Uzasadnienie
Wnioskiem z [...] kwietnia 2019 r. Zakład Doskonalenia Zawodowego w [...], wpisany do rejestru stowarzyszeń (dalej: "skarżący") wystąpił do Starosty [...] (dalej: "Starosta", "organ pierwszej instancji") o wydanie prawidłowego i aktualnego na dzień [...] lutego 2019 r. zaświadczenia o wpisie szkoły Technikum [...] w [...] (dalej: technikum") do ewidencji szkół i placówek niepublicznych, prowadzonej przez Starostę, z uwzględnieniem nazw wszystkich zawodów, w których technikum kształci zarówno z uprawnieniami, jak i bez uprawnień, tj. zawodów:
- a) technik [...] symbol zawodu [...],
- b) technik [...] symbol zawodu [...],
- c) technik [...] symbol zawodu [...],
- d) technik [...] symbol zawodu [...],
- e) technik [...] symbol zawodu [....].
Po rozpatrzeniu ww. wniosku, Starosta [...] postanowieniem z [...] maja 2019 r. nr [...], na podstawie art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity: Dz. U z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej: "k.p.a."), odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji podał, że z dniem [...] kwietnia 2016 r. technikum zostało wpisane do ewidencji szkół i placówek niepublicznych powiatu [...]. Jednocześnie na mocy jego decyzji z [...] kwietnia 2016 r. nr [...] technikum, kształcącemu w zawodzie technik [...] i technik [...], nadano uprawnienia szkoły publicznej.
W dniu [...] października 2018 r. skarżący wniósł o rozszerzenie wpisu w ewidencji szkół i placówek niepublicznych powiatu [...] dla technikum o trzy zawody, tj. technik [...] (symbol zawodu [...]), technik [...] (symbol zawodu [...]) i technik [...] (symbol zawodu [...]). Do wniosku załączono uchwałę Zarządu Zakładu Doskonalenia Zawodowego w [...] z [...] maja 2017 r. nr [...] w sprawie rozszerzenia kształcenia o nowe zawody i aneks do Statutu technikum stanowiący załącznik nr 1 do uchwały z [...] czerwca 2017 r. nr [...] Rady Pedagogicznej technikum. W oparciu o przedłożone dokumenty organ pierwszej instancji wydał w dniu [...] października 2018 r. zaświadczenie o dokonaniu zmian w wykazie zawodów, w których kształcić będzie technikum. W treści ww. zaświadczenia wskazano, iż w dniu [...] października 2018 r. w rubryce "zawód i symbol cyfrowy zawodu" wpisano: "technik [...] symbol zawodu [...], technik [...] symbol zawodu [...], technik [...] symbol zawodu [...]".
Następnie pismem z [...] listopada 2018 r. Starosta poinformował skarżącego o anulowaniu zaświadczenia z [...] października 2018 r. jako wydanego wskutek oczywistego błędu, bowiem skarżący - podmiot prowadzący technikum nie posiada uprawnień do kształcenia w zawodach wymienionych w tym zaświadczeniu.
Powołując się na art. 168 ust. 1, ust. 4 pkt 6a i ust. 5 oraz art. 176 ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 910; dalej: "p.o."), organ pierwszej instancji wyjaśnił, że do ewidencji może być wpisana szkoła niepubliczna z uprawnieniami szkoły publicznej bądź szkoła niepubliczna nieposiadająca uprawnień szkoły publicznej. Zmiany w danych zawartych w zgłoszeniu, powstałe po wpisie do ewidencji, osoba prowadząca szkołę jest obowiązana zgłosić organowi prowadzącemu ewidencję szkół i placówek niepublicznych w ciągu 14 dni. Wniosek skarżącego o rozszerzenie wpisu w ewidencji szkół i placówek niepublicznych powiatu [...] dla technikum (o zawody: technik [...], technik [...] i technik [...]) nie mógł być dokonany bez załączonej pozytywnej opinii kuratora oświaty, ponieważ wpisane do ewidencji technikum jest szkołą niepubliczną o uprawnieniach szkoły publicznej (uprawnienia uzyskało z dniem rozpoczęcia działalności, tj. [...] września 2016 r.).
Zgodnie z obowiązującym prawem, w szkole niepublicznej o uprawnieniach szkoły publicznej nie ma możliwości by jednocześnie funkcjonowały kierunki kształcenia z uprawnieniami szkoły publicznej i kierunki kształcenia bez uprawnień. Rozszerzenie wpisu w ewidencji szkół niepublicznych o nowe kierunki kształcenia w szkole niepublicznej z uprawnieniami szkoły publicznej wymaga przedstawienia pozytywnej opinii kuratora oświaty. Również do Systemu Informacji Oświatowej można wpisać szkołę niepubliczną z uprawnieniami szkoły publicznej i wskazać zawody, w których ta szkoła kształci albo szkołę niepubliczną bez uprawnień szkoły publicznej i zawody, w których odbywa się kształcenie. Dlatego też organ pierwszej instancji nie ma możliwości wydania zaświadczenia o żądanej treści, tj. wskazania, iż technikum jako szkoła z uprawnieniami szkoły publicznej kształci w zawodach bez uprawnień - technik [...], technik [...] i technik [...].
Powyższe postanowienie Starosty zawierało pouczenie, zgodnie z którym stronie przysługuje środek zaskarżenia w postaci zażalenia do [...] Kuratora Oświaty w [...] (dalej: "Kurator").
Skarżący zastosował się do tego pouczenia i pismem z [...] maja 2019 r. zaskarżył postanowienie Starosty zażaleniem, które skierował do Kuratora. W zażaleniu skarżący zarzucił organowi pierwszej instancji naruszenie prawa materialnego, tj. art. 168 ust. 1 i art. 176 ust. 3 p.o. oraz prawa procesowego, tj. art. 168 ust. 12 pkt 1 p.o. Zdaniem skarżącego, nawet uznając stanowisko Starosty o braku możliwości wpisu do ewidencji prowadzonej szkoły niepublicznej z uprawnieniami szkoły publicznej oraz szkoły niepublicznej bez takich uprawnień ze wskazaniem kierunków, w których kształci w obu formach, to postanowienie i tak jest błędne, gdyż należało wezwać skarżącego do przedstawienia takiej opinii. Starosta nie wdrożył postępowania uzupełniającego, lecz wydał decyzję odmowną.
Przy piśmie z [...] czerwca 2019 r. Kurator przekazał zażalenie skarżącego w trybie art. 65 § 1 k.p.a. do rozpatrzenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] według właściwości, uznając się tym samym za organ niewłaściwy w sprawie. W związku z tym, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] również uznało się za niewłaściwe do rozpoznania zażalenia, pismem z [...] czerwca 2019 r. wystąpiło do Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: "NSA") o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego. Postanowieniem z 26 listopada 2019 r., sygn. akt I OW 166/19 NSA wskazał Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] jako organ właściwy do rozpoznania zażalenia.
Postanowieniem nr [...], wydanym [...] marca 2020 r. w oparciu o art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r., poz. 1659) oraz art. 138 § 1 w związku z art. 144 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: "SKO", "organ drugiej instancji") utrzymało w mocy postanowienie Starosty.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ drugiej instancji podniósł, że technikum zostało wpisane do ewidencji szkół i placówek niepublicznych prowadzonej przez Starostę w dniu [...] kwietnia 2016 r. jako szkoła z uprawnieniami szkoły publicznej kształcąca w zawodach: technik teleinformatyk i technik mechanik lotniczy. Obecnie technikum ubiega się o "dopisanie" trzech kolejnych kierunków kształcenia: technik [...], technik [...] oraz technik [...]. Na podstawie obowiązujących przepisów p.o. do ewidencji można wpisać szkołę niepubliczną z uprawnieniami szkoły publicznej lub też szkołę niepubliczną, która nie posiada uprawnień szkoły publicznej. Wszelkie zmiany w danych zawartych w zgłoszeniu do ewidencji (które miały miejsce po dokonaniu wpisu do ewidencji), zainteresowany podmiot powinien zgłosić do organu prowadzącego ewidencję szkół i placówek niepublicznych (tu: Starosty) w terminie 14 dni (art. 168 ust. 13 p.o.).
W przedmiotowej sprawie, Zarząd Zakładu Doskonalenia Zawodowego w [...] w dniu [...] maja 2017 r. podjął uchwałę (która weszła w życie w dniu podjęcia) o rozszerzeniu z dniem [...] września 2017 r. kierunków kształcenia w technikum o trzy nowe ww. zawody.
SKO zaakcentowało, iż według przepisów p.o., w szkole niepublicznej z uprawnieniami szkoły publicznej (a takim statusem legitymuje się technikum) nie mogą jednocześnie funkcjonować kierunki z uprawnieniami szkoły publicznej oraz kierunki, które takiego charakteru nie mają (bez uprawnień). Możliwe byłoby to tylko w sytuacji, gdyby te nowe kierunki uzyskały pozytywną opinię kuratora oświaty. Tymczasem skarżący [...] kwietnia 2019 r. złożył do Starosty wniosek o wydanie zaświadczenia z wpisaniem nowych kierunków kształcenia i dotychczas nie przesłał ani do organu pierwszej instancji, ani do SKO pozytywnej opinii kuratora. Dlatego należy przyznać rację Staroście, iż nie można było rozszerzyć wpisu w ewidencji szkół niepublicznych o nowe kierunki kształcenia wskazane przez skarżącego.
Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skargi skarżącego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w którym zarzucono:
- 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.
- a) art. 168 ust. 1 p.o. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że wskazany przepis prawa nie daje prawa do prowadzenia przez jeden podmiot kształcenia w określonych kierunkach w formie szkoły niepublicznej bez uprawnień szkoły publicznej, a zarazem innych kierunków w formie szkoły niepublicznej z uprawnieniami szkoły publicznej, podczas gdy prawidłowa wykładania wskazanego przepisu prowadzi do wniosku, iż w żadnym przypadku nie ma ograniczenia dla podmiotu prowadzącego szkołę, polegającego na możliwości kształcenia na wszystkich prowadzonych kierunkach wyłącznie jako szkoła niepubliczna z uprawnieniami szkoły publicznej albo jako szkoła niepubliczna bez takich uprawnień,
- b) art. 176 ust. 3 p.o. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, w której wskazany przepis ustawy w ogóle nie miał zastosowania;
- 2. naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 168 ust. 12 pkt 1 p.o. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, w której w razie uznania, że wniosek skarżącego dotyczy wpisania kierunków w ramach szkoły niepublicznej z uprawnieniami szkoły publicznej, koniecznym było wezwanie skarżącego (jako wnioskodawcy) do uzupełnienia wniosku.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania SKO, a także rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd administracyjny weryfikuje, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.
Badając zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, sąd administracyjny orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do kompetencji sądu należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 p.p.s.a, uchyla ten akt lub stwierdza jego nieważność.
Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie zostało podjęte z naruszeniem przepisów postępowania – art. 7, art. 15, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ drugiej instancji, po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania administracyjnego, dopiero na ostatniej stronie zaprezentował swoją ocenę prawną. Sprowadzała się ona w zasadzie do powtórzenia stanowiska Starosty, bez żadnego odniesienia do zarzutów zawartych w zażaleniu.
Znamiennym jest, iż SKO nie przywołało w części prawnej uzasadnienia postanowienia żadnego konkretnego przepisu – poza art. 168 ust. 13 p.o. nakładającym na osobę prowadzącą szkołę i placówkę obowiązek aktualizowania w terminie 14 dni danych zawartych w zgłoszeniu, powstałych po wpisie do ewidencji. W kontekście ww. przepisu zabrakło wypowiedzi organu drugiej instancji w kwestii zasadności wezwania skarżącego do uzupełnienia wniosku, a na tę (m.in.) kwestię skarżący zwracał uwagę w zażaleniu.
Wpis do ewidencji szkół i placówek niepublicznych stanowi czynność materialno-techniczną, sprowadzającą się jedynie do zaewidencjonowania danych wymaganych ustawą Prawo oświatowe. Nie jest czynność arbitralna, pozostawiona uznaniu organu, ponieważ ustawodawca sprecyzował, jakie dane powinno obejmować zgłoszenie o wpis i jakie dokumenty obowiązany jest dołączyć podmiot ubiegający się o wpis do ewidencji szkół i placówek niepublicznych. Wprawdzie prawidłowe zgłoszenie powinno być kompletne w momencie wystąpienia z wnioskiem, jednak ustawodawca w art. 168 ust. 12 p.o. dopuścił możliwość uzupełnienia zgłoszenia na wezwanie. Bezskuteczny upływ wyznaczonego terminu do uzupełnienia zgłoszenia skutkuje wydaniem decyzji o odmowie wpisu do ewidencji. Taki tryb postępowania ma również zastosowanie w przypadku, gdy istnieje potrzeba dokonania zmiany w danych zawartych w zgłoszeniu, powstałych po wpisie do ewidencji, co wprost wynika z ust. 13 art. 168 p.o.
Powołany przepis nakłada na osobę prowadzącą szkołę lub placówkę obowiązek zgłoszenia organowi w ciągu 14 dni zmiany w danych zawartych w zgłoszeniu i jednocześnie stanowi, że przepisy ust. 4-12 tegoż przepisu stosuje się odpowiednio.
Ponadto, akceptując pogląd prawny organu pierwszej instancji, w którym m.in. powołano się na art. 176 ust. 3 p.o., SKO nie dostrzegło, iż w dacie wydania zaskarżonego postanowienia ([...] marca 2020 r.) przepis ten już nie obowiązywał – został bowiem uchylony z dniem [...] września 2019 r. przez art. 1 pkt 81 lit. b ustawy z dnia 22 listopada 2018 r. o zmianie ustawy - Prawo oświatowe, ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r., poz. 2245 ze zm.). Uchylony przepis stanowił, że organ jednostki samorządu terytorialnego, o której mowa w art. 168 ust. 1, na wniosek osoby prowadzącej szkołę niepubliczną nieposiadającą uprawnień szkoły publicznej nadaje tej szkole uprawnienia szkoły publicznej, jeżeli osoba ta przedstawi pozytywną opinię kuratora oświaty, a w przypadku szkoły prowadzącej kształcenie w zawodach, dla których zgodnie z klasyfikacją zawodów szkolnictwa zawodowego, o której mowa w art. 46 ust. 1, ministrem właściwym jest minister właściwy do spraw zdrowia - także opinię tego ministra, o spełnieniu wymagań określonych w art. 14 ust. 3.
Stosownie do treści art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Natomiast w myśl art. 77 §1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Zaskarżone postanowienie zostało wydane więc z naruszeniem norm procedury administracyjnej wynikających z przywołanych powyżej przepisów k.p.a.
Podkreślić także należy, że zgodnie z art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Oznacza to, że organ drugiej instancji, który działa w granicach i na podstawie prawa, w wyniku wniesienia odwołania lub zażalenia, ma obowiązek merytorycznego rozpoznania danej sprawy administracyjnej. Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy. Obowiązkiem organu rozstrzygającego sprawę - w ramach uzasadnienia podjętego orzeczenia - jest ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania (art. 107 § 3 k.p.a.).
Ponownie rozpoznając sprawę, SKO uwzględni poczynione przez Sąd uwagi.
Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracji w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.
Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym w oparciu o art. 119 pkt 3 p.p.s.a.