Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiuz 2 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Wr 1/20

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] Dyrektor Zarządu Zlewni w N. PGW Wody Polskie orzekając na podstawie art. 121 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i ust. 3, art. 125, art. 133 ust. 1, art. 134 ust. 1, art. 135 ust. 1 pkt 1 i ust. 5, art. 127, art. 128, art. 129 w związku z art. 136, art. 137 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (Dz.U z 2018 r. poz. 2268) w pkt I tej decyzji: ustanowił z urzędu strefę ochrony bezpośredniej dla ujęcia wód podziemnych złożonego ze studni wierconej nr [...] (awaryjna) i [...] (podstawowa), zlokalizowanego na działce nr [...], obręb S., gm. G. (według podanych współrzędnych geodezyjnych) wskazując, że obszar strefy ochronnej posiada kształt czworoboku o wymiarach 22m x 10,5m x 22m x 11,5m z punktami ujęć zawartymi wewnątrz ogrodzenia; w pkt II określił nakazy i zakazy obowiązujące w strefie ochrony bezpośredniej.

W postępowaniu poprzedzającym ww. decyzję B Spółka z o.o. w G. poinformowała, że nowe ujęcie wody wybudowane zostało w latach 2014-2015 dla zaopatrzenia wodociągu publicznego w S., B.(1), B.(2) i G. Ze względu na brak porozumienia nie ustanowiono dotychczas dla tego ujęcia strefy ochronnej. Spółka podała, że jest właścicielem ujęcia wody i posiada umowę dzierżawy wydzielonego terenu ujęcia wody i rurociągu tłoczonego. Podano także, że teren strefy ochrony bezpośredniej jest ogrodzony. Poza urządzeniami do poboru wody znajdują się na nim studzienka zasuwowa i odwodnieniowa dla rurociągu. Dla każdej studni wyznaczono drogę utwardzoną i chodniki. Pozostały teren zagospodarowano zielenią.

Spółka B przedstawiła także umowę zawartą dnia 24 listopada 2009 r. z A Spółka z o.o., której przedmiotem jest dzierżawa działki nr [...] w S. pozostającej w użytkowaniu wieczystym Spółki A na której znajduje się przedmiotowe ujęcie wody określone jako studnia. Do umowy tej sporządzony został aneks z dnia 7 kwietnia 2010 r. oraz z dnia 30 grudnia 2012 r.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, między innymi, że Spółka B uzyskała pozwolenie wodnoprawne na pobór wód z ww. ujęcia (decyzja Starosty N. z dnia [... nr [...]). W okresie przewidzianym do wniesienia uwag inne podmioty nie zajęły stanowiska. Zdaniem organu, spełnione zostały przesłanki materialnoprawne dla ustalenia z urzędu strefy ochronnej dla opisanego na wstępie ujęcia wód podziemnych.

Odwołanie od opisanej na wstępie decyzji wniosła A Spółka z o.o. w zarzucając naruszenie:

1. 1. przepisów postępowania, to jest art. 107 § 1 pkt 3) k.p.a. poprzez brak oznaczenia adresata lub adresatów decyzji, co uniemożliwia jej realizację, a ponadto skutkuje nieważnością decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2) k.p.a. jako wydaną z rażącym naruszeniem prawa;
2. 2. przepisów postępowania, to jest art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a., poprzez niedokonanie wszechstronnej oceny materiału dowodowego i nieuwzględnienie faktu zawarcia umowy dzierżawy z dnia 24 listopada 2009r. pomiędzy skarżącym jako wydzierżawiającym a B: Sp. z o.o. z siedzibą w G. jako dzierżawcą, która przenosi obowiązek wykonania ogrodzenia strefy ochrony bezpośredniej ujęcia wody zgodnie z przepisami w tym zakresie na dzierżawcę;
3. 3. przepisów postępowania, to jest art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak należytego i wyczerpującego uzasadnienia wydanego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń i niewskazania, dlaczego organ przyjął określone w niej parametry strefy ochrony bezpośredniej, co skutkuje niemożliwością, weryfikacji rozstrzygnięcia.

W wyniku rozpatrzenia powyższego odwołania Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. PGW Wody Polskie, działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. orzekł o uchyleniu "działu II" decyzji organu I instancji orzekając w tym zakresie co do istoty sprawy w następujący spsoób:

"Na terenie ochrony bezpośredniej przedmiotowego ujęcia wód zakazana jest wszelka działalność niezwiązana z eksploatacją ujęcia wody. W związku z tym w jej obrębie właściciel ujęcia zobowiązany jest zapewnić:

1. 1. Wykorzystywanie terenu strefy wyłącznie do celów związanych z funkcjonowaniem ujęcia wody;
2. 2. Odprowadzanie wody opadowej lub roztopowej w sposób uniemożliwiający przedostawanie się ich do urządzeń służących do poboru wody;
3. 3. Zagospodarowanie terenu zielenią;
4. 4. Odprowadzanie poza granicę terenu ochrony bezpośredniej ścieków z urządzeń sanitarnych przeznaczonych do użytku dla osób zatrudnionych przy obsłudze urządzeń służących do poboru wody;
5. 5. Ograniczenie wyłącznie do niezbędnych potrzeb przebywania osób niezatrudnionych przy obsłudze urządzeń służących do poboru wody;
6. 6. Teren ochrony bezpośredniej należy ogrodzić a jego granice przebiegające przez wody powierzchniowe oznaczyć za pomocą rozmieszczonych w widocznych miejscach stałych znaków stojących i pływających;
7. 7. Na ogrodzeniu oraz znakach należy umieścić tablice zawierające informację o ustanowieniu strefy ochronnej i zakazie wstępu osób nieupoważnionych, zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Środowiska w sprawie wzorów tablic informacyjnych z dnia 24 maja 2004 r. (Dz. U. z 2004 nr 136 poz. 1457 ze zm.);,
8. 8. Zakazuje się niszczenia, uszkadzania lub przemieszczania stałych znaków stojących, o których mowa w ust. 7, oraz tablic zawierających informacje o ustanowieniu strefy ochronnej i zakazie wstępu osób nieupoważnionych." Jednocześnie utrzymano w mocy pozostałą część decyzji organu pierwszej instancji.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że działka nr [...] stanowi własność Spółki A a jej część, wraz z ujęciem wód podziemnych, dla którego ustanowiono strefę ochrony bezpośredniej, pozostaje przedmiotem dzierżawy Spółki B w G. Odnosząc się do zarzutów odwołania oraz zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, jak też mając na uwadze obowiązujące przepisy prawa, organ odwoławczy stwierdził, że zarzut odwołania wskazujący na brak adresata decyzji pierwszoinstancyjnej jest uzasadniony. Aby móc skutecznie realizować i egzekwować nałożone nią warunki, powinien być określony jej adresat.

Organ podał, że zgodnie z art. 107 § 1 pkt 3 k.p.a. decyzja powinna zawierać oznaczenie strony. Natomiast przepis art. 135 ust. 5 Prawa wodnego wskazuje, że decyzja ustanawiająca strefę ochrony bezpośredniej obejmuje właścicieli nieruchomości, na obszarze których się znajduje. Jednocześnie art. 137 ust. 1 wskazuje na obowiązki ciążące na właścicielu ujęcia wody wynikające z ustanowionej strefy.

Organ odwoławczy nie podzielił jednak zarzutu odwołania jakoby umowa dzierżawy zawarta między stronami przenosiła obowiązki właściciela ujęcia na dzierżawcę ponieważ przepisy ustawy Prawo wodne wskazują wprost na czynności wynikające z ustanowionej strefy ochrony bezpośredniej jakie należą do właściciela ujęcia. Kwestie wywiązywania się z umowy dzierżawy zawartej pomiędzy właścicielem ujęcia, a jego faktycznym użytkownikiem należy rozstrzygać na drodze cywiInoprawnej.

Nie można również uznać, że Dyrektor Zarządu Zlewni w N. w sposób niewyczerpujący wyjaśnił przyjęte przez siebie kryteria wyznaczenia strefy ochrony ujęcia. Brak aktów wykonawczych szczegółowych przepisów powoduje, że organ właściwy do orzekania w sprawie, zobligowany jest do zebrania materiału dowodowego, jego własnej oceny i wydania stosownej decyzji. Prawem strony, wnikającym z art. 10 k.p.a. jest możliwość złożenia uwag do sprawy na każdym etapie jej postępowania. Stosownie do zawiadomienia o wszczęciu postępowania z dnia 06.06.2019r. strony miały możliwość wypowiedzieć się co do zebranego materiału dowodowego. Z akt sprawy wynika jednak, że skarżąca z tego prawa nie skorzystała. Dyrektor Zarządu Zlewni w N. uznał zebrany materiał za wystarczający i na jego podstawie wydał decyzję ustalającą strefę ochrony bezpośredniej ujęcia wód podziemnych.

W ocenie organu II instancji decyzja Dyrektora Zarządu Zlewni w N. w części została wydana z naruszeniem prawa, tj. art. 107 § 1 pkt 3 k.p.a. z uwagi na fakt, że jej orzeczenie nie wskazuje bezpośrednio na stronę, której decyzja dotyczy, tj. nie wskazuje kogo dotyczą obowiązki wynikające z ustanowienia strefy ochrony bezpośredniej ujęcia wody. Zgodnie z art. 135 ust 5 ustawy Prawo wodne decyzja ustanawiająca teren ochrony obejmuje właścicieli nieruchomości, na której została ustanowiona. Natomiast stosownie do art. 137 ust. 2 obowiązki wskazane w art. 125 i 129 obejmują właściciela ujęcia. Z akt sprawy wynika, że właścicielem nieruchomości, tj. działki nr wraz ze znajdującym się na niej ujęciem wód podziemnych oznaczonej jako działka nr [...] obręb S., gmina G., jest spółka A Sp. z o.o. Zatem podmiot ten jest obowiązany do realizacji przepisu art. 137 ust.2 z uwzględnieniem art. 134 ust. 1 ustawy Prawo wodne.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem, w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A Sp. z o.o. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzuciła:

1. 1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest art. 16 pkt 65) lit. d ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2268), poprzez jego niezastosowanie, polegające na pominięciu okoliczności, iż obiekty służące do ujmowania wód powierzchniowych oraz wód podziemnych stanowią urządzenia wodne, co ma konsekwencje dla dokonywania oceny prawnej własności ujęcia wody, dla którego ustanowiono strefę ochrony bezpośredniej;
2. 2. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest art. 393 ust. 2 oraz art. 419 ust. 2 w związku z art. 16 pkt 65) lit. d Prawa wodnego poprzez ich niezastosowanie, co doprowadziło do błędnego uznania, że A Sp. z o.o. jako właściciel nieruchomości jest również właścicielem ujęcia wody które się na niej znajduje, podczas gdy treść tych przepisów jednoznacznie wskazuje, iż urządzenie wodne może być odrębnym od gruntu i wód przedmiotem własności, w sytuacji gdy inny podmiot niż właściciel gruntu lub wód uzyskał pozwolenie wodnoprawne oraz wybudował urządzenie wodne, co miało miejsce w niniejszej sprawie,
3. 3. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest art. 137 ust. 2 w związku z art. 134 ust. 1 Prawa wodnego, poprzez nałożenie wbrew ich treści obowiązków z nich wynikających na podmiot, który nie jest właścicielem ujęcia wody,
4. 4. naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 7, 77 § 1 oraz 80 ustawy dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096, dalej jako: k.p.a.), poprzez niedokonanie wszechstronnej oceny materiału dowodowego w celu ustalenia kto jest właścicielem ujęcia wody, polegającego w szczególności na pominięciu pisma spółki B Sp. z o.o. z dnia 26 czerwca 2019 r., [...] z którego wprost wynika, że to ten, a nie inny podmiot jest właścicielem ujęcia wody, dla którego ustanowiono strefę ochrony bezpośredniej,
5. 5. naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a., poprzez niezebranie wyczerpującego materiału dowodowego pozwalającego na ustalenie, komu przysługuje prawo własności do ujęcia wody będącego przedmiotem postępowania, co doprowadziło do błędnego przyjęcia, że właścicielem tego ujęcia jest skarżący.

W uzasadnieniu strona podała, że nie kwestionuje wynikającego z art. 121 ust. 3 Prawa wodnego obowiązku ustanowienia z urzędu strefy ochrony bezpośredniej ujęcia wody, jednak nie zgadza się z samą decyzją z następujących względów. Spółka jest wprawdzie właścicielem nieruchomości na której znajduje się ujęcie wody natomiast nie jest właścicielem tego ujęcia. Zdaniem skarżącej ujęcie wody stanowi urządzenie wodne, do którego prawo własności przysługuje Spółce B. Skarżąca zarzuciła, że organ odwoławczy w ogóle nie wziął pod uwagę przepisu art. 16 pkt 65 lit. d Prawa wodnego (zawierającego definicję urządzenia wodnego) w związku z czym, pominął dalsze skutki wiążące się z dokonaniem odpowiedniej kwalifikacji prawnej przedmiotu postępowania.

Zdaniem skarżącej konsekwencją uznania ujęcia wody, za urządzenie wodne jest stwierdzenie, że może ono stanowić odrębny od nieruchomości oraz od wód, przedmiot własności.

Stanowisko takie potwierdza interpretacja przepisów ustawy Prawo Wodne.

W myśl art. 393 ust. 2 Prawa wodnego jeżeli jednym z zakładów ubiegających się o wydanie pozwolenia wodnoprawnego jest właściciel urządzenia wodnego koniecznego do realizacji tego pozwolenia, pierwszeństwo w uzyskaniu pozwolenia przysługuje temu zakładowi.

Należy więc uznać, że ustawodawca zakładał, iż właścicielem urządzenia wodnego, o którym w tym przepisie mowa, nie musi być właściciel wody ani właściciel gruntu na którym zostało ono postawione - w przeciwnym razie zastrzeżenie pierwszeństwa dla tego właściciela pozbawione byłoby w dużej mierze waloru racjonalności.

Jednakże kluczowym przepisem regulującym tę kwestię jest art. 419 ust. 2 Prawa wodnego. Zgodnie z nim w przypadku wygaśnięcia lub cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego urządzenia wodne lub ich części, których pozostawienie jest niezbędne do kształtowania zasobów wodnych przechodzą, bez odszkodowania na własność właściciela wody, chyba że właściciel urządzenia wodnego, w terminie 6 miesięcy od dnia w którym decyzja o wygaśnięciu lub cofnięciu pozwolenia wodnoprawnego stała się ostateczna, rozporządzi prawem własności tego urządzenia.

Zgodnie z wyrokiem Sądu Najwyższego z dnia 25 października 2012r., I CSK 145/12, z brzmienia tego przepisu wynikają dla rozważanego zagadnienia dwa istotne wnioski: Negatywny, sprowadzający się do stwierdzenia, że - wbrew ogólnej zasadzie prawa cywilnego zawartej w art. 46 KC - prawo własności gruntu znajdującego się pod płynącą wodą nie rozciąga się na postawione na nim urządzenia wodne niezbędne do kształtowania zasobów wodnych. Wniosek ten przesądza sformułowanie o "przejmowaniu" tych urządzeń, przez co należy rozumieć przejmowane własności na rzecz Skarbu Państwa a więc władcze nabywanie tytułu, który mu dotychczas nie przysługiwał. I wniosek pozytywny, że własność tych urządzeń należy do tego, kto je na podstawie pozwolenia wodnoprawnego pobudował.

Prawo wodne stanowi lex specialis wobec prawa cywilnego i przewiduje w stosunku do bliżej w nim określanych urządzeń wodnych postawianych na gruncie pokrytym wodą bieżącą wyjątek od zasady superficies solo cedit. Konsekwentnie należy przyjąć, że Prawo wodne normuje nie tylko odmiennie w stosunku do prawa cywilnego uprawnienia własnościowe do określonych w nim urządzeń wodnych, ale także, że ze względu na dominację interesu publicznego - regulacja ta jest wyczerpująca. Oznacza to, że zrzeczenie się przez stronę prawa wieczystego użytkowania ma znaczenie tylko w stosunku do rezygnacji z użytkowanego wieczyście gruntu, a nie w stosunku do postawionego na nim urządzenia wodnego. Ten bowiem pozostaje w dalszym ciągu własnością strony, do czasu zadysponowania nim w sposób określony w art. 139 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2005 r Nr 239, poz. 2019 ze zm.).

Zatem zgodnie z powyższym stanowiskiem, ujęcie wody będące przedmiotem zaskarżonej decyzji jest własnością podmiotów, które uzyskały pozwolenie wodnoprawne na jego wykonanie oraz je wybudowały. W realiach niniejszej sprawy, ujęcie wody, na które składają się studnie [...] i [...] jest więc własnością spółki B Sp. z o.o. z siedzibą w G., jako podmiotu, który je na podstawie odpowiednich decyzji wybudował i eksploatuje bądź uzyskał prawo do korzystania z nich.

Zostało to wprost przyznane przez uczestnika postępowania w piśmie z dnia 26 czerwca 2019 r., znak [...]: B Spółka z o.o. w G. jest właścicielem ujęcia wody i posiada umowę dzierżawy wydzielonego terenu ujęcia wody i rurociągu tłocznego. Umowę przedstawiono w załączniku." Organ w całości pominął ten dowód i nie odniósł się w żaden sposób do jego treści.

Ponadto organ nie dokonał żadnych innych ustaleń faktycznych w tym przedmiocie, a jedynie ograniczył się do automatycznego przyjęcia, że skoro spółka A Sp. z o.o. jest właścicielem nieruchomości, na której znajduje się ujęcie wody, to jest ona równocześnie właścicielem tego ujęcia.

W świetle przedstawionego orzecznictwa, kwestia ta nie jest jednoznaczna, stąd organ powinien był podjąć działania zmierzające do wyjaśnienia również tego aspektu sprawy.

Skarżąca zauważyła, że orzeczenie, który z podmiotów jest właścicielem ujęcia wody rodzi dla niego daleko idące konsekwencje. Zgodnie z art. 134 ust. 1 Prawa wodnego strefę ochronną ustanawia się na koszt właściciela ujęcia wody, zatem to on ponosi wszelkie ciężary związane z wprowadzeniem zakazów, nakazów i ograniczeń w jej obrębie. Nie można więc przenosić tych obowiązków na podmiot, któremu ten status nie przysługuje.

Nie bez znaczenia jest także kwestia możliwości ewentualnego dochodzenia mogących pojawić się roszczeń odszkodowawczych. Art. 142 Prawa wodnego przewiduje bowiem, iż za szkody poniesione w związku z wprowadzeniem w strefie ochronnej lub na obszarze ochronnym zakazów, nakazów oraz ograniczeń w zakresie użytkowania gruntów lub korzystania z wód, właścicielowi nieruchomości położonej w tej strefie lub na tym obszarze przysługuje odszkodowanie na zasadach określonych w art. 471.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie. Organ podtrzymał argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi zauważył, że ustawa Prawo wodne nie definiuje jednoznacznie kogo należy uznawać za właściciela urządzeń wodnych. Fakt posiadania pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie i eksploatację urządzenia wodnego nie stanowi jednocześnie prawa ich własności. W takiej sytuacji zastosowanie znajdują regulacje kodeksu cywilnego stanowiące, że wszystko co zostaje trwale z gruntem połączone, staje się częścią składową nieruchomości gruntowej i własnością właściciela gruntu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019r., poz. 2167) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Uchylenie aktu administracyjnego (decyzji lub postanowienia) względnie stwierdzenie jego nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku naruszenia przepisów postępowania lub prawa materialnego, odpowiednio mogących mieć lub mających wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U z 2019 r. poz. 2325) zwanej dalej: ustawą p.p.s.a. Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 p.p.s.a stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1).

Poddawszy, zgodnie z opisanymi wyżej kryteriami, kontroli zaskarżoną decyzję Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż akt ten wydany został z naruszeniem przepisów prawa procesowego oraz prawa materialnego które to naruszenia miały wpływ na wynik sprawy.

Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji są przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz.U z 2018 r. poz. 2268 ze zm. dalej także jako "P.w.") w szczególności zawarte w Dziale III "Ochrona wód", rozdziale 6 "Ochrona ujęć wody oraz zbiorników wód śródlądowych".

Z przywołanych przepisów wynika, że strefy ochronne ujęć wody tworzone są w celu zapewnienia odpowiedniej jakości wód ujmowanych dla zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną dla spożycia przez ludzi oraz zaopatrzenia zakładów wymagających wody wysokiej jakości a także dla ochrony zasobów wodnych. Zgodnie z art. 121 ust. 1 P.w. strefę ochronną stanowi obszar ustanowiony na podstawie art. 135 ust. 1 na którym obowiązują nakazy, zakazy i ograniczenia w zakresie użytkowania gruntów oraz korzystania z wód. W myśl ust. 2 tego przepisu strefa ochronna obejmuje wyłącznie teren strefy ochrony bezpośredniej (ustanawiany dla każdego ujęcia wody z wyłączeniem ujęć wody służących do zwykłego korzystania z wód) albo teren ochrony bezpośredniej i teren ochrony pośredniej (w przypadku wód podziemnych obejmujący także obszar zasilania ujęcia wody).

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem postępowania jest ustanowienie wyłącznie strefy ochrony bezpośredniej dla ujęcia wód podziemnych. Zgodnie z art. 135 ust. 1 P.w. ustanowienie takiej strefy następuje w drodze decyzji administracyjnej wydawanej przez właściwy organ Wód Polskich. W decyzji tej – jak stanowi art. 136 - właściwy organ określa obszar terenu ochrony bezpośredniej a także wskazuje do stosowania obowiązki wynikające z art. 128 P.w. Po myśli art. 135 ust. 5 decyzja o ustanowieniu strefy ochrony bezpośredniej obejmuje właścicieli nieruchomości na obszarze których strefa ta została ustanowiona.

Przyjęcie przez ustawodawcę formy decyzji administracyjnej dla ustanowienia strefy ochrony bezpośredniej nakłada na organ administracji obowiązek stosowania bezwzględnie wiążących rygorów procesowych wynikających z ogólnych zasad postępowania administracyjnego, w szczególności zasady praworządności zawartej w art. 6 k.p.a. oraz wynikającej z art. 7 zasady prawdy obiektywnej. Należy zatem wskazać, że na proces stosowania prawa składa się szereg etapów i elementów. W pierwszej kolejności organ administracji powinien zidentyfikować odpowiednią normę prawa materialnego, której zastosowanie może wchodzić w rachubę w odniesieniu do rozpatrywanej sprawy; następnie poprzez dokonanie wykładni tej normy, winien zrekonstruować jej treść i w oparciu o wynikające stąd wnioski, stwierdzić ustalenie, jakich faktów jest konieczne z punktu widzenia zastosowania tej normy. Ustalenie tych faktów winno nastąpić według reguł prawa procesowego, a zwłaszcza tych reguł, które dotyczą postępowania dowodowego.

Końcowym etapem jest dokonanie subsumcji, czyli przyporządkowanie ustalonego stanu faktycznego do hipotezy normy prawa materialnego. Uzasadnienie decyzji winno zawierać tok rozumowania organu przedstawiający proces konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego w danej sprawie - odnosząc się do szczegółowo przeanalizowanego stanu faktycznego w danej sprawie i winny być to odniesienia indywidualne - w każdej rozpoznanej sprawie - a nie tylko ogólnikowe odniesienia do tego typu spraw.

Przypomnieć także należy, że stosownie do art. 104 k.p.a. decyzja jest formą załatwienia indywidualnej sprawy przez organ administracji publicznej. W znaczeniu materialnym decyzją jest każdy akt wydany na mocy obowiązujących przepisów prawa. Chodzi tu o jednostronny akt organu, rozstrzygający indywidualną sprawę, określający konsekwencje stosowania normy prawnej, skierowany do indywidualnie oznaczonego adresata. Treścią decyzji jest z reguły ustalenie, zniesienie lub zmiana praw i obowiązków konkretnego podmiotu. Sąd Najwyższy wyjaśnił w wyroku z dnia 3 kwietnia 2000 r. sygn. akt I CNK 582/98 (LEX 50843), że przez decyzję administracyjną należy rozumieć kwalifikowany akt administracyjny, będący przejawem woli administrujących w państwie organów, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego, o charakterze władczym i zewnętrznym, rozstrzygający konkretną sprawę, konkretnie określonej osoby fizycznej lub prawnej w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne.

W ugruntowanych poglądach judykatury i orzecznictwa wskazuje się, że pismo pochodzące od organu administracji, aby stanowiło decyzję administracyjną, musi zawierać przynajmniej cztery elementy formalne, tj.: oznaczenie organu, wskazanie adresata, rozstrzygnięcie sprawy i podpis pracownika reprezentującego organ. Z kolei w art. 107 § 1 k.p.a. wymienione zostały składniki decyzji administracyjnej które służą pełnemu określeniu elementów stosunku prawnego zarówno materialnego jak i procesowego. Jednym z takich elementów jest oznaczenie strony lub stron postępowania a więc wskazanie podmiotów które nabywają prawa lub na które nakładane są obowiązki lub też te dla których wprost decyzja praw nie tworzy (ale może mieć wpływ na ich prawa).

Przywołane zasady bezwzględnie wiążą organy działające w postępowaniu jurysdykcyjnym. Trafnie zatem Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej PGW Wody Polskie, działając w rozpatrywanej sprawie jako organ odwoławczy, stwierdził wadliwość decyzji organu I instancji z tego względu, że nie została w niej w sposób jednoznaczny określona strona będąca adresatem decyzji. Decyzja organu pierwszej instancji zawiera bowiem jedynie tzw. "rozdzielnik", czyli spis podmiotów, którym ją doręczono. Tymczasem "rozdzielnik" jest w praktyce przyjmowanym sposobem wskazywania podmiotów, którym decyzja jest doręczana, lecz nie może być on utożsamiany ze wskazaniem adresatów decyzji. W przypadku decyzji której przedmiotem jest ograniczenie praw podmiotowych jednostki oraz nałożenie obowiązków w postaci nakazów i zakazów, organ winien wskazać podmioty których obowiązki te i nakazy wprost dotyczą (adresatów decyzji), co nie jest jednoznaczne z wyliczeniem podmiotów którym decyzję się doręcza.

Nie zawsze bowiem podmiot uznany za stronę postępowania jest jednocześnie adresatem nałożonych obowiązków. Decyzja organu pierwszej instancji wymogów tych nie spełniała, zatem stwierdzone w tym względzie przez organ odwoławczy uchybienie prowadzić musiało uchylenia tej decyzji.

Pomimo jednak trafnej konkluzji co do wadliwości rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego decyzja organu odwoławczego nie może ostać się w obrocie prawnym, gdyż nie tylko, że nie eliminuje skutecznie wskazanego naruszenia prawa ale sama narusza przepisy prawa procesowego i materialnego. Sąd nie mógł akceptować sposobu w jaki organ odwoławczy zinterpretował i zastosował normę prawa materialnego stanowiącą podstawę orzekania.

Wskazać najpierw należy, że istnieje sprzeczność pomiędzy podjętym przez organ II instancji rozstrzygnięciem a wskazaną podstawą prawną tego rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy jako podstawę swojej decyzji wskazał przepis art. 138 § 2 k.p.a. który znajduje zastosowanie w przypadku uchylenia w całości decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Tymczasem treść rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji nie odpowiada treści ww. przepisu. Organ uchylił bowiem decyzję organu pierwszej I instancji w części dotyczącej "działu II" – co należy rozumieć raczej jako pkt 2 decyzji - i w tym zakresie orzekł ponownie co do istoty sprawy a w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Pomiędzy wskazaną podstawą prawną decyzji odwoławczej a podjętym rozstrzygnięciem występuje zatem oczywista sprzeczność, świadcząca o naruszeniu art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy w istocie zastosował bowiem przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. (w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.) którego jednak nie wskazał jako podstawy orzeczenia.

Kolejnym naruszeniem przepisów jest podjęcie rozstrzygnięcia reformatoryjnego bez należytego rozważenia i zbadania, kto w świetle mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego jest adresatem decyzji.

Przypomnieć trzeba, że organ odwoławczy orzekając co do istoty sprawy zobowiązał "właściciela ujęcia wody" do zapewnienia realizacji wszystkich określonych w 8 punktach obowiązków, w tym także obowiązków związanych z ogrodzeniem i znakowaniem terenu strefy (pkt 6 i 7). Wskazując, że podmiotem zobowiązanym do zapewniania wykonania ww. obowiązków jest właściciel ujęcia wody, organ jednocześnie nie skonkretyzował podmiotu któremu własność ujęcia wody przysługuje. Jedynie w uzasadnieniu wyjaśnił, że skoro decyzja o ustanowieniu strefy bezpośredniej obejmuje właścicieli nieruchomości na których jest ustanowiona, natomiast według art. 137 ust. 2 P.w. obowiązki wskazane w art. 125 i art. 129 obejmują właściciela ujęcia wody, to strona skarżąca (A Sp. zo.o.) jako właściciel nieruchomości jest obowiązana do realizacji przepisu art. 137 ust. 2 z uwzględnieniem art. 134 ust. 1 P.w.

Takie rozstrzygnięcie należy uznać za wadliwe z dwóch powodów. Po pierwsze, skoro decyzja administracyjna jest jednostronnym aktem administracyjnym skierowanym do indywidualnie oznaczonego adresata a jej treścią jest ustalenie, zniesienie lub zmiana praw i obowiązków konkretnego podmiotu, to podmiot ten winien być w decyzji jednoznacznie oznaczony - o czym stanowi też art. 107 § 1 k.p.a. Tym samym oznaczenie podmiotu zobowiązanego powinno wynikać wprost z rozstrzygnięcia decyzji a nie z jej uzasadnienia. W orzecznictwie wielokrotnie zwracano uwagę, że rozstrzygnięcia nie można domyślać się lub domniemywać z uzasadnienia decyzji. Rozstrzygnięcie powinno być sformułowane w sposób jednoznaczny, zrozumiały i wyczerpujący bowiem z niego wynika zakres praw lub obowiązków strony, która jest adresatem decyzji. Jest to niezbędne dla zapewnienia wykonalności decyzji, a więc i pewności obrotu prawnego.

Wskazanie zatem jako adresata decyzji właściciela ujęcia wodnego, stoi w sprzeczności z istota decyzji administracyjnej stanowiącej akt indywidulany i konkretny skierowany do wyraźnie określonego adresata (por. wyrok NSA z dnia 6 sierpnia 2008 r. II GSK 64/08).

Po drugie, z treści decyzji wynika, że organ administracji utożsamia właściciela nieruchomości z właścicielem ujęcia wody. Tymczasem ustawodawca wyraźnie odróżnia właściciela ujęcia wody od właściciela nieruchomości. Do właścicieli nieruchomości w przypadku strefy ochrony bezpośredniej odnosi się przepis art. 135 ust. 5 P.w stanowiący, że decyzja o ustanowieniu tej strefy obejmuje właścicieli nieruchomości na których została ona ustanowiona. Oznacza to, że organ ma obowiązek wskazania w decyzji właścicieli nieruchomości znajdujących się w obszarze strefy, gdyż przysługujące im prawo własności doznaje bezpośredniego ograniczenia w związku z ustanowionymi na tym obszarze nakazami, zakazami i ograniczeniami w użytkowaniu gruntów oraz korzystania z wód. Z przywołanym przepisem koresponduje art. 142 P.w. który stanowi, że za szkody poniesione w związku z wprowadzeniem w strefie ochronnej zakazów, nakazów lub ograniczeń w zakresie użytkowania, właścicielowi nieruchomości przysługuje odszkodowanie na zasadach określonych w art. 142.

Ograniczeniom wynikającym z ustanowienia strefy ochrony bezpośredniej właściciele nieruchomości muszą się podporządkować i ich przestrzegać - w tym zakresie są więc niewątpliwie adresatami decyzji. Nie można jednak pomijać, że niektóre obowiązki ustawodawca kieruje konkretnie do właściciela ujęcia wody, co wynika z brzmienia art. 128 i 129 P.w. i w tym względzie także właściciel ujęcia wody jest adresatem decyzji.

W zaskarżonej decyzji organ nie wskazał właściciela nieruchomości na której ustanowiona została ochrona bezpośrednia który objęty został przedmiotową decyzją. Do zapewnienia wykonania wszystkich obowiązków określonych w części reformatoryjnej orzeczenia, zobowiązał natomiast właściciela ujęcia wody.

Należy zatem zauważyć, że Prawo wodne nie definiuje pojęcia właściciela "ujęcia wody". Co istotne, na gruncie przepisów Prawa wodnego własność wód nie pokrywa się z własnością w rozumieniu prawa cywilnego (art. 140 k.c.) bowiem woda nie jest rzeczą w rozumieniu art. 45 k.c. Nie zawsze jest też tak, że właściciel gruntu jest właścicielem wody. Wody stojące oraz wody w rowach znajdujących się w granicach nieruchomości gruntowej stanowią własność właściciela tej nieruchomości, według zasady czyj grunt tego woda. Inaczej jednak kształtują się stosunki prawne wody płynącej i jej związku z gruntem. Woda płynąca jest wodą publiczną i własność wody przekłada się na własność gruntu pod wodą w granicach określonych linia brzegową. Wody podziemne stanowią zaś własność Skarbu Państwa.

Z kolei własność wody nie przekłada się automatycznie na własność urządzeń wodnych. Jak wskazuje się w orzecznictwie przepisy Prawa wodnego nie stoją na przeszkodzie aby kto inny był właścicielem wody a kto inny właścicielem urządzenia wodnego.

Trafnie zatem podnosi skarżąca, że organ odwoławczy stwierdzając w uzasadnieniu decyzji, że skarżąca jest właścicielem ujęcia wody nie uwzględnił, że wobec treści art. 16 pkt 65 lit. d Prawa wodnego urządzenia służące do ujmowania wód powierzchniowych oraz wód podziemnych stanowią urządzenia wodne, co może mieć konsekwencje przy ocenie komu przysługuje własność ujęcia wody. Analiza przyjętych w Prawie wodnym rozwiązań odnoszących się do urządzeń wodnych wskazuje, że właścicielem urządzenia wodnego nie musi być właściciel wody ani właściciel gruntu. Nadto zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 1 P.w. przepisy ustawy dotyczące właścicieli stosuje się odpowiednio do posiadaczy samoistnych oraz do użytkowników wieczystych a w przypadku eksploatacji instalacji stosuje się do prowadzącego instalację w rozumieniu ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika dlaczego organ uznał, że w niniejszej sprawie właściciel nieruchomości jest jednocześnie właścicielem ujęcia wody. W świetle przywołanych wyżej regulacji określenie właściciela ujęcia wody wymagało odpowiednich ustaleń faktycznych i oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego. Z akt sprawy nie wynika aby strona skarżąca wybudowała przedmiotowe ujęcie i aby z niego korzystała. Natomiast w piśmie z dnia 26 czerwca 2019 r. Spółka B wskazuje że jest właścicielem ujęcia wody oraz, że na terenie nieruchomości znajdują się także urządzenia przesyłowe. Z przedłożonych dokumentów wynika, że ujęcie wody zostało wykonane przez Gminę w związku z realizacją zadań w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę dla zaopatrzenia w wodę pitną okolicznych miejscowości. Z ujęcia wody korzysta zatem Spółka B, która jednocześnie dokonała zagospodarowania najbliższego terenu i jego ogrodzenia.

Ustalając właściciela ujęcia wody, organ (mając na uwadze rozwiązania prawne przyjęte w przepisach Prawa wodnego) powinien zatem rozważyć kogo – w świetle zgormadzonych materiałów dowodowych - należy uznać za właściciela spornego ujęcia. Stanowisko w tym przedmiocie powinno być szczegółowo uzasadnione.

Niezależnie od powyższego organ powinien także szczegółowo przeanalizować, mając na względzie istotę i treść nakazów i ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości, do kogo konkretnie i w jakim zakresie należy kierować nakładane decyzją obowiązki. Jak wcześniej wskazano decyzja ta obejmuje zarówno właściciela nieruchomości jak i właściciela ujęcia wody.

W rozpoznawanej sprawie organ tym wymogom nie sprostał co świadczy o naruszeniu art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w związku z art. 104 § 1, art. 107 § 3 i art. 11 k.p.a.

Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja jest wadliwa także z innych względów. Nie ulega wątpliwości, że przepisy Prawa wodnego dotyczące ustanowienia stref ochronnych ujęć wody wprowadzają ograniczenia w wykonywaniu prawa własności ze względu na ograniczenia w zakresie użytkowania gruntów i wód. Uregulowania te mają charakter uregulowania szczególnego i jako takie muszą być interpretowane ściśle. W art. 136 P.w. ustawodawca wskazał na treści o jakich organ powinien orzec określając strefę ochrony bezpośredniej. Wynika z niego, że oprócz obszaru terenu objętego strefą ochrony bezpośredniej właściwy organ wskazuje także do stosowania, obwiązki wynikające z art. 128 P.w. W art. 128 ustawodawca określił natomiast nakazy obowiązujące na terenie ochrony bezpośredniej w czterech punktach a brzmienie przywołanego przepisu wskazuje, że katalog ten nie charakteru otwartego (ustawodawca nie użył tu sformułowania "w szczególności").

Brzmienie art. 136 jest jasne i nie wymaga odwoływania się do innych technik wykładni. Tym samym, orzekając o ustanowieniu ochrony bezpośredniej organ uprawniony jest do wskazania nakazów mających zastosowanie na terenie tej strefy tylko spośród określonych w art. 128. Przywołany przepis stanowi zatem podstawę prawną wyłącznie do określenia ściśle w nim wskazanych ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości i tylko w tym zakresie przyznaje organowi administracji prawo do władczej ingerencji w prawa właścicielskie i ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Porównując treść decyzji z art. 128 P.w. zauważyć trzeba, że wśród nakazów wymienionych w tym przepisie nie ma obowiązku ogrodzenia obszaru ochrony bezpośredniej i znakowania granic przebiegających przez wody powierzchniowe za pomocą rozmieszczonych w widocznych stałych miejscach znaków stojących i pływających (pkt 6 decyzji – w niniejszej sprawie nie mamy zresztą do czynienia z wodami powierzchniowymi) ani obowiązku umieszczania na znakach i ogrodzeniu informacji o ustanowieniu strefy i zakazie wstępu osób nieupoważnionych (pkt 7 decyzji) jak też zakazu niszczenia, uszkodzenia lub przemieszczenia ww. znaków oraz tablic informujących (pkt 8 decyzji).

Obowiązek ogrodzenia i oznakowania tej strefy oraz zakaz niszczenia, uszkadzania lub przemieszczania znaków i tablic informacyjnych wynika natomiast wprost w art. 129 P.w. O obowiązkach tych i zakazach – określonych wszak bezpośrednio w normie ustawowej - nie orzeka się więc w decyzji administracyjnej, gdyż prowadzi to powtórzenia przepisu ustawowego. Umieszczenie w sentencji decyzji, ograniczenia i zakazów powtarzających regulację ustawową, uznać należy co najmniej za mające charakter informacyjny lub wręcz za zbędne. Skoro bowiem przedmiotowe obowiązki i zakazy zostały skonkretyzowane bezpośrednio w ustawie, to organ administracji nie był zobowiązany ani uprawniony orzekać o ich nałożeniu w formie decyzji administracyjnej. W konsekwencji, mając na uwadze art. 136 i art. 129 P.w. stwierdzić należy, że brak było podstaw prawnych uprawniających organ administracji do orzekania w tym zakresie.

Wśród obowiązków o stosowaniu których zgodnie z art. 136 P.w. powinien orzec organ ustanawiający strefę ochrony bezpośredniej nie ma także wymógu wykorzystania terenów tej strefy do celów związanych w funkcjonowaniem ujęcia wody (pkt 1 decyzji). Wymóg wykorzystywania terenu strefy wyłącznie do celów związanych z funkcjonowaniem ujęcia wody wynika zresztą z art. 127 P.w. w którym wprowadzono zakaz użytkowania gruntów do celów niezwiązanych z eksploatacją ujęcia wody. W tym kontekście przywołany nakaz stanowi powtórzenie i nieuprawnioną modyfikację przepisu ustawowego.

Wobec przedstawionych wyżej wywodów uznać należy, że obowiązki wynikające z pkt 1, pkt 6, pkt 7 i pkt 8 zaskarżonego orzeczenia nałożone zostały z naruszeniem art. 136 w związku z art. 128 i 127 Prawa wodnego.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów prawa procesowego i prawa materialnego, które to naruszenia mogły mieć wpływ na wynik sprawy, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. wyeliminował ją z obrotu prawnego.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z treści powyższego uzasadnienia.

Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach (pkt II sentencji wyroku) swoje wsparcie znajduje w art. 200 ww. ustawy.