Uzasadnienie
Przedmiotem skargi Z.O. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...], Nr [...], wydane na podstawie art. 58 § 1 i 2 oraz art. 59 § 2 k.p.a., którym odmówiono skarżącemu przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy R. z dnia [...], Nr [...] w sprawie ustalenia opłaty planistycznej.
W uzasadnieniu organ stwierdził, że Z.O. pismem z dnia 8 listopada 2007 r. zwrócił się o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od decyzji [...] z dnia [...] w sprawie ustalenia opłaty planistycznej. W uzasadnieniu wniosku podał, że przez ostatnie 3 miesiące przebywał z żoną za granicą w ważnej sprawie rodzinnej. Do domu wrócili na Święto Wszystkich Świętych, a w dniu 29 października2007 r. otrzymali pocztą z Urzędu Miasta i Gminy upomnienie do zapłaty opłaty planistycznej. Ponieważ w upomnieniu nie napisano z jakiego tytułu jest do zapłaty opłata, zatelefonował do Urzędu i wtedy poinformowano go, że w sprawie była decyzja. Poprosił o przysłanie decyzji, gdyż wcześniej jej nie otrzymał. Decyzję przysłano pocztą i odebrał ją 6 listopada 2007 r. Uważa więc, że uchybienie terminu do wniesienia odwołania nastąpiło bez Jego winy. Jednocześnie z wnioskiem złożył odwołanie od decyzji.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że zgodnie z treścią art. 58 kpa: "§ 1. W razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. § 2. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. § 3 Przywrócenie terminu do złożenia prośby przewidzianej w § 2 jest niedopuszczalne."
Jak wynika z wniosku strony przyczyną nie złożenia w terminie odwołania od decyzji był brak wiedzy o jej istnieniu, wobec nieobecności w miejscu zamieszkania przez okres trzech miesięcy. Również z wniosku wynika, że o fakcie wydania decyzji w sprawie ustalenia renty planistycznej Z.O. dowiedział się w dniu 29 października 2007 r. w czasie rozmowy telefonicznej z pracownikiem Urzędu Miasta i Gminy. Zatem w ocenie Kolegium w tym dniu ustała przyczyna uchybienia terminu, zaś prośba o przywrócenie terminu została złożona w dniu 8 listopada 2007 r. (data stempla pocztowego na kopercie), a więc po upływie siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia, który upłynął 5 listopada 2007 r.
Przywrócenie terminu do złożenia prośby przewidzianej w art. 58 § 2 kpa nie jest zaś dopuszczalne.
Z tej przyczyny Kolegium orzekło jak wyżej.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu Z.O. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia, zarzucając naruszenie:
- 1) art. 59 §1 i §2 kpa, przez wydanie postanowienia o (nie)przywróceniu terminu przez organ niewłaściwy,
- 2) art. 58 §1 i §2 kpa przez jego niewłaściwe zastosowanie w tej sprawie, w sytuacji nieskutecznego doręczenia stronie przedmiotowej decyzji,
- 3) art. 42, 43, 44 kpa przez zaniechanie ustalenia, czy decyzja została doręczona skarżącemu prawidłowo i zasadne było zastosowanie domniemania jej doręczenia.
W bardzo szeroko rozbudowanym uzasadnieniu, z powołaniem się na orzecznictwo sądów administracyjnych skarżący podkreślił, że nie uchybił terminowi do wniesienia odwołania, którego bieg rozpoczął się dopiero 6 listopada 2007r., tj. po skutecznym doręczeniu decyzji organu I instancji.
Zdaniem skarżącego organ powinien był rozstrzygnąć:
- 1) czy i w jakiej dacie Burmistrz Miasta i Gminy R. doręczył prawnie skutecznie sporną decyzję z dnia [...] w sprawie opłaty "planistycznej"?
- 2) czy niezbędne było złożenie przez Stronę prośby o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od w/w decyzji?
- 3) dopiero wtedy, po uzyskaniu odpowiedzi twierdzącej na pytanie drugie, zbadać
- 4) czy wystąpiły przesłanki do przywrócenia stronie terminu do złożenia odwołania?
Odpowiedź na te pytania niewątpliwie wpływa na możliwość merytorycznego rozpatrzenia sprawy, nie została jednak udzielona w zaskarżonym postanowieniu.
Nie można przesądzać ze stwierdzenie SKO, że "z wniosku wynika, że o fakcie wydania decyzji w sprawie ustalenia renty planistycznej" Z.O. dowiedział się w dniu 29.10.2007 r. w czasie rozmowy z pracownikiem Urzędu Miasta i Gminy R.. Treść wniosku strony z dnia 8..11.2007 r. a przede wszystkim akta sprawy tego w istocie nie potwierdzają.
Z akt sprawy nie wynika, że rozmowa telefoniczna w dniu 29.10.2007 r. pomiędzy stroną skarżącą i pracownikiem Urzędu Miasta i Gminy R., którą to datę Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało za datę "dowiedzenia się" przez Z.O. "o fakcie wydania decyzji w sprawie ustalenia renty planistycznej", w rzeczywistości rozstrzyga istotę sporu o datę uzyskania przez stronę skarżącą informacji o decyzji z dnia 6.08.2007 r. Z treści "adnotacji urzędowej" sporządzonej przez pracowników Urzędu Miasta i Gminy R. w dniu 30.10.2007 r. (w aktach sprawy) z ich rozmowy ze Z.O. wynika bowiem, że poinformowano go o wydanej "decyzji ustalającej opłatę adiacencka" oraz że zostanie jemu przesłana "kopia decyzji w sprawie ustalenia opłaty planistycznej".
Niewątpliwie nie są to pojęcia tożsame i nie można przyjąć w tych okolicznościach, że Strona otrzymała właściwe informacje umożliwiające jej podjęcie właściwych działań.
Skarżący podniósł, iż jest emerytem w podeszłym wieku, osobą, schorowaną, zasadnie miał więc wątpliwości, o jaką w rzeczywistości decyzję chodzi i w tej sytuacji zachował się w jedyny racjonalny sposób - poprosił ogólnie o przysłanie decyzji, której dotychczas nie otrzymał.
Dopiero po otrzymaniu kserokopii decyzji z [...] dowiedział się, czego ona faktycznie dotyczy.
W stanie faktycznym tej sprawy brak jest zatem podstaw do stwierdzenia przez SKO, że dzień 29.10.2007r. można uznać za "dzień ustania przyczyny uchybienia terminu", o którym mowa w art. 58 §2 kpa.
Zgodnie z twierdzeniami strony przeciwnej decyzja Burmistrza z dnia [...] została wysłana skarżącemu w sierpniu 2007 r., była dwukrotnie awizowana i wróciła do Urzędu, który uznał "skuteczne jej doręczenie" w dniu 25.08.2007 r. (domniemanie doręczenia).
Skarżący nie odebrał w tym terminie przesyłki z uwagi na nieobecność w kraju w tym czasie.
Zarzucił przy tym, że w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dowodów, że Poczta w sposób prawidłowy (zgodny z przepisami) zawiadomiła Z.O. o adresowanej do niego przesyłce pocztowej - zawierającej decyzję Burmistrza MiG R. z dnia [...] oraz miejscu umożliwiającym odbiór przesyłki. Dowodów takich nie ma dotychczas, a ich charakter jest taki, że nie mogą one być uzupełnione w terminie późniejszym.
W tej sytuacji, badając legalność doręczenia stronie decyzji - na podstawie dokumentów zawartych w aktach administracyjnych - należy stwierdzić, że prawidłowe doręczenie decyzji nastąpiło dopiero 6.11.2007 r. Powyższe wskazuje, że brak jest podstaw do przypisania skarżącemu winy w uchybieniu terminu, skoro Burmistrz nie dopełnił obowiązków przewidzianych w art.44 kpa. Skoro zaś skarżący złożył odwołanie w dniu 8.11.2007 r., to zostało ono złożone z zachowaniem ustawowego terminu.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Nadto Kolegium powołując się na przepis art.59 § 2 k.p.a. stwierdziło, ustosunkowując się do zarzutu skarżącego, że było właściwym organem do wydania zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) w związku z art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej p.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zakres kontroli zaskarżonych do Sądu postanowień ograniczony jest do ich oceny zgodności z prawem i tylko w zakresie objętym przedmiotem danego postanowienia.
Rozpatrując stan faktyczny i prawny sprawy Sąd stwierdził, że skarga Z.O. zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie narusza przepisy prawa w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt.1 lit. "c" p.p.s.a., co powoduje, iż postanowienie to podlega usunięciu z obrotu prawnego.
Wskazać należy, że organ wydając zaskarżone postanowienie o odmowie przywrócenia skarżącemu terminu do wniesienia odwołania od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy R. z dnia [...], Nr [...] w sprawie ustalenia opłaty planistycznej, przyjął, że Z.O. wniosek o przywrócenie tegoż terminu wniósł po upływie siedmiu dni od ustania przyczyny uchybienia terminu. Organ odwołuje się w tym względzie do oświadczenia skarżącego zawartego w przedmiotowym wniosku, że o fakcie wydania decyzji w sprawie spornej opłaty dowiedział się 29 października 2007r. w czasie rozmowy telefonicznej z pracownikiem Urzędu Miasta i Gminy, gdy zaś wniosek o przywrócenie terminu złożył 8 listopada, czyli po upływie siedmiu dni od ustania przyczyny uchybienia.
Zgodzić się należy z organem odwoławczym, że 7-dniowy termin, o którym jest mowa w cyt. wyżej art.58 § 2 k.p.a. jest terminem prekluzyjnym, co oznacza, że czynność dokonana po jego upływie jest bezskuteczna, a termin nie może zastać przywrócony.
Jednakże w niniejszej sprawie, organ odwoławczy wydając zaskarżone postanowienie naruszył przepisy procedury administracyjnej, polegające na tym, iż nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego mającego na celu ustalenie stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością, tym samym naruszył przepis art.7, 75 § 1, 77 § 1 i art.80 k.p.a.
Niesporne jest w sprawie, że w/w decyzją Burmistrza Miasta i Gminy R. z dnia [...], Nr [...] orzeczono względem skarżącego jako zbywcy nieruchomości oznaczonej numerem działki 870/6 AM obręb R. 1, księga wieczysta KW nr [...], opłatę planistyczną w wysokości 13.800,00 zł.
Spór w niniejszej sprawie sprowadza się w istocie do rozstrzygnięcia kwestii, czy miało miejsce skuteczne doręczenie skarżącemu opisanej wyżej decyzji Burmistrza Miasta i Gminy R. z dnia [...], Nr [...].
Podkreślić należy, że doręczenie stanowi czynność materialno-techniczną administracji o ogromnej doniosłości, tak z uwagi na obowiązywanie zasady pisemności w postępowaniu /art.14 § 1 k.p.a./, jak i skutki prawne jakie z doręczeniem wiążą przepisy prawa procesowego oraz prawa materialnego.
Mając na uwadze powyższe, istotne jest zatem w każdej sprawie prawidłowe ustalenie, czy doręczenie miało miejsce i czy było ono skuteczne.
Lektura akt sprawy wskazuje, że organ odwoławczy przyjmuje, iż doręczenie skarżącemu opisanej wyżej decyzji organu I instancji miało miejsce w dniu 25 sierpnia 2007r., w trybie art.44 k.p.a.
Podkreślić należy, że zasadą jest w myśl art. 42 § 1 k.p.a., że osobom fizycznym pisma doręcza się w ich mieszkaniu lub w miejscu pracy.
Zauważyć przy tym należy, że przepisy art.42 § 2 i 3, art.43 oraz art.44 k.p.a. przewidują dopuszczalne odstępstwa tak co do zasady osobistego doręczania pisma adresatowi, jak i zasady miejsca doręczania. Jednakże aby można było przyjąć, że miało miejsce skuteczne doręczenie pisma adresatowi, muszą zostać spełnione wymogi określone w/wyżej przepisami.
I tak zgodnie z art. 44 § 1 k.p.a. w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 k.p.a.: 1/ poczta przechowuje pismo przez okres czternastu dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez pocztę, 2/ pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ.
Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (art. 44 § 2 k.p.a.).
W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (art. 44 § 3 k.p.a.).
Doręczenie w myśl art. 44 § 4 k.p.a. uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy
Z regulacji cyt. wyżej art.44 k.p.a. wynika, że skuteczność tego sposobu doręczania pism uzależniona została od bezwzględnego zachowania wymogów określonych w tym przepisie.
Niesporne jest w niniejszej sprawie, że decyzja Burmistrza Miasta i Gminy R. z dnia [...], Nr [...] - jako przesyłka polecona została wysłana skarżącemu 8 sierpnia 2007r. na adres przez Niego wskazany.
W aktach sprawy znajduje się koperta jako "zwrot, nie podjęto w terminie", w której prawdopodobnie znajduje się opisana wyżej decyzja. Z umieszczonych na tej kopercie adnotacji wynika jedynie, że przesyłka była awizowana dwukrotnie, a to 10 sierpnia 2007r. oraz 17 sierpnia 2007r.. Przy adnotacjach tych zamieszczony jest nieczytelny podpis. W aktach administracyjnych brak jest natomiast potwierdzenia, że doręczyciel pocztowy pozostawił w oddawczej skrzynce pocztowej lub na drzwiach mieszkania skarżącego zawiadomienia o złożeniu decyzji w urzędzie pocztowym z możliwością jej odebrania w terminach podanych w art. 44 § 2 lub § 3 k.p.a. Z załączonego do opisanej wyżej przesyłki "dowodu doręczenia" nie wynika zaś by zawiadomienia wraz z informacją, o której mowa w art. 44 § 2 i § 3 k.p.a., umieszczono w skrzynce pocztowej adresata lub na drzwiach jego mieszkania.
Podkreślić przy tym należy, że w orzecznictwie przyjęte zostało, iż w świetle cyt. wyżej art.44 § 3 k.p.a. adresat musi być zawiadomiony w sposób niebudzący wątpliwości zarówno pozostawieniu pisma, miejscu, gdzie może je odebrać, jak i terminie odbioru. Brak takiego zawiadomienia lub wątpliwość, czy zostało ono dokonane, czyni doręczenie bezskutecznym / por. wyrok NSA z 14 sierpnia 1998r., ISA/Gd 1457/96, LEX nr 34760, wyrok NSA z 28 maja 1997r., ISA 1722/97, LEX nr 45642/.
W świetle powyższego stwierdzić należy, że umieszczenie na kopercie zawierającej przesyłkę stempla, czy wzmianki o awizowaniu przesyłki nie mogło być dla organu wystarczające do przyjęcia, że spełnione zostały przesłanki doręczenia przedmiotowej decyzji w trybie art. 44 k.p.a. Musi być wyraźnie zaznaczone, że doręczyciel powiadomił adresata o przesyłce w sposób wskazany w art. 44 k.p.a. Jeżeli nie wiadomo jak działał doręczający, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, to doręczenia nie można uważać za dokonane i nie można tym samym uznać, że skarżący nie zachował terminu do wniesienia odwołania.
W okolicznościach niniejszej sprawy, przyjąć należało, że właściwe – skuteczne doręczenie skarżącemu decyzji Burmistrza Miasta i Gminy R. z dnia [...], Nr [...] miało miejsce dopiero w dniu 6 listopada 2007r. i od tego to dnia rozpoczął się dla skarżącego bieg terminu do wniesienia odwołania od przedmiotowej decyzji.
Skoro z akt sprawy niewątpliwie wynika, że odwołanie od w/w decyzji organu I instancji skarżący wniósł w dniu 8 listopada 2007r., to tym samym zachował termin określony w art.129 § 2 k.p.a.
W tym stanie faktycznym i prawnym bezprzedmiotowy był zatem wniosek skarżącego o przywrócenie terminu do wniesienia przedmiotowego odwołania.
Powyższe ustalenia wskazują zatem, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa, jak i pominięciem zasady "in dubio pro adione", wynikającej m.innymi z przepisu art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności /Dz. U. z 19993r, Nr 61, poz.284 ze zm./ - zgodnie z którą w wypadkach wątpliwych należy wypowiadać się na rzecz otwarcia drogi do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez niezawisły Sąd, dlatego też Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. c, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.
H.B. 17.06.2008r.