprawa ani inne należności przewidziane dla funkcjonariuszy odchodzących ze służby, którą to należnością jest w tej sytuacji nagroda roczna.
Mając na uwadze powyższe, prawo do nagrody rocznej materializuje się wobec policjanta z upływem roku, za który nagroda ta przysługuje, a zatem w przypadku przeniesienia do [...] w chwili, w której nie jest on już policjantem. Wobec tego, jeśli nie jest już policjantem, a jest funkcjonariuszem [...], który w wyniku przeniesienia pomiędzy służbami zachowuje ciągłość służby, to jego służba w Policji jest równoważna ze służbą w [...], a co za tym idzie przysługuje mu uprawnienie do nagrody rocznej za służbę pełnioną w [...], za cały rok kalendarzowy, w którym nastąpiło przeniesienie, tj. z uwzględnieniem służby w Policji, jako równoważnej ze służbą w [...].
W oparciu o powyższą argumentacje Komendant Główny Policji decyzję nr [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r. utrzymał w mocy decyzję nr [...] Komendanta [...] Policji z dnia [...] lutego 2020 r. dotycząca odmowy przyznania nagrody rocznej za okres od dnia [...] stycznia 2018 r. do dnia [...] lipca 2018 r.
M. B. wniósł skargę na powyższą decyzję oraz poprzedzającą decyzję Komendanta [...] Policji z dnia [...] lutego 2020r.
Zaskarżonej decyzji zarzucał błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy, w postaci naruszenia art. 110 ust. 1, 3,9 i 13 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2019 r. poz. 161, z poźn. zm.), zwanej dalej "ustawą o Policji", oraz § 13 zd. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 13 grudnia 2018r. w sprawie przenoszenia do służby w SOP (Dz. U. z 2019 r. poz. 111), co skutkowało niezasadną odmową przyznania i wypłaty mi nagrody rocznej za 2018 r.
Wobec powyższego wnosił o uchylenie, względnie stwierdzenie nieważności w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej decyzji organu I instancji.
Skarżący podkreślał, iż przepisy ustawy o Policji wskazują na organ właściwy do wypłaty nagrody rocznej (art. 110 ust. 13), przy zachowaniu ustawowego minimum służby w Policji, czyli 6 miesięcy w roku kalendarzowym (art. 110 ust. 1). Stan faktyczny ustalony przez Komendanta Głównego Policji w toku postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji jest bezsporny. W 2018 r. w Policji pełnił służbę dnia [...] stycznia do dnia [...] lipca 2018 r. na ostatnio na zajmowanym stanowiska [...] Policji [...]. Zatem właściwym organem do przyznania mi nagrody rocznej za ww. okres jest Komendant [...] Policji i nagroda ta powinna być ustalona proporcjonalnie do przepracowanego okresu, tj. 6 miesięcy i 23 dni służby. Trudno zgodzić się z tezą przedstawioną przez Komendanta [...] Policji, jak i Komendanta Głównego Policji, że przy ustalaniu właściwości organu w tej sprawie ma zastosowanie przepis art. 70 ust. 4 ustawy o SOP stanowiący o zachowaniu ciągłości służby przez funkcjonariusza przeniesionego z Policji do służby w [...].
Z brzmienia tego przepisu można wywieść, że Komendant [...], ustalając prawo do nagrody rocznej funkcjonariuszowi przeniesionemu z Policji, jest zobowiązany do uwzględnienia okresu służby w Policji przy wypłacaniu nagrody rocznej za okres służby w [...]. Natomiast brak jest jakichkolwiek podstaw do twierdzenia, że Komendant [...] zobowiązany jest do wypłaty nagrody rocznej byłemu funkcjonariuszowi Policji w całości. Taki tok rozumowania potwierdza przepis § 13 zd. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 13 grudnia 2018 r. w sprawie przenoszenia do służby w SOP (Dz. U. z 2019 r. poz. 111), zgodnie z którym "uposażenie funkcjonariusza z tytułu służby w [...] oraz nagroda roczna podlegają odpowiedniemu zmniejszeniu, jeżeli za ten sam okres funkcjonariusz nabył prawo do uposażenia z tytułu służby w dotychczasowych jednostkach organizacyjnych". Z tego przepisu wynika istotny wniosek, że funkcjonariusz [...] może nabyć w związku ze służbą przez część roku w innej formacji prawo do nagrody rocznej w tej formacji.
Dlatego też należy przyjąć, że, jeżeli funkcjonariusz nabył prawo do nagrody rocznej w Policji, to nagrodę tę winien wypłacić mu właściwy organ Policji w części proporcjonalnej do okresu służby w Policji. Uwzględniając powyższe, oraz fakt, ż w Policji w 2018 roku pełnił służbę przez 6 miesięcy i 23 dni, skarżący podkreślał, że nagrodę roczną za ten okres winien przyznać i wypłacić Komendant [...] Policji.
Komendant Główny Policji wnosił o oddalenie skargi w całości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z treścią przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem skarżonej decyzji administracyjnej. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.").
Skarga okazała się zasadna, co skutkowało uchyleniem decyzji organów. Przeniesienie funkcjonariusza Policji do służby w [...] skutkuje zmianą warunków dotychczasowych stosunku służbowego na nowe (zmianie ulegają istotne elementy dotychczasowego stosunku służbowego, tj. podległość służbowa, miejsce pełnienia służby, stanowisko, itp.), przy czym zaznaczenia wymaga, że zachowana zostaje ciągłość stosunku służbowego jako takiego. Stanowisko to potwierdza treść art. 41 ust. 1 i 2 ustawy o Policji, w którym określono w sposób enumeratywny, wyczerpujący przesłanki zwolnienia policjanta ze służby w Policji. Nie przewidziano tam zwolnienia ze służby w drodze przeniesienia do służby w innej formacji. Z tym rozwiązaniem ustawowym koresponduje przepis art. 70 ust. 4 ustawy o SOP a, który stanowi, że funkcjonariusz m.in. Policji przeniesiony do służby w [...] zachowuje ciągłość służby. Oznacza to, iż w razie przeniesienia funkcjonariusza z Policji do służby w [...], mamy do czynienia z formalnym zachowaniem bytu prawnego tego samego stosunku prawnego – stosunku służbowego – mimo zmiany podmiotu, na rzecz którego funkcjonariusz pełni służbę po przeniesieniu. Tym samym, zachowanie ciągłości służby należy rozumieć jako zachowanie dotychczasowych uprawnień nabytych podczas służby w poprzedniej formacji.
Zgodnie z art. 110 ust. 1 i 3 ustawy o Policji, policjantowi za służbę pełnioną w danym roku kalendarzowym przysługuje nagroda roczna w wysokości 1/12 uposażenia otrzymanego w roku kalendarzowym, za który nagroda przysługuje. Nagroda roczna przysługuje, jeżeli policjant w danym roku kalendarzowym pełnił służbę przez okres co najmniej 6 miesięcy kalendarzowych. Okresy służby krótsze od miesiąca kalendarzowego sumuje się, przyjmując, że każde 30 dni służby stanowi pełny miesiąc kalendarzowy. W ocenie Sądu, z powyższych regulacji wynika, iż prawo do nagrody rocznej funkcjonariusz Policji nabywa w roku kalendarzowym, w którym pełnił on służbę. Świadczy o tym zwrot "za służbę pełnioną w danym roku kalendarzowym przysługuje nagroda roczna".
Ponadto, zgodnie z art. 110 ust. 3 ustawy o Policji "nagroda roczna przysługuje, jeżeli policjant w danym roku kalendarzowym pełnił służbę przez okres co najmniej 6 miesięcy kalendarzowych. (...)". Odrębną natomiast kwestią pozostaje data wymagalności i wypłaty świadczenia. Przy czym znane jest składowi orzekającemu stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zawarte w wyroku z dnia 26 lutego 2020r. sygn. akt III SA/Kr 1339/19, w którym ww. Sąd przyjął, iż w związku z przeniesieniem funkcjonariusza do [...] zachowana zostaje ciągłość służby, z czego wynika, że przy nabyciu prawa do otrzymania nagrody rocznej za 2018r. prawo do jej otrzymania powstaje w pierwszym kwartale 2019r. (wymagalność z dniem 1 kwietnia 2019r.).
Sąd konkluduje, iż w takim stanie faktycznym roszczenie funkcjonariusza nie stało się wymagalne jeszcze w czasie pełnienia służby w Policji, tym samym organem właściwym do wypłaty nagrody rocznej jest jednostka w której służy funkcjonariusz na dzień 1 kwietnia 2019r. (czyli [...]).
Skład orzekający w przedmiotowej sprawie przedstawia jednak inną wykładnię omawianych przepisów, co wynika przede wszystkim z samej konstrukcji prawnej nagrody rocznej oraz funkcji przeniesienia funkcjonariusza z Policji do [...]. Wypłata nagrody rocznej jest czynnością materialnotechniczną i nie może w jakikolwiek sposób kształtować, czy też wpływać na samo nabycie prawa do świadczenia. Podobnie jest z wymagalnością świadczenia. Prawo do świadczenia i prawo do jego wypłaty to z woli ustawodawcy dwie odrębne kwestie. Przepisy szczególne zawarte w § 13 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 13 grudnia 2018r. w sprawie przenoszenia do służby w Służbie Ochrony Państwa (Dz.U. z 2019r., poz.111) stanowią, iż to na organie Policji ciąży obowiązek realizacji prawa do nagrody rocznej bez względu na to, czy po nabyciu prawa do świadczenia (pełnienie służby, co najmniej 6 miesięcy) funkcjonariusz Policji zmieni formację, czy też choćby zostanie z nim rozwiązany stosunek służbowy.
Przepis stanowi bowiem, iż "uposażenie funkcjonariusza z tytułu służby w [...] oraz nagroda roczna podlegają odpowiednio zmniejszeniu, jeżeli za ten sam okres funkcjonariusz nabył prawo do uposażenia z tytułu służby w dotychczasowych jednostkach organizacyjnych". Zdaniem Sądu, nie stoi temu na przeszkodzie brzmienie art. 110 ust. 13 ustawy o Policji, bowiem gdyby przyjąć, iż dotychczasowy przełożony nie może przyznać funkcjonariuszowi przeniesionemu do innej formacji mundurowej świadczenia pieniężnego (choć to skarżący nabywa z mocy samego prawa w dany roku kalendarzowym), to wówczas konsekwentnie po tej dacie, wobec utraty władztwa służbowego nad funkcjonariuszem nie mógłby tego uczynić także wobec funkcjonariusza zwalnianego ze służby. Nie jest to pogląd do zaakceptowania jeśli się zwarzy, iż art. 107 ust. 1 ustawy o Policji daje policjantom 3 letni okres dochodzenia swych praw od daty wymagalności należnych funkcjonariuszowi świadczeń pieniężnych.
Trudno też zaakceptować sytuację, w której funkcjonariusz Policji przeniesiony do [...], powołując się na ciągłość służby z art. 70 ust. 4 ustawy o SOP, będzie występował do obecnego przełożonego o rekompensatę wszelkich niezrealizowanych w czasie służby w Policji uprawnień. Dlatego w niniejszej sprawie kluczowym jest to, że skarżący nabył prawo do świadczenia zanim został przeniesiony do służby w [...] (od dnia [...] lipca 2019 r.). Tym samym prawo skarżącego do nagrody rocznej za 2018 r. powinno zostać zrealizowane przez organ Policji w termin zakreślonym w art. 110 ust. 9 ustawy o Policji.
Zdaniem Sądu, ustawodawca w sposób dostateczny uregulował kwestię przenoszenia funkcjonariuszy innych służb do służby w [...] (art. 70 ustawy o SOP), przyznając ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych uprawnienie do określenia w drodze rozporządzenia m.in. należności przysługujących w [...]. Z treści § 13 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 13 grudnia 2018 r. w sprawie przenoszenia do służby w SOP (Dz. U. z 2019 r. poz. 111) wynika, iż przepis ten stanowi szczególną regulację zmierzającą do uproszczenia rozliczeń finansowych w ramach budżetu, tak, aby w kolejnej formacji nie wypłacać należności pieniężnych w części faktycznie otrzymanych w uprzedniej formacji. Regulacja ta, uwzględniając ciągłość służby przewidzianą w art. 70 ust. 4 ustawy o SOP, wprowadza w zdaniu 2 powołanego przepisu zasadę proporcjonalności wypłaty nagrody rocznej. Przy czym wskazuje, że zmniejszenie (czyli proporcjonalne wypłacenie nagrody rocznej) funkcjonariuszowi z tytułu służby w [...] ma być odpowiednie do okresu, za który funkcjonariusz nabył prawo do uposażenia z tytułu służby w dotychczasowych jednostkach organizacyjnych.
Całościowa i zapewniająca spójność interpretacja omówionych wyżej regulacji ustawowych oraz przepisów wykonawczych wskazuje, że o ile były funkcjonariusz Policji nabył prawo do nagrody rocznej z tytułu służby w [...] (w rozumieniu art. 70 ust. 4 ustawy o SOP), to nagroda roczna wypłacana jest mu w stosownej części za okres faktycznej służby w Policji przez właściwego przełożonego, a w części związanej ze służbą w [...] przez Komendanta [...].
Prawodawca wprowadził zasadę proporcjonalności wypłacenia nagrody rocznej funkcjonariuszowi służb mundurowych przeniesionemu do służby [...] w trakcie roku kalendarzowego, a zasada ta nie jest sprzeczna z zasadą zachowania ciągłości służby.
Wobec tego, iż zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Komendanta Głównego Policji wydane zostały z naruszeniem powyżej wskazanych przepisów prawa materialnego nie mogły ostać się w obrocie prawnym.
Przy ponownym rozpoznaniu wniosku skarżącego o wypłacenie proporcjonalnej do okresu służby w Policji części nagrody rocznej za 2018 rok organy winny rozpatrzyć żądanie strony mając na względzie powyższą ocenę prawną.
Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdzając, że Komendant Główny Policji, wydając zaskarżoną decyzję z dnia [...] kwietnia 2020 r. o utrzymaniu w mocy decyzji Komendanta [...] Policji z dnia [...] lutego 2020 r. odmawiającej przyznania skarżącemu nagrody rocznej za okres od dnia [...] stycznia 2018r. do dnia [...] lipca 2018 r., naruszył przepisy stanowiące materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.