Uzasadnienie
Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej jako Prezes ZUS) postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zawiesił postępowanie w sprawie przyznania W. K. renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku, z powodu toczącego się postępowania przed [...] instytucją ubezpieczeniową o ustalenie okresu ubezpieczenia wymienionego w tym kraju.
W. K.wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. postanowieniem podnosząc, iż jest on osobą długotrwale chorującą. W stale pogarszającym się stanie zdrowia wzrosły jego wydatki związane z leczeniem. ZUS w [...] posiada dokumentację potwierdzającą okresy zatrudnienia wnioskodawcy dla celów świadczenia emerytalnego. Od ponad 2 lat wnioskodawca oczekuję na potwierdzenie okresów pracy w [...]. Celem przyspieszenia potwierdzenia pracy w [...] osobiście zwracał się z prośbą do Wydziału Konsularnego Ambasady RP w [...]. Wskutek tej interwencji dokumentacja w sprawie wydania formularza [...] została przekazana przez ambasadę do oddziału [...] w [...] wg kompetencji.
Jednocześnie odwołujący się w dniu [...] lipca 2014 r. zwrócił się z prośbą do ZUS I Oddział w [...] o przyspieszenie rozpatrzenia jego wniosku. Mając powyższe na uwadze, zainteresowany wniósł o wnikliwe i szybkie rozpatrzenie wniosku o rentę w drodze wyjątku bowiem, jak wskazał, nie posiada własnego dochodu, pozostaje na utrzymaniu żony, okresowo korzysta z pomocy społecznej, wykorzystuje własne możliwości i uprawnienia celem poprawy własnej sytuacji życiowej.
Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] Prezes ZUS, mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, iż zgodnie z art. 97 1 pkt 4 k.p.a., organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Termin "zagadnienie wstępne" oznacza takie zagadnienie prawne o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania w sprawie administracyjnej i do którego rozstrzygnięcia nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie, natomiast właściwy jest inny organ administracji państwowej albo sąd. Postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r. zostało zawieszone postępowanie w przedmiocie przyznania W. K.renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 1440 ze zm.), ponieważ aktualnie trwa postępowanie w [...] instytucji ubezpieczeniowej odnośnie zaliczenia okresów ubezpieczenia z tytułu zatrudnienia wymienionego w [...].
W związku z tym, do czasu zakończenia postępowania wyjaśniającego z [...] instytucją ubezpieczeniową, sprawa uprawnień W. K. do renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku na podstawie art. 83 ww. ustawy nie może być rozpatrzona.
Postanowienie Prezesa ZUS z dnia [...] kwietnia 2015 r. stało się przedmiotem skargi wniesionej przez W. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zarzucając zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 77 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy oraz art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez uznanie, że do czasu zakończenia postępowania wyjaśniającego w [...] instytucji ubezpieczeniowej sprawa przyznania prawa do renty w trybie art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych nie może być rozpatrzona, skarżący wniósł o uchylenie w całości postanowienia z dnia [...] kwietnia 2015 r. oraz poprzedzającego go postanowienia z dnia [...] marca 2015 r.
W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, iż z zaskarżonego postanowienia nie wynika, dlaczego zdaniem organu nie jest możliwe rozstrzygnięcie sprawy skarżącego, a w szczególności jaki jest związek przyczynowy pomiędzy sprawą skarżącego a postępowaniem prowadzonym przed [...] instytucją ubezpieczeniową. Zdaniem skarżącego, jedynie w przypadku, gdyby w jego sprawie prowadzone było jednocześnie postępowanie w sprawie przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w trybie art. 57 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń (trybie ustawowym), zachodziłaby przesłanka do zawieszenia postępowania w sprawie o rentę na podstawie art. 83 tej ustawy. Z taką sytuacją jednak nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie, bowiem decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] odmówiono skarżącemu prawa do renty w trybie ustawowym. Decyzja ta jest ostateczna. Tym samym nie ma żadnych przeszkód do rozpatrzenia wniosku skarżącego o przyznanie renty w drodze wyjątku.
Skarżący podkreślił, iż zawieszenie postępowania z powodu oczekiwania na wynik sprawy prowadzonej przed [...] instytucją ubezpieczeniową w istocie może spowodować, że skarżący przez kilka najbliższych lat nie uzyska żadnego rozstrzygnięcia w swojej sprawie. Postępowanie przed [...] instytucją ubezpieczeniową prowadzone jest już od dwóch lat, a termin jego zakończenia jest wogóIe niemożliwy do przewidzenia. Z informacji, jaką skarżącemu przekazał oddział ZUS w [...], który prowadzi to postępowanie, wynika bowiem, że jedyny środek oddziaływania na stronę [...] to możliwość składania monitu, na który strona [...] nie musi reagować. Pomimo wystosowania monitów w sprawie skarżącego, nadal nie jest znany, nawet w największym przybliżeniu, termin otrzymania odpowiedzi od strony [...]. Jak z powyższego wynika, ani skarżący, ani ZUS, nie mają żadnego wpływu na tryb działania [...] instytucji ubezpieczeniowej. Wobec tego zawieszenie postępowania z wniosku skarżącego o przyznanie renty na podstawie art. 83 powołanej ustawy, de facto może pozbawić skarżącego prawa do rozpatrzenia jego sprawy.
W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał w całości stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Odnosząc się do argumentów przedstawionych w skardze Prezes ZUS wyjaśnił, że nie kwestionuje ani obecnej niezdolności do pracy skarżącego, ani sytuacji materialnej. Jednak sama w sobie niezdolność do pracy, nawet w powiązaniu z najbardziej w pojęciu zainteresowanego szczególną i wyjątkową jego obecną sytuacją życiową, nie jest wystarczającą podstawą do przyznania świadczenia, w szczególności zaś nie uzasadnia przyznania świadczenia "chwilowo", "zamiast" świadczenia w trybie ustawowym, o jakie ubiega się skarżący. Warunkiem ubiegania się o świadczenie w drodze wyjątku jest wykazanie braku uprawnień do świadczeń w trybie zwykłym i dopóki nie zostanie ostatecznie ustalone, czy skarżący ma prawo do takiego świadczenia, czy nie, postępowanie o świadczenie w drodze wyjątku nie może się toczyć.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.) dokonywana przez sądownictwo administracyjne kontrola działalności administracji publicznej sprowadza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni przepisów prawa materialnego.
Dokonując oceny zaskarżonego aktu Sąd uznał, że skarga jest uzasadniona.
Zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie jest orzeczeniem o charakterze procesowym, co powoduje, że zakres kognicji Sądu ogranicza się wyłącznie do oceny legalności zawieszenia postępowania i nie odnosi się do kwestii przyszłego rozstrzygnięcia merytorycznego.
Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zawieszenie postępowania administracyjnego następuje wówczas, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" rozumieć należy kwestię prawną, która nie była jeszcze prawomocnie przesądzona na właściwej drodze, wyłaniającą się w toku postępowania administracyjnego, gdy jej uprzednie rozstrzygnięcie, a więc poprzedzające rozpatrzenie sprawy, leży w kompetencji innego organu lub sądu. Konieczne jest przy tym istnienie bezpośredniej zależności pomiędzy uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Przy czym nie chodzi tu o konieczność wyjaśnienia nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego, bez rozstrzygnięcia którego nie jest możliwe wydanie orzeczenia w sprawie głównej.
Stąd, przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wymaga istnienia między rozstrzygnięciem sprawy a zagadnieniem wstępnym związku bezpośredniego, rozumianego jako bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W przypadku braku takiego związku, zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne. Innymi słowy, zawieszając postępowanie na podstawie ww. przepisu organ nie może kierować się przewidywaniami co do wyniku postępowania, lecz tym, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa jest możliwe rozpoznanie sprawy. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno bowiem zależeć rozpoznanie sprawy w ogóle, a nie wydanie mniej lub bardziej pozytywnej bądź negatywnej dla wnioskodawcy decyzji. Organ musi tym samym ustalić bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym (zob. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2013 r., sygn. I OSK 2108/11).
Samo stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy rozpoznawanej sprawy, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania. Postępowanie może zostać zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. tylko wtedy, gdy w sprawie wystąpi zagadnienie, którego brak rozstrzygnięcia wyklucza każde, zarówno pozytywne jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2012 r., II OSK 1570/11).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt kontrolowanej sprawy trzeba podkreślić, że kwestia ustalenia okresu zatrudnienia skarżącego w [...], możliwa do ustalenia w nieokreślonym czasie przez instytucję ubezpieczeniową tego kraju, nie ma bezpośredniego wpływu, a więc i przełożenia na wynik sprawy dotyczącej przyznania bądź odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku.
Należy bowiem mieć na względzie, że postępowanie administracyjne zostało wszczęte na wniosek skarżącego. Zatem to on powinien w toku postępowania administracyjnego przedstawić albo przynajmniej wskazać dowody na istnienie tych okoliczności, które powołuje się we wniosku o przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. Wynika to z treści znowelizowanego art. 7 k.p.a., który nakazuje organowi podejmowanie czynności wyjaśniających stan faktyczny sprawy na żądanie strony, w sytuacji, gdy dowody na potwierdzenie istnienia danej okoliczności znajdują się w posiadaniu tej strony i ona z nich wywodzi dla siebie skutki prawne. Jeżeli skarżący wniósł o udzielenie świadczenia rentowego w drodze wyjątku, która to pomoc jest wszak świadczona z pieniędzy podatnika, to ma obowiązek wskazać dowody świadczące, że zostały spełnione przesłanki z art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach (patrz wyrok NSA z dnia 3 września 2014 r., sygn. akt I OSK 1135/14).
Dostrzec również należy, że z zasady wyrażonej w art. 12 § 1 k.p.a. wynika obowiązek, aby organy administracji publicznej działały w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia.
Skoro skarżący w toku postępowania o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku wskazywał na pominięcie jako dowodu w sprawie przedmiotowego okresu pracy w [...], z powodu niedających się usunąć trudności, niezależnych od strony i Prezesa ZUS, to nie było potrzeby zawieszania tego postępowania. Ustalenie przedmiotowego okresu ubezpieczenia nie jest bowiem niezbędne, w przeciwieństwie do świadczenia przyznawanego w trybie zwykłym, dla oceny przesłanek z art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1440 ze zm.). Jak podkreślił skarżący w skardze, w jego sprawie została wydana w dniu [...] lutego 2015 r. decyzja ostateczna nr [...], odmawiająca przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w trybie zwykłym. Oznacza to, że obecnie nie toczy się postępowanie, którego wynik będzie miał bezpośredni wpływ na rozstrzygnięcie sprawy z wniosku strony o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Chyba, że powyższe twierdzenie strony mija się z prawdą, lecz tej kwestii organ nie wyjaśnił, naruszając tym samym art. 7 i 77 § 1 k.p.a.
Reasumując, zaskarżone i poprzedzające je postanowienie Prezesa ZUS zostały wydane z istotnym naruszeniem art. 7, 77 § 1 i art. 12 § 1 oraz art. 97 § 4 k.p.a., co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. To z koli obligowało Sąd do ich wyeliminowania z obrotu prawnego. Rozpoznając ponownie sprawę z wniosku W. K. o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku organ w pierwszej kolejności ustali, czy w obrocie prawnym znajduje się ostateczna decyzja odmawiająca skarżącemu renty z tytułu niezdolności do pracy i w przypadku odpowiedzi twierdzącej rozpatrzy podanie skarżącego o przyznanie przedmiotowego świadczenia w drodze wyjątku.
W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.