Uzasadnienie
Zaskarżonym przez D. F. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie rozkazem personalnym z [...] marca 2022 r. (nr [...]), Komendant Główny Policji, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735, z późn. zm.), utrzymał w mocy rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z [...] stycznia 2022 r. (nr [...]) o zwolnieniu skarżącego ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2021 r. poz. 1882, z późn. zm.) z dniem [...] lutego 2022 r.
Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie, organ II instancji odwołał się do treści art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, zwracając uwagę na fakultatywny charakter przewidzianej w nim podstawy zwolnienia ze służby oraz zaznaczając, że "ważny interes służby", o którym mowa w tym przepisie, jest pojęciem bliżej nieokreślonym w przepisach prawa, ale w praktyce stanowi podstawę do zwolnienia funkcjonariuszy, którzy w ocenie przełożonych nie powinni z przyczyn pozamerytorycznych pełnić dalej służby, a nie można ich zwolnić na innej podstawie prawnej. Przesłanka ważnego interesu służby powinna być w każdej indywidualnej sprawie skonkretyzowana poprzez wskazanie okoliczności faktycznych składających się na taką ocenę. Jak skonstatował Komendant Główny Policji, rolą organu administracji w sprawie o zwolnienie ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji jest zatem wykazanie, że za zwolnieniem funkcjonariusza przemawia ważny interes służby.
Komendant Główny Policji powołał się na art. 1 i art. 25 ust. 1 ustawy o Policji i podkreślił, że policjantów obowiązują szczególnie rygorystyczne wymagania w zakresie przestrzegania prawa i zasad etycznych, a charakter realizowanych przez nich zadań wymaga, aby posiadali odpowiednie kwalifikacje merytoryczne, zdolność fizyczną i psychiczną do służby w formacjach mundurowych oraz nieposzkalowaną opinię. Zgodnie z art. 27 ust. 1 tej ustawy, przed rozpoczęciem służby policjanci składają ślubowanie, zobowiązując się między innymi do godnego zachowania w służbie i poza nią oraz należytej dbałości o dobro formacji do której przystępują. Organ drugiej instancji podkreślił, że jakiekolwiek wątpliwości co do posiadania przymiotu nieposzlakowanej opinii dyskwalifikują funkcjonariusza jako osobę zdolną do prawidłowego wykonywania obowiązków służbowych. W interesie Policji jest to, aby służbę w niej pełnili jedynie policjanci dający rękojmię godnego reprezentowania formacji i w pełni realizujący stawiane przed nią wymagania.
Zwolnienie funkcjonariuszy niespełniających tych wymagań sprzyja budowaniu autorytetu Policji i buduje zaufanie do formacji, a wiec leży również w interesie społecznym. Funkcjonariusze Policji korzystają ze szczególnej ochrony przewidzianej przepisami prawa karnego i w związku z tym powinni dostrzegać wagę swojej służby i związany z tym prestiż społeczny.
Organ podniósł, że stwierdzenie nieprzydatności policjanta do służby w Policji nie musi ograniczać się do okoliczności związanych z jego zachowaniem w służbie i może być uzasadnione każdym innym zachowaniem funkcjonariusza, które uniemożliwia mu kontynuowanie służby bez uszczerbku dla jej ważnych interesów. "Zasady etyki zawodowej policjanta", zawarte w załączniku do zarządzenia nr 805 Komendanta Głównego Policji z 31 grudnia 2003 r., zobowiązują funkcjonariuszy Policji do przestrzegania wartości i norm moralnych uwzględniających specyfikę zawodu policjanta. W sytuacjach nieuregulowanych przepisami prawa lub nieujętych w zasadach etyki zawodowej, policjant powinien kierować się zasadami współżycia społecznego i zarówno w służbie, jak i w życiu osobistym postępować tak, aby jego działania mogły być przykładem praworządności i nie skutkowały powstaniem negatywnego wizerunku Policji w odbiorze społecznym, ale prowadziły do pogłębiania zaufania społecznego do tej formacji.
Odnosząc te ogólne uwagi do rozpatrywanej sprawy Komendant Główny Policji podał, że organ I instancji w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy istotny z punktu widzenia art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji i zasadnie stwierdził, że D. F., który w dniu [...] listopada 2021 r. po godzinach służby, spożywał alkohol na terenie Komendy Wojewódzkiej Policji w [...], utracił przymiot nieskazitelności charakteru (nieposzlakowanej opinii) oraz autorytet i wiarygodność w odbiorze społecznym, a więc przymioty konieczne do pozostawania w szeregach Policji. Jego zachowanie nie przystoi oficerowi Policji, świadczy o lekceważącym stosunku do służby i innych funkcjonariuszy oraz o lekceważącym traktowaniu funkcji, którą pełnił jako policjant, a także o braku szacunku do tego zawodu oraz etosu z nim związanego. W interesie społecznym, tożsamym z interesem służby pozostaje, aby służbę w Policji pełnili jedynie policjanci dający rękojmię godnego reprezentowania formacji i w pełni realizujący stawiane przed tą formacją wymagania. Tych kryteriów D. F. obecnie nie wypełnia, a tym samym nie może pełnić służby bez uszczerbku dla jej ważnego interesu, który ma pierwszeństwo przed partykularnym interesem funkcjonariusza.
Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji podał, że w dniu [...] listopada 2021 r. wobec D. F. zostało wszczęte postępowanie dyscyplinarne, w którym zarzucono mu, że w dniu [...] listopada 2021 r. opuścił stanowisko służbowe bez uzgodnienia z bezpośrednim przełożonym i potwierdzenia tego faktu w przeznaczonej do tego ewidencji, a następnie przebywał w tym dniu poza godzinami służby (po godz. 15:30) w pomieszczeniach Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] bez uzyskania zgody bezpośredniego przełożonego, a ponadto, że w nieustalonym czasie, nie później niż w dniu [...] listopada 2021 r. wniósł, a następnie spożywał w miejscu pełnienia służby napoje alkoholowe w postaci [...] w ilości nie mniejszej niż [...] ml.
Komendant Główny Policji dodał, że do akt sprawy załączone zostały kopie materiałów zgromadzonych w toku postępowania dyscyplinarnego, w tym m.in. notatka urzędowa z [...] listopada 2021 r., z której wynika, że D. F. został poddany badaniu na zawartość alkoholu w wydychanym powietrzu urządzeniem Alkosensor IV (I badanie o godz. 19:02 z wynikiem 0,49 mg/l, II badanie o godz. 19:18 z wynikiem 0,49 mg/l), a także, że podał do protokołu badania stanu trzeźwości analizatorem wydechu, że spożywał alkohol w postaci [...] w ilości [...] ml, wydruki z kontroli stanu trzeźwości, protokół badania stanu trzeźwości analizatorem wydechu z [...] listopada 2021 r., notatka służbowa z [...] listopada 2021 r., w której wskazano, że D. F. potwierdził, że spożywał alkohol w postaci wódki w ilości [...] ml, sprawozdanie z [...] listopada 2021 r., postanowienie nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z [...] listopada 2021 r. o wszczęciu postępowania dyscyplinarnego, wyjaśnienia na piśmie D. F. z [...] grudnia 2021 r., a ponadto protokoły z przesłuchania świadków: Zastępcy Naczelnika [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w [...], eksperta Wydziału [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] (z [...] grudnia 2021 r.), Naczelnika [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] (z [...] grudnia 2021 r.), Naczelnika Wydziału [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] (z [...] grudnia 2021 r.), z których wynika, że świadkowie opisali przebieg zdarzeń, w tym w szczególności związanych z badaniem D. F. na zawartość alkoholu w wydychanym powietrzu oraz jego zachowanie oraz zeznali, że D. F. przyznał się do spożywania alkoholu w dniu [...] listopada 2021 r. po godzinach służby.
Do akt sprawy włączone zostały ponadto kopie materiału dowodowego zebranego w ramach prowadzonego postępowania w sprawie o wykroczenie określone w art. 431 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, które zakończyło się ukaraniem policjanta mandatem kredytowym w wysokości 100 zł.
Komendant Główny Policji w uzasadnieniu rozkazu personalnego podkreślił, że postępowanie administracyjne w sprawie zwolnienia funkcjonariusza ze służby rządzi się swoimi prawami i jest odrębne i niekonkurencyjne względem postępowania dyscyplinarnego czy postępowania w sprawach o wykroczenie. Postępowanie dyscyplinarne ma na celu ustalenie, czy w danych okolicznościach zaistniał czyn wypełniający znamiona przewinienia dyscyplinarnego, ustalenie jego sprawcy, a w konsekwencji pociągnięcie go do odpowiedzialności za ten czyn. Postępowanie administracyjne w sprawie zwolnienia ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, ma z kolei na celu ustalenie czy zmaterializowała się przesłanka objęta tą podstawą zwolnieniową, nie zmierza natomiast do ukarania sprawcy, tak jak postępowanie dyscyplinarne (w sprawie o wykroczenie). Prowadzone i niezakończone postępowanie dyscyplinarne nie może wobec tego świadczyć o braku konieczności zastosowania najdalej ingerującego w sferę stosunku służbowego uprawnienia przełożonego, tj. zwolnienia ze służby w Policji, jeśli tego w danym czasie wymaga ważny interes służby.
Z tych przyczyn, zdaniem organu odwoławczego, nie było podstaw do zawieszenia niniejszego postępowania administracyjnego, w oparciu o art. 97 § 1 pkt 1-5 k.p.a.
Zaskarżony rozkaz personalny poprzedzony był wystąpieniem organu I instancji o wymaganą opinię organizacji zakładowej związku zawodowego policjantów. Organizacja związkowa nie wyraziła jednak swojego stanowiska w terminie, o którym mowa w art. 43 ust, 5 ustawy o Policji. Komendant Główny Policji dodał, że stanowisko organizacji związkowej, jeśli zostanie wyrażone, ma wyłącznie charakter konsultacyjny dla organu prowadzącego postępowanie, a więc niezależnie od jego treści, nie może stanowić argumentu przemawiającego za pozostawieniem strony w służbie w Policji.
Na zakończenie organ odwoławczy podał, że Komendant Wojewódzki Policji w [...] słusznie nadał swojemu rozstrzygnięciu rygor natychmiastowej wykonalności. Zaskarżona decyzja spełnia wymagania określone w art. 108 § 1 k.p.a., gdyż w jej uzasadnieniu przytoczono okoliczności wskazujące, że zachodzą przesłanki uzasadniające przedłożenie interesu społecznego nad indywidualny interes strony. Komendant Wojewódzki Policji w [...] mógł i powinien był użyć wszelkich przewidzianych prawem środków, aby jak najszybciej rozwiązać stosunek służbowy z osobą, której pozostawanie w służbie jest sprzeczne z ważnym interesem tejże służby.
D. F. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z [...] marca 2022 r. (nr [...]) zarzucił naruszenie art. 7, art. 9, art. 10, art. 11, art. 80, art. 81 oraz art. 107, art. 108 i art. 109 k.p.a., a ponadto art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, poprzez jego nieprawidłową wykładnię i wniósł o jego uchylenie oraz uchylenie rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z [...] stycznia 2022 r. (nr [...]) oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi podniósł, że w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżonym rozkazem personalnym organy obu instancji ograniczyły się do ustalenia faktu spożywania przez niego alkoholu na terenie Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] po godzinach służby. Organy nie ustaliły żadnych innych okoliczności, nie zbadały, czy skarżący spożywał alkohol sam, czy w towarzystwie oraz z jakich przyczyn i w konsekwencji w sposób nieuzasadniony przyjęły, że długoletnia (ponad 20-letnia), nienaganna służby skarżącego nie ma znaczenia, a wręcz jest okolicznością obciążającą, ponieważ powinien wiedzieć jakie są konsekwencje takiego czynu.
Zdaniem skarżącego, organy nie wyjaśniły w jaki sposób skarżący swoim zachowaniem naruszył "ważny interes służby", na czym ten interes polegał i w jakim stopniu został naruszony. Z ustaleń postępowania nie wynika, żeby fakt spożywania przez niego alkoholu w budynku komendy, po służbie, miał jakikolwiek społeczny wydźwięk. Utrata nieskazitelnej lub nieposzlakowanej opinii, która – zdaniem organów - doznała szwanku wskutek zachowania funkcjonariusza po służbie, powinna być ustalona i udowodniona w uzasadnieniu decyzji.
Skarżący dodał, że za spożywanie alkoholu po godzinach służby w budynku Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] został ukarany mandatem w wysokości 100 zł, w dniu [...] listopada 2021 r. zostało przeciwko niemu wszczęte postępowanie dyscyplinarne, rozkazem personalnym nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z [...] grudnia 2021 r. został delegowany do czasowego pełnienia służby w Komendzie Miejskiej Policji w [...], a następnie wszczęto postępowanie w sprawie jego zwolnienia ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji.
Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przepis art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, będący podstawą materialnoprawną zaskarżonego rozkazu personalnego, stanowi, że policjanta można zwolnić ze służby w przypadku, gdy wymaga tego jej ważny interes.
Rozkaz personalny w sprawie zwolnienia policjanta ze służby z uwagi na jej ważny interes (przeważający nad słusznym interesem strony), jest podejmowany przez właściwego przełożonego, w ramach uznania administracyjnego, który pozostaje pod kontrolą Sądu, jednak zakres tej kontroli jest ograniczony.
W sprawach dotyczących fakultatywnego zwolnienia funkcjonariusza ze służby sądy administracyjne badają jedynie, czy decyzja o rozwiązaniu stosunku służbowego nie jest arbitralna lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów, czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego oraz czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, czy uwzględnił interes społeczny i słuszny interes strony i czy stan faktyczny sprawy został wszechstronnie wyjaśniony. Sposób rozstrzygnięcia, dokonywany przez organ na podstawie kryteriów słuszności i celowości, pozostaje już jednak poza kontrolą Sądu, który nie jest uprawniony do dokonywania oceny tego, w jaki sposób organy administracji - wypełniając treści pozasystemowych kryteriów słusznościowych, czy celowościowych realizują określoną politykę stosowania prawa administracyjnego (por. wyroki NSA z 19 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 301/11, z 18 maja 2022 r., sygn. akt III OSK 4917/21).
Ważny interes służby, wskazany w art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, jako przesłanka zwolnienia ze służby w Policji, jest określeniem nieostrym i niezdefiniowanym w tej ustawie. W orzecznictwie sądowym dotyczącym omawianej problematyki przyjmuje się jednolicie, że przez pojęcie "ważnego interesu służby", uzasadniającego zwolnienie policjanta na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, należy rozumieć sytuację, w której pierwszeństwo ochrony przysługuje Policji, nawet gdy następuje to kosztem funkcjonariusza.
Ważny interes służby należy rozpatrywać w kontekście celów i zadań Policji, jako formacji uzbrojonej, powołanej do zapewnienia bezpieczeństwa, ochrony osób i mienia przed bezprawnym działaniem i w związku z wymaganiami stawianymi policjantom, w szczególności wymagania posiadania nieposzlakowanej opinii (art. 25 ust. 1 ustawy o Policji). Jest oczywiste, że podstawową gwarancją realizowania ustawowych celów i zadań policji jest określony stosunek osób wykonujących zadania policji do porządku prawnego, wyrażający się m. in. w wymaganiu posiadania nieposzlakowanej opinii. Prowadzi to również do oczywistego wniosku, że pełnienie służby przez osobę, która nie cieszy się nieposzlakowaną opinią nie leży w interesie służby. Pozostawienie w służbie policjanta, który nie posiada nieposzlakowanej opinii może wpływać demoralizująco na pozostałych funkcjonariuszy, a także rzutować na powstanie negatywnego wizerunku Policji w odbiorze społecznym i w konsekwencji na utratę zaufania do organów państwa.
Odnosząc te ogólne rozważania do okoliczności rozpatrywanej sprawy, należy przypomnieć, że zwolnienie skarżącego ze służby w Policji, z uwagi na fakt, że dniu [...] listopada 2021 r., po godzinach służby, spożywał alkohol na terenie Komendy Wojewódzkiej Policji w [...], było podyktowane jej ważnym interesem (troską o wizerunek formacji) i motywowane, jak wynika z zaskarżonego rozkazu, utratą przez D. F. przymiotu nieposzlakowanej opinii, która jest wymagana od każdego funkcjonariusza (art. 25 ust. 1 ustawy o Policji).
W ocenie Sądu, organy Policji prawidłowo przyjęły, że zaistniały przesłanki umożliwiające rozwiązanie ze skarżącym stosunku służbowego w trybie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, a wydając rozkazy personalne, nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. Organy Policji miały podstawy do stwierdzenia, że fakt, że skarżący na terenie jednostki Policji spożywał alkohol, uniemożliwiają dalsze pełnienie przez niego służby w Policji. Okoliczność ta świadczy nie tylko o całkowitym niezrozumieniu istoty służby w Policji, ale także o wyjątkowej nieodpowiedzialności. Trafnie w tej sytuacji przyjęto, że skarżący utracił przymiot nieskazitelności charakteru. Ocena ta nie jest dowolna. Stan faktyczny sprawy dawał pełne podstawy do stwierdzenia, że skarżący – z uwagi na zadania spoczywające na Policji – nie powinien dalej pełnić w niej służby, a postawa skarżącego stanowi przykład lekceważącego stosunku do formacji, w której pełnił służbę.
Zastosowanie w tej sytuacji przez organ jako podstawy zwolnienia art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji przepisu tego nie narusza. Skarżący, jako funkcjonariusz Policji, przestał legitymować się przymiotem "nieposzlakowanej opinii". Utracił więc atrybut konieczny do pozostania w służbie. To zaś sprawiło, że organy Policji mogły uznać, że w interesie służby - polegającym na wykonywaniu zadań Policji wyłącznie przez osoby godne zaufania oraz w pełni realizujące wymagania stawiane przed tą formacją - leży zwolnienie skarżącego z szeregów Policji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podziela zapatrywanie organów, zgodnie z którym okoliczność, że skarżący posiada długi i jednocześnie nienaganny staż służby w Policji, nie może mieć w sprawie decydującego znaczenia. Nie zmienia to bowiem faktu pojawienia się okoliczności poddających w wątpliwość posiadanie przez skarżącego cech umożliwiających służbę w Policji. Zachowanie funkcjonariusza oceniane jako naganne, uzasadnia reakcję przełożonych. Organy Policji mogły zatem uznać, że w interesie służby, polegającym na wykonywaniu zadań Policji wyłącznie przez osoby w pełni realizujące wymagania stawiane przed tą formacją, leży zwolnienie skarżącego ze służby.
Zdaniem Sądu, postępowanie administracyjne w sprawie zwolnienia skarżącego ze służby zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy. Organy Policji w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy oraz dokonały oceny dowodów z zachowaniem reguł określonych w k.p.a. W wystarczający sposób uzasadniły też swoje rozstrzygnięcia, wskazując fakty, na których się oparły. Ponadto wyjaśniły podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz stosowane inne przepisy prawa. Z uzasadnienia zaskarżonego rozkazu personalnego wynika, że organ rozważył, stosownie do przepisu art. 7 k.p.a., słuszny interes strony oraz interes społeczny, zasadnie dając prymat temu drugiemu. Prawidłowo uznał, że ujawnione w aktach sprawy zachowanie skarżącego dyskwalifikują go jako policjanta w kontekście przymiotów, które powinni posiadać funkcjonariusze tej służby.
Komendant Główny Policji w uzasadnieniu rozstrzygnięcia prawidłowo podniósł, że postępowanie administracyjne w sprawie zwolnienia policjanta ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji jest odrębnym i niekonkurencyjnym postępowaniem w stosunku do postępowania dyscyplinarnego oraz nie ma przeszkód prawnych, aby zostało zakończone przed zakończeniem postępowania dyscyplinarnego.
Odnosząc się do zarzutu skargi, dotyczącego naruszenia przez organ prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.), należy zauważyć, że skarżący nie wykazał, w jaki sposób i z jakimi negatywnymi dla niej konsekwencjami jego prawo do czynnego uczestnictwa w postępowaniu zostało naruszone. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym i w doktrynie przyjmuje się jednolicie, że zarzut naruszenia prawa do czynnego udziału w postępowaniu może odnieść skutek tytko wtedy, gdy strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych, istotnych czynności procesowych.
W ocenie Sądu, niedoręczenie skarżącemu zawiadomienia organu odwoławczego o prawie zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji, w okolicznościach niniejszej sprawy, nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2022 r. poz. 329).
Jako niezasadny Sąd uznał także zarzut naruszenia art. 108 § 1 k.p.a. Zdaniem Sądu organ prawidłowo nadał rozstrzygnięciu rygor natychmiastowej wykonalności, a swoje stanowisko należycie uzasadnił potrzebą ochrony ważnego interesu służby oraz dobrego imienia Policji.
Przedstawione rozważania faktyczne i przepisy prawa prowadzą do wniosku, że skarga D. F. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z [...] marca 2022 r. nie zasługuje na uwzględnienie.
Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 powołanej ustawy procesowej, orzekł jak w sentencji.