Uzasadnienie
A. P. w imieniu dzieci R. i K. P. złożył wniosek z dnia 17 marca 2008 r. o przyznanie po zmarłej matce, renty rodzinnej.
Decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych odmówił przyznania niniejszego świadczenia. Uzasadnił to licznymi przerwami w ubezpieczeniu zmarłej.
Wobec tego skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podniósł, że żona nie mogła znaleźć przez dłuższy czas pracy w związku z brakiem obywatelstwa polskiego i jej złym stanem zdrowia. Ponadto w okresie bezrobocia opiekowała się ich dziećmi.
Po zapoznaniu się z odwołaniem, Prezes ZUS wydał decyzję z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...], nie znajdując nowych okoliczności mających wpływ na przyznanie świadczenia. Wskazał, że opieka nad dziećmi kosztem rezygnacji z pracy nie stanowi okoliczności szczególnej.
W związku z powyższym strona złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 6 maja 2009 r. sygn. akt II SA/Wa 23/09 uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd wskazał na konieczność zwrócenia się do lekarza orzecznika ZUS w celu wydania orzeczenia określającego datę powstania niezdolności do pracy oraz stopnia niezdolności do pracy matki dzieci.
Orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] września 2009 r. nr [...], ustalono datę powstania całkowitej niezdolności do pracy zmarłej.
Rozpoznając przedmiotową sprawę organ podtrzymał decyzję z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] i podtrzymał swoją poprzednią decyzję, nie znajdując nowych okoliczności przyznania świadczenia po zmarłej matce.
Ustalił, że matka dzieci miała w chwili śmierci 36 lat, zaś udowodniony okres składkowy wynosi 10 miesięcy i 29 dni, a okres nieskładkowy 6 lat, 11 miesięcy i 1 dzień. Przy ustalaniu prawa do emerytury lub renty okresy nieskładkowe mogą być uwzględnione w wymiarze nieprzekraczającym jednej trzeciej udowodnionych okresów składkowych. Zatem po ograniczeniu okresów nieskładkowych łączny okres ubezpieczenia wynosi 1 rok, 2 miesiące i 19 dni. W okresach od 22 czerwca 1998 r. do 8 kwietnia 2001 r. oraz od 30 października 2001 r. do 2 marca 2003 r., za zmarłą nie były opłacane składki na ubezpieczenie społeczne oraz ubezpieczenia emerytalne i rentowe, co spowodowało brak uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. W wymienionych przerwach matka dzieci nie miała orzeczonej niezdolności do pracy, a zatem nie istniały obiektywne przeszkody do kontynuowania ubezpieczenia.
Odnośnie okresu zatrudnienia na Ukrainie od 19 lutego 1987 r. do 17 lipca 1995 r. również nie wzięto pod uwagę twierdzeń strony, ponieważ zgodnie z art. 8 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych przy ustalaniu prawa do emerytury lub renty uwzględnia się okresy ubezpieczenia za granicą, tylko jeżeli tak stanowią umowy międzynarodowe. Jednakże takowych uregulowań prawnych z zakresu ubezpieczeń społecznych umożliwiających uwzględnienie okresu pracy na terytorium Ukrainy przy ustalaniu prawa do świadczeń emerytalno – rentowych nie ma. Okoliczność ta w powiązaniu z faktem, iż składka na ubezpieczenie społeczne z tytułu wykonywanej pracy nie była przekazywana na ubezpieczenie społeczne w Polsce, nie została uznana za okoliczność szczególną w rozumieniu art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych.
W związku z powyższym, nie uznano, że w sprawie zachodzą szczególne okoliczności, które były powodem niespełnienia przez matkę dzieci warunków do świadczenia przyznawanego na zasadach ogólnych.
W skardze z dnia 24 listopada 2009 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący wniósł o uchylenie powyższej decyzji organu nie zgadzając się z jej treścią. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa zbieżne z argumentami zawartymi w odwołaniu.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powołując się na ustalony stan faktyczny i prawny.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 29/10 oddalił powyższą skargę.
Sąd stwierdził, że 12 letni okres zamieszkiwania w Polsce na który przypadło ubezpieczenie jedynie przez okres 1 roku, 2 miesięcy i 19 dni – nie jest okresem adekwatnym do wieku zmarłej i umożliwiającym stwierdzenie, że zmarła matka dzieci wypracowała w Polsce prawo do renty rodzinnej w trybie wyjątku ze względu na szczególne okoliczności, które uniemożliwiły jej podjęcie zatrudnienia.
Sąd również nie wziął pod uwagę kwestii przyjęcia obywatelstwa polskiego matki dzieci, jako szczególnej okoliczności w rozumieniu art. 83 omawianej ustawy, ze względu na obowiązujący stan prawny niedający możliwości zaliczenia okresu pracy na terytorium Ukrainy.
Wobec powyższego adwokat skarżącego złożył skargę kasacyjną z dnia 25 czerwca 2010 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnosząc o uchylenie w całości wyroku Sądu pierwszej instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
Po zapoznaniu się z treścią skargi kasacyjnej oraz materiałem sprawy Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26 listopada 2010 r. sygn. akt I OSK 1289/10, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu wskazał, iż organ odniósł się tylko do kwestii ustalenia stanu zdrowia N. P., a pominął kwestię okresu zatrudnienia zmarłej na terytorium Ukrainy. Organ nie podjął się także wyjaśnienia wątpliwości co do niepouczenia N. P. o możliwości ubiegania się o obywatelstwo polskie oraz wpływu tej kwestii na wypracowanie odpowiedniego okresu składkowego. Organ skoncentrował się na okresie zatrudnienia na terytorium Polski, co stanowiło dla niego główny argument decyzji, pomijając ustalenia dokonane przez Sąd w zakresie obciążenia zmarłej obowiązkami wynikającymi z wychowania dzieci oraz kwestii konieczności zaadaptowania się w innym kraju zamieszkania.
W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjnym uznał, że został naruszony art. 83 ww. ustawy w sytuacji istnienia szczególnych warunków przyznania świadczenia rentowego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z treścią przepisu art.1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr.153, poz.1269 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem skarżonej decyzji administracyjnej. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym.
Ponadto, w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr.153, poz.1269 z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi, jak również powołaną podstawą prawną.
Oceniając przedmiotową decyzję według powyższych kryteriów, uznać należy, iż powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego jako wadliwa.
Na uwzględnienie zasługuje bowiem zarzut skargi, iż organ nie wykonał zaleceń Sądu, zawartych w uzasadnieniu wyroku uchylającego wcześniejszą decyzję. W zaleceniach tych Sąd nakazał organowi aby odniósł się, m. in. do kwestii niepouczenia o prawie ubiegania się o obywatelstwo polskie. Jak wynika z treści skarżonej decyzji, organ nie zbadał powyższej okoliczności. W związku z tym nie odniósł się także do tego, czy brak pouczenia, a w konsekwencji późniejsze otrzymanie obywatelstwa polskiego, wpłynął na pogorszenie się możliwości znalezienia zatrudnienia.
Powyższe prowadzi do konkluzji, iż organ nie badając przedmiotowej materii, nie odniósł się do podnoszonej przez stronę "szczególnej okoliczności", mogącej uzasadniać przyznanie świadczenia w trybie art. 83 omawianej ustawy.
Sąd dopatrzył się również kolejnego uchybienia organu, a mianowicie tego, iż Prezes ZUS rozpoznając sprawę w trybie art. 127 § 3 k.p.a. dopuścił się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 127 § 1 k.p.a. Naruszenie to polegało zaś na tym, że skarżona decyzja została wydana przez tę samą osobę, która brała udział w wydaniu decyzji w pierwszej instancji.
Zgodnie z regulacją zawartą w przepisie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., jedną z przesłanek obligatoryjnego wyłączenia pracownika organu od udziału w postępowaniu jest okoliczność, iż brał on udział w wydawaniu skarżonej decyzji w pierwszej instancji. Przedmiotowa regulacja prawna została wprowadzona do przepisów postępowania administracyjnego w celu uniknięcia sytuacji, gdy treść zaskarżonej decyzji, wydanej przez pracownika z upoważnienia organu, mogłaby być zdeterminowana wcześniejszymi doświadczeniami tej osoby związanymi z dotychczasowym udziałem w niniejszym postępowaniu. Pracownik, który uczestniczył w czynnościach procesowych, działając jako organ pierwszej instancji, ma już bowiem ugruntowane poglądy co do rozstrzygnięcia. To z kolei prowadzi do powstania uzasadnionych wątpliwości, co do jego bezstronności i obiektywizmu.
Reguła wynikająca z normy art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. znajduje także zastosowanie do wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a. czyli do sytuacji, gdy pracownik naczelnego organu administracji publicznej lub samorządowego kolegium odwoławczego brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji w pierwszej instancji. W przedmiotowym zakresie istnieje ugruntowane już stanowisko sądów administracyjnych wyrażone m. in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2007 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 213/06, uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2007 r. wydanej w sprawie o sygn. akt II GPS 2/06, wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2009 r. wydanym w sprawie o sygn. akt I OSK 1507/08.
Dodatkowe potwierdzenie omawianej reguły wynika z uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2010 r. wydanej w sprawie o sygn. akt I OPS 13/09, w której Sąd stwierdził, iż art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie ma zastosowania do osoby piastującej funkcję Głównego Geodety Kraju jako ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. w postępowaniu, o którym mowa w przepisie art. 127 § 3 k.p.a.
Jak wskazano w uzasadnieniu powyższej uchwały, przepisy prawa przyznają organom administracji publicznej kompetencje do samokontroli własnych decyzji. To zaś oznacza, że nie można wyłącznie w oparciu o formalistycznie pojmowaną bezstronność pozbawić ministra kompetencji do rozpatrzenia wniosku na podstawie art. 127 § 3 k.p.a., stosując rozszerzającą wykładnię art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.
Istota przywołanej uchwały sprowadza się więc do tego, iż osobą, której nie dotyczy zakaz ponownego rozpatrzenia sprawy przez tę samą osobę, jest wyłącznie piastun funkcji ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. W ten sposób Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził regułę wyrażoną w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., dotyczącą wyłączenia od udziału w postępowaniu administracyjnym pracownika, który brał udział w niższej instancji przy wydawaniu skarżonej decyzji.
Przechodząc do realiów niniejszej sprawy wskazać należy, iż w myśl art.145 § 1 pkt 3 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej podlegający wyłączeniu, zgodnie z normą art. 24, 25 i 27 k.p.a. Stosownie zaś do art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uwzględniając skargę na decyzję, uchyla ją w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Oznacza to więc, iż w razie wystąpienia w sprawie jednej z przesłanek wznowieniowych oznaczonych w przepisach postępowania administracyjnego, sąd administracyjny jest zobowiązany do uchylenia badanej decyzji.
Stąd więc w sytuacji, gdy autorem zarówno pierwszej decyzji, jak i decyzji wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy była ta sama osoba, działająca z upoważnienia Prezesa ZUS, nie zaś sam piastun funkcji czyli Prezes ZUS, zachodziły przesłanki do wyeliminowania skarżonej decyzji z obrotu prawnego. Przedmiotowe uchybienie wchodzi bowiem w zakres przesłanek uzasadniających wznowienie postępowania.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy, przy którym organ uwzględni wszystkie zalecenia Sądu oraz ocenę prawną przedstawioną w uzasadnieniu niniejszego i wcześniejszego wyroku oraz wyda decyzję, która winna pochodzić od piastuna funkcji lub od osoby działającej z jego upoważnienia, lecz innej niż ta, która w imieniu piastuna rozpoznawała sprawę w pierwszej instancji.
W związku z powyższym, uznając, że skarżona decyzja narusza prawo, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w pkt 1 wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.).
Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 wyroku zostało wydane w myśl art. 152 cyt. ustawy.