Postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 17 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 982/22

Uzasadnienie

Dyrektor Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji [...] marca 2021 r. skierował C. K. do [...] Rejonowej Komisji Lekarskiej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych w [...] w celu uznania funkcjonariusza zwolnionego [...] stycznia 2021 r. ze służby za inwalidę lub uznania go za niezdolnego do samodzielniej egzystencji, jak również ustalenia związku albo braku związku inwalidztwa ze służbą. We wniosku wskazano, że orzeczenie ma być wydane na potrzeby przyznania prawa do renty inwalidzkiej i zwiększenia emerytury z tytułu inwalidztwa pozostającego w związku ze służbą.

Centralna Komisja Lekarska podległa ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych (dalej "CKL") odrzeczeniem z [...] marca 2022 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania C. K. od orzeczenia [...] Rejonowej Komisji Lekarskiej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych w [...] z[...] sierpnia 2021 r. [...], na podstawie art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych (dalej "ustawa o komisjach lekarskich"), uchyliła w całości zaskarżone orzeczenie i wydała nowe orzeczenie.

CKL w części A pkt 11 orzeczenia rozpoznała: (1) raka [...] w trakcie aktywnej obserwacji i chemoprewencji - § 64 p. 1 rub. 5 kat. C; (2) zmiany zwyrodnieniowe obu stawów kolanowych, upośledzające sprawność ustroju - § 61 p. 2 rub. 5 kat. B; (3) nadciśnienie tętnicze dobrze poddające się terapii - § 31 p. 1 rub. 5 kat. B; (4) żylaki obu podudzi - § 31 p. 1 rub. 5 kat. A. W pkt 12 orzeczenia CKL zaliczyła C. K. do kategorii zdolności do służby C – trwale niezdolny do służby. Orzekła też, że stwierdzone schorzenia lub ułomności nie pozostają w związku ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby.

W części C pkt III CKL orzekła, że C. K. jest zdolny do pracy (pkt 1), zaliczyła go do trzeciej grupy inwalidzkiej (pkt 3), stwierdziła, że inwalidztwo nie pozostaje w związku ze służbą (pkt 4), nie powstało wskutek wypadku pozostającego w związku z pełnieniem służby/choroby pozostającej w związku ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby (pkt 5) i jest trwałe (pkt 7).

W uzasadnieniu orzeczenia CKL stwierdziła, że C. K. jest emerytowanym funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej. Odszedł ze służby [...] stycznia 2021 r. Został skierowany przez Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji na badanie w celu uznania funkcjonariusza, funkcjonariusza zwolnionego ze służby za inwalidę lub uznania go za niezdolnego do samodzielnej egzystencji, jak również ustalenia związku albo braku związku inwalidztwa ze służbą.

Dalej CKL wskazała, że rozpoznane schorzenia kwalifikują C. K. do przyznania kategorii zdrowia C na podstawie rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 13 kwietnia 2017 r. w sprawie wykazu chorób i ułomności, wraz z kategoriami zdolności do pełnienia służby przez kandydata do służby w Służbie Celno-Skarbowej oraz funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej (dalej "rozporządzenie z dnia 13 kwietnia 2017 r."). Schorzenie nie pozostaje w związku ze służbą na podstawie rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie wykazu chorób i schorzeń pozostających w związku ze służbą w Służbie Celno-Skarbowej (dalej "rozporządzenie z dnia 22 grudnia 2017 r."). CKL stwierdziła, że schorzenie wymienione w punkcie 1 jest powodem przyznania inwalidztwa trzeciej grupy. Pozostałe schorzenia wymienione w rozpoznaniu - zmiany zwyrodnieniowe stawów kolanowych, nadciśnienie tętnicze i żylaki obu podudzi, w ocenie organu nie powodują inwalidztwa C. K. CKL uznała go za inwalidę trzeciej grupy bez związku ze służbą w Służbie Celno-Skarbowej. Ze względu na wiek biologiczny i charakter rozpoznań uznała inwalidztwo za trwałe - istniejące od [...] stycznia 2021 r.

C. K., reprezentowany przez adwokata, w piśmie z 24 maja 2022 r. zaskarżył w całości orzeczenie CKL z [...] marca 2022 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając:

1. 1. naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. poprzez błędną ocenę materiału dowodowego, skutkującą pominięciem ustaleń oraz wniosków wydanych na tle konsultacji ortopedycznej przeprowadzonej [...] maja 2021 r., podczas której lekarz orzecznik ortopeda wskazał na "trwałą całkowitą niezdolność do służby" w wyniku choroby zwyrodnieniowej ze skierowaniem na alloplastykę obydwu stawów, a więc konsultacji i dokumentacji jednoznacznie określającej stan chorobowy skarżącego wskazujący na konieczność zakwalifikowania go do właściwej jednostki chorobowej, a tym samym niewyczerpujące rozpatrzenie sytuacji faktycznej (zdrowotnej) skarżącego przez CKL, a w konsekwencji błędne orzeczenie, że schorzenie określone jako "zmiany zwyrodnieniowe stawów kolanowych" nie powodują "inwalidztwa orzekanego";
2. 2. § 61 rozporządzenia z dnia 13 kwietnia 2017 r. poprzez jego niezastosowanie w sprawie na etapie oceny zdolności fizycznej, podczas gdy przedmiotowe jednostki chorobowe zostały zdefiniowane u skarżącego m.in. w konsultacji ortopedycznej przeprowadzonej [...] maja 2021 r., podczas której lekarz orzecznik ortopeda wskazał na "trwałą całkowitą niezdolność do służby", co powinno skutkować zakwalifikowaniem przez CKL do kategorii C;
3. 3. § 61 rozporządzenia z dnia 13 kwietnia 2017 r. poprzez jego błędne zastosowanie w sprawie, skutkujące orzeczeniem przez CKL względem skarżącego jednostki chorobowej pozostającej w sprzeczności z wnioskiem i rozpoznaniem stanu chorobowego ustalonego w wyniku konsultacji ortopedycznej przeprowadzonej [...] maja 2021 r.;
4. 4. art. 6 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 2 pkt 1 ustawy o komisjach lekarskich poprzez jego zastosowanie w sprawie, podczas gdy ustalona przez CKL jednostka chorobowa pozostaje w sprzeczności z rozpoznaniem postawionym w ramach konsultacji ortopedycznej z maja 2021 r. oraz stanem zdrowia skarżącego, w tym przeprowadzonym zabiegiem chirurgicznym w marcu 2022 r., a stan jego zdrowia i dokumentacja medyczna jednoznacznie kwalifikuje go do zaliczenia do kategorii "C" – niezdolnego do służby, która oznacza, że stwierdzono choroby, które uniemożliwiają pełnienie służby, a ponadto ma charakter trwały, zatem powinna skutkować orzeczeniem trwałej niezdolności do pełnienia służby;
5. 5. § 63 pkt 2 kol. 5 lit. C rozporządzenia z dnia 13 kwietnia 2017 r. w związku z rozporządzeniem z dnia 22 grudnia 2017 r. "w załączniku nr 1 wskazane (pkt 4)" poprzez ich błędne zastosowanie i wskazanie przez organ drugiej instancji, że "inwalidztwo pozostaje bez związku ze służbą", podczas gdy treść przywołanych rozporządzeń wskazuje bezpośredni związek ze służbą schorzeń skarżącego.

Podnosząc powyższe zarzuty, skarżący wniósł o:

1. 1. uchylenie zaskarżonego orzeczenia oraz orzeczenia organu pierwszej instancji i orzeczenie o niezdolności do służby C. K., ewentualnie uchylenie orzeczeń i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia;
2. 2. zasądzenie kosztów powstępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżący przytoczył szereg argumentów, wywodząc w szczególności, że CKL błędnie stwierdziła, że występujące u niego zmiany zwyrodnieniowe stawów kolanowych nie powodują inwalidztwa. W ocenie C. K. stwierdzone zmiany powinny skutkować rozpoznaniem określonym w § 61 pkt 2 kol. 5 lit. C rozporządzenia z 13 kwietnia 2017 r. - zmiany zwyrodnieniowe obu stawów kolanowych, upośledzające sprawność ustroju, tj. całkowity stopień niepełnosprawności. Jego zdaniem komisje lekarskie nieprawidłowo stwierdziły, że inwalidztwo skarżącego pozostaje bez związku ze służbą.

Centralna Komisja Lekarska podległa ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych w odpowiedzi na skargę wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuję.

Normy kształtujące podstawy systemu sądownictwa, zawarte w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., zakładają określenie właściwości sądów administracyjnych w sposób pozytywny. Zgodnie bowiem z art. 175 ust. 1 ustawy zasadniczej, wymiar sprawiedliwości w Rzeczypospolitej Polskiej sprawują Sąd Najwyższy, sądy powszechne, sądy administracyjne. Ustrój i właściwość sądów i postępowanie przed nimi określają ustawy (art. 176 ust. 2). Sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych dla właściwości innych sądów (art. 177).

Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej (art. 184).

Zasadę pozytywnego określenia właściwości sądów administracyjnych konkretyzują w głównej mierze przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.; dalej powoływana jako "P.p.s.a.").

W pierwszej kolejności należy powołać art. 3 § 1 i 2 P.p.s.a. stanowiący, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1. 1) decyzje administracyjne;
2. 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
3. 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie;
4. 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, 1491 i 2052), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540, 1598, 2076 i 2105), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 422, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;

4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;

1. 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
2. 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
3. 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
4. 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
5. 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

W myśl art. 3 § 3 P.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach.

Pozytywne określenie właściwości oznacza, że dopuszczalna jest skarga do sądu administracyjnego tylko na prawne formy działania (zaniechania) organów administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-9 P.p.s.a. oraz w sytuacjach przewidzianych przez ustawy szczególne, z zastrzeżeniem wynikającym z art. 5 P.p.s.a. A contrario skarga na inne formy działania jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 lub 6 P.p.s.a., oczywiście ze szczególnym uwzględnieniem prawa do sądu gwarantowanego przez art. 45 ust. 1 Konstytucji oraz powołanej już zasady domniemania właściwości sądów powszechnych (art. 177 Konstytucji RP).

Przedmiotem skargi C. K. jest orzeczenie Centralnej Komisji Lekarskiej z [...] marca 2022 r. wydane w związku ze skierowaniem skarżącego przez organ emerytalny w celu uznania funkcjonariusza zwolnionego ze służby za inwalidę lub uznania go za niezdolnego do samodzielniej egzystencji, jak również ustalenia związku albo braku związku inwalidztwa ze służbą. We skierowaniu wskazano, że orzeczenie ma być wydane na potrzeby przyznania prawa do renty inwalidzkiej i zwiększenia emerytury z tytułu inwalidztwa pozostającego w związku ze służbą.

Mając powyższe na uwadze, należy zaznaczyć, że orzeczenia komisji lekarskich dzielą się na dwie grupy. Pierwsza obejmuje kwestię zaliczenia danej osoby do określonej kategorii zdolności do służby, jak i samej zdolności do służby. Orzeczenia komisji lekarskich w tych sprawach są wiążące dla organów rozstrzygających o powołaniu danej osoby do służby lub o zwolnieniu z tej służby (zob. np. art. 153 ust. 1 pkt 6, art. 179 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2022 r. poz. 813 ze zm.). Od takich orzeczeń służy skarga do sądu administracyjnego, gdyż mają one charakter decyzji rozstrzygających o istocie sprawy

1. - zdolność do służby.

Drugą grupę stanowią orzeczenia ustalające schorzenia danej osoby, ich związek ze służbą dla celów odszkodowawczych lub rentowych, albo zaopatrzenia emerytalnego. Takie orzeczenia nie mają samodzielnego bytu. Są one poddawane kontroli przez sądy powszechne w ramach odwołań od decyzji wydawanych w innych postępowaniach przez organy właściwe w sprawach odszkodowawczych lub emerytalno-rentowych. Orzeczenia z tej drugiej grupy mają wyłącznie charakter orzeczenia wstępnego, jako jedna z przesłanek ustalenia prawa do określonych świadczeń, ich zakresu i wysokości.

W konsekwencji nie podlegają one zaskarżeniu do sądu administracyjnego, gdyż sprawy orzekania o inwalidztwie i związku schorzeń ze służbą nie należą do jego właściwości (zob. też postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 1 marca 2019 r. sygn. akt I OSK 334/19, z 26 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 394/15, z 15 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OSK 782/14, z 29 maja 2008 r. sygn. akt II OSK 667/08; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 kwietnia 2010 r. sygn. akt I OSK 93/10 – niepublikowane: dostępne: https://orzeczenia.nsa.gov.pl; postanowienie składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 listopada 2000 r. sygn. akt OSA 1/00 – ONSA z 2001 r. nr 2, poz. 47; uchwała Sądu Najwyższego z 23 stycznia 1996 r. sygn. akt III AZP 36/95 – OSNP z 1996 r. nr 13, poz. 177; uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 stycznia 1998 r. sygn. akt OPS 8/97 - ONSA z 1998 r. nr 2 poz. 39; prawomocne postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21 września 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 1116/17, z 19 maja 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 108/17 – niepublikowane: dostępne: https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zaskarżone orzeczenie należy do drugiej z wyżej wymienionych grup. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że nie zostało ono wydane wobec kandydata do Służby Celno-Skarbowej, ani wobec funkcjonariusza w celu ustalenia zdolności fizycznej i psychicznej do pełnienia służby, lecz w stosunku do emerytowanego funkcjonariusza w celu przyznania prawa do renty inwalidzkiej i zwiększenia do emerytury z tytułu inwalidztwa pozostającego w związku ze służbą. Skarżący nie został więc poddany badaniom komisji lekarskich jako kandydat do służby, ani jako funkcjonariusz pełniący służbę, lecz jako emerytowany funkcjonariusz w celu uznania za inwalidę i ustalenia związku albo braku związku inwalidztwa ze służba. Zaskarżone orzeczenie stanowi zatem orzeczenie ustalające schorzenia C. K., ich związek ze służbą dla celów rentowych i zaopatrzenia emerytalnego. Jak wskazano, tego rodzaju orzeczenia poddawane są kontroli przez sądy powszechne w ramach odwołań od decyzji wydawanych w innych postępowaniach przez organy właściwe w sprawach emerytalno-rentowych lub odszkodowawczych.

Z powyższych względów, stwierdziwszy, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 P.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę.