Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 21.10.2025 r. (nr SKO 4215.1.2025), podjętą po rozpatrzeniu odwołania R. L. (dalej: skarżący, strona), Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu (dalej: SKO) utrzymało w mocy wydaną przez Starostę Trzebnickiego decyzję z 03.12.2024 r. (znak: OŚRiL.6164.3.51.2023), na podstawie której nakazano R. L., jako właścicielowi, wykonanie obowiązku polegającego na ponownym wprowadzeniu roślinności leśnej (upraw leśnych) na obszarze oddziału "[...]", położonego w granicach nieruchomości oznaczonej jako działka geodezyjna nr [...], AM-[...], obręb W.-O. (gmina O.(1)) wraz z określeniem zadań oraz sposobem i terminem ich wykonania.
Powyższe rozstrzygnięcie zostało poprzedzone następującym postępowaniem administracyjnym.
W dniu 25.02.2020 r. Nadleśniczy Nadleśnictwa O.(1) (dalej: Nadleśniczy) zawiadomił skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie wydania decyzji nakazującej ponowne wprowadzenie roślinności leśnej (upraw leśnych), dotyczącej gruntu wchodzącego w skład nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] (Nadleśniczy Nadleśnictwa O.(1) stał się organem właściwym w zakresie prowadzenia spraw z zakresu nadzoru nad gospodarką leśną w lasach niestanowiących własności Skarbu Państwa na mocy porozumienia zawartego ze Starostą Trzebnickim w dniu 01.04.2019 r.).
W toku postępowania organ ustalił, że działka nr [...] o powierzchni [...] m2 wchodziła w skład pododdziału "[...]" ujętego w inwentaryzacji stanu lasu opracowanego na lata 2009-2018, a cały pododdział figurował jako powierzchnia leśna niezalesiona. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że pododdział "[...]", obejmujący działki nr [...] i nr [...], obręb W. - O., o powierzchni [...] m2, stanowił haliznę (tj. powierzchnię pozbawioną upraw leśnych przez okres ponad 5 lat, nie odnowiony lub źle odnowiony zrąb zupełny), zaś jego przeznaczeniem jest las gospodarczy w postaci boru mieszanego świeżego, którego główne gatunki to modrzew, buk i sosna.
Ponadto, obszar lasu znajdujący się na działce nr [...], został oznaczony jako pododdział "[...]" i stanowił obszar wylesiony, bez planowanych działań w zakresie gospodarki leśnej. Ustalono także, że w 2018 r. doszło do podziału działki nr [...] na działki o numerach [...] i [...]. Pierwsza z nich, o pow. [...] m², składa się z terenów mieszkaniowych (B-[...] m²) oraz leśnych (LsIV –[...] m²). Druga natomiast, o pow. [...] m², składa się wyłącznie z użytków leśnych (LsIV) (aktualnie działki posiadają oznaczenia ewidencyjne odpowiednio jako: [...] i [...] – uw. Sądu).
Pismem z 09.05.2022 r. Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych we Wrocławiu poinformował Starotę Trzebnickiego, że w ramach pododdziału "[...]" na działce nr [...] stwierdzono brak drzewostanu oraz śladów wycinki i jednocześnie brak śladów wskazujących na wyłączenie gruntów leśnych z produkcji, natomiast odnośnie działki nr [...] poinformowano, że organ decyzją nr 17/2020 z 27.02.2020r. zezwolił na trwale wyłączenie z produkcji [...] m2 gruntu leśnego.
W dniu 15.07.2022 r. przeprowadzono oględziny nieruchomości skarżącego, podczas których ustalono, że na obszarze o pow. [...] m² nie rosną żadne drzewa, brak jest pni po ich usunięciu, a teren jest użytkowany rekreacyjnie jako trawnik. Ustalono także konieczność odnowienia upraw leśnych poprzez nasadzenie sosny zwyczajnej.
Decyzją z 30.12.2022 r. (nr 109/2022) Nadleśniczy nakazał skarżącemu przywrócenie upraw leśnych na działce nr [...] wraz z określeniem zadań oraz sposobem i terminem ich wykonania. Tego samego dnia Nadleśniczy wydał również decyzję nr 108/2022, którą umorzył postępowanie w sprawie wydania decyzji nakazowej w sprawie przywrócenie upraw leśnych w stosunku do gruntu położonego w granicach nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...].
Decyzją z 18.05.2023 r. (nr 4204/17/23) Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu, na skutek wniesionego przez R. L. odwołania, uchyliło decyzję nr 109/2022 i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Jako przyczynę wydania powyższego rozstrzygnięcia wskazano, że Nadleśniczy nie ustalił należycie stanu faktycznego sprawy, tj. nie zweryfikował, czy nałożenie na stronę obowiązku przywrócenia upraw leśnych nie będzie sprzeczne z ustaleniami MPZP dla obszaru ujętego w granicach działki nr [...]. Wydając powyższe rozstrzygnięcie, SKO zwróciło uwagę na fakt, że aktualnie obowiązujący plan przewiduje dla wyżej opisanej działki przeznaczenie w postaci zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.
Z dniem 31.12.2022 r. Nadleśniczy utracił prawo do wydawania w imieniu Starosty Trzebnickiego decyzji na podstawie przepisów ustawy o lasach. W związku z powyższym w powtórzonym postępowaniu, Starosta Trzebnicki, jako organ I instancji właściwy w tego rodzaju sprawach, pismem z 29.04.2024 r. wystąpił do Burmistrza O.(1) o wypis i wyrys z MPZP dla działki nr [...]. Z uzyskanego wypisu i wyrysu wynika, że dla nieruchomości stanowiącej działkę gruntu nr [...] obowiązuje uchwała Rady Miejskiej w O.(1) Nr [...] z [...].09.2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla gminy O.(1) dla obrębów B., M., M.(1), O.(2), S., W. - O. (Dz. Urz. Woj. Doln. z dnia 26 września 2005 r. Nr 193, poz. [...]). Zgodnie z § 5 uchwały oraz rysunkiem, działka nr [...] znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem MN/[...]([...]) - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolnostojąca lub bliźniacza, o niskiej intensywności zabudowy, natomiast tereny przeznaczone pod gospodarkę leśną oznaczono symbolem ZL.
Starosta uzyskał także informację, że w odniesieniu do działki nr [...] nie wydano decyzji o wyłączeniu gruntu z produkcji leśnej, zaś grunty leśne położone w obrębie tej działki powinny być dalej wykorzystywane na cele gospodarki leśnej (pismo Regionalnego Dyrektora Lasów Państwowych we Wrocławiu z 17.05.2024 r.).
W tak ustalonym stanie sprawy Starosta Trzebnicki wydał - na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 2 i art. 24 ustawy z 28.09.1991 r. o lasach (Dz. U. z 2024 r., poz. 530) - dalej jako: "u.l." - opisaną na wstępie decyzję z 03.12.2024 r. (nr OŚRiL.6164.3.51.2023). W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji uznał, że fakt przeznaczenia w MPZP działki nr [...] pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, nie pozbawia jej statusu gruntu leśnego, albowiem przeznaczenie działki w planie miejscowym na cele niezwiązane z gospodarką leśną świadczy jedynie o uzyskaniu zgody właściwego organu tj. ówcześnie Wojewody Dolnośląskiego (art. 7 ust. 2 ustawy z 03.02.1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych) na przeznaczenie terenu leśnego na cele nieleśne. Stanowi to pierwszy etap umożliwiający zmianę sposobu użytkowania działki. Jednak bez przeprowadzenia stosownych procedur, tj. uzyskania przez właściciela lasu decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntu z produkcji leśnej - zgodnie z art. 11 ust 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, i kolejno dokonania zmian w ewidencji gruntów – formalnie nie może dojść do utraty przez działkę statusu prawnego lasu, o czym świadczy powołane przez organ orzecznictwo sądów administracyjnych.
Skoro zatem Regionalny Dyrektor Lasów Państwowych we Wrocławiu nie stwierdził dokonania wyłączenia gruntów z produkcji leśnej i nie zalegalizował takiego stanu, to mamy do czynienia z użytkiem leśnym, na którym należy wykonać odnowienie. W takim stanie prawnym, zdaniem organu, wprowadzenie roślinności leśnej na użytku leśnym, położonym w granicach działki nr [...], stanowi wykonanie obowiązku utrzymania lasu, wynikającego z ustawy o lasach i nie stanowi naruszenia ustaleń MPZP. Jednocześnie organ wyjaśnił, że jeśli właściciel tego użytku leśnego postanowi przeprowadzić na nim inwestycję, zgodnie z przeznaczeniem określonym w planie miejscowym, winien uprzednio uzyskać decyzję zezwalającą na wyłączenie gruntów z produkcji leśnej.
Od powyższej decyzji R. L. wniósł odwołanie, podtrzymując dotychczasową argumentację oraz wskazując, że w orzecznictwie NSA przyjmuje się, że dla ustalenia, iż grunt jest lasem w znaczeniu prawa administracyjnego, konieczne jest spełnienie nie tylko kryterium przyrodniczego (pokrycie roślinnością leśną) i kryterium przestrzennego (zwarta powierzchnia co najmniej 0,10 ha), lecz także kryterium przeznaczenia (do produkcji leśnej). Co ważne, o spełnieniu tej przesłanki można mówić tylko wówczas, gdyby takie przeznaczenie wynikało z MPZP (art. 4 ust. 1 u.p.z.p.), albo z decyzji o warunkach zabudowy (art. 59 ust. 1 u.p.z.p.).
Dalej odwołujący wskazał, że zgodnie z art. 14 ust. 3 u.l., grunty przeznaczone do zalesienia określa MPZP lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Odwołujący wobec tego podkreślił, że nie jest właścicielem żadnego lasu, tylko działki budowlanej, na co wskazują ustalenia MPZP, które określają działkę nr [...] jako tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczone symbolem MN/[...]([...]), nie zaś jako las. Stąd też na analizowany teren zostało wydane pozwolenie na budowę, zaś nieruchomość skarżącego utraciła charakter leśny z chwilą uchwalenia obowiązującego MPZP.
W konsekwencji, z uwagi na brak przeznaczenia analizowanej działki pod produkcję leśną lecz pod budownictwo mieszkaniowe analizowana działka nie jest lasem w rozumieniu ustawy o lasach i nie mogą do niej być stosowane obowiązki nałożone zaskarżoną decyzją. Przyznając, że znane jest odwołującemu orzecznictwo, na które powołuje się organ I instancji, sprowadzające się do uznania, iż grunt przestaje mieć przeznaczenie leśne dopiero po wydaniu decyzji o wyłączeniu gruntu z produkcji rolnej, to jednak w ocenie odwołującego, z takim poglądem nie sposób się zgodzić, ponieważ prowadzenie gospodarki leśnej na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową nie tylko jest pomysłem kuriozalnym, co wręcz niebezpiecznym dla użytkowników zabudowy mieszkaniowej. W tym zakresie odwołujący powołał się na wymogi ochrony p-poż.
W tym stanie rzeczy, z uwagi na skomplikowany stan faktyczny i prawny, w ocenie odwołującego, zasadnym byłoby zasięgnięcie opinii biegłego, który dopiero zweryfikuje szczególne uwarunkowania działki, jej możliwości i potrzeby oraz zakres ponownego wprowadzenia roślinności leśnej z uwzględnieniem zasad ochrony p-poż., aby zapobiec ewentualnemu niebezpieczeństwu związanemu z ponownym zalesieniem działki budowlanej.
Zaskarżoną obecnie decyzją z 21.10.2025 r. (nr 4215.1.2025) Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu utrzymało w mocy decyzję Starosty Trzebnickiego z 03.12.2024 r. W uzasadnieniu decyzji podano, że działka nr [...] stanowi las w rozumieniu przepisów u.l., a dokonane w ewidencji gruntów i budynków sklasyfikowanie danego obszaru obowiązuje do czasu zmiany tych zapisów, co wymaga przeprowadzenia odpowiedniej procedury zarówno planistycznej, jak i wydania stosownych aktów administracyjnych. SKO podkreśliło, że gruntu ujętego w ewidencji jako las nie można utożsamiać z gruntem, o którym mowa art. 14 ust. 3 u.l., z którego wynika, że dotyczy on gruntów przeznaczonych do zalesienia, nie zaś gruntów, które są już jako takie sklasyfikowane.
Nie można bowiem pomijać zapisów zawartych w ewidencji gruntów i budynków, mimo iż dany grunt pozbawiony jest upraw leśnych, nawet od bardzo długiego czasu, a także w przypadku jego przeznaczenia na cele niezwiązane z gospodarką leśną.
Organ odwoławczy wskazał, że przeznaczeniem planistycznym obszaru, na którym znajduje się działka nr [...], jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolnostojąca lub bliźniacza, o niskiej intensywności zabudowy, bez możliwości zalesienia. Mimo iż obszar w ewidencji gruntów i budynków widnieje jako las, nie jest on zalesiony co najmniej od 01.01.1994 r., a z całą pewnością od 01.01.2009 r. Zdaniem SKO strona nie zakwestionowała w żaden sposób tych ustaleń, nie wykazując tym samym, że nie można żądać od niej spełnienia obowiązków wynikających z art. 13 ust. 1 u.l., który nakłada na właściciela lasu (użytku oznaczonego jako las) obowiązek trwałego utrzymania lasu i zapewnienia ciągłości jego użytkowania, w szczególności ponownego wprowadzenia upraw leśnych w terminie 5 lat od usunięcia drzewostanu. Organ ustalił, że w związku z tym, iż właściciel lasu nie uczynił tego we wskazanym okresie 5 lat, możliwe było nałożenie na niego obowiązku przywrócenia upraw leśnych w drodze decyzji.
Uznał przy tym, że w związku z tym, iż prace te należy wykonać w sposób ustalony z Leśniczym Leśnictwa R. – realizacja nałożonego obowiązku nie jest ściśle określona i nie oznacza to, że niemożliwym będzie kontynuowanie dotychczasowego sposobu użytkowania działki nr [...].
W skardze na powyższą decyzję R. L. zarzucił Kolegium naruszenie:
1). art. 13 ust. 1 pkt 2 oraz art. 24 ust. 1 u.l. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na utrzymaniu w mocy decyzji nakazującej "ponowne wprowadzenie roślinności leśnej (upraw leśnych)" na terenie, dla którego - zgodnie z obowiązującym MPZP, przewidziano przeznaczenie mieszkaniowe jednorodzinne z jednoznacznym zastrzeżeniem "bez możliwości zalesienia", co czyni nałożony obowiązek prawnie kolizyjnym i w praktyce prawnie niewykonalnym w systemie prawa;
2). art. 35a u.p.z.p. poprzez jego pominięcie przy ocenie legalności i wykonalności obowiązku: wykonanie nakazu zalesienia na terenie, gdzie plan zakazuje zalesienia, stanowi zmianę zagospodarowania terenu sprzeczną z planem miejscowym i może prowadzić do wydania przez organ wykonawczy gminy decyzji zakazującej takiego zagospodarowania, czego SKO nie rozważyło, mimo że znało treść ustaleń planu;
3). art. 3 u.l. poprzez błędną wykładnię prowadzącą do sprowadzenia statusu "lasu" wyłącznie do wpisu w ewidencji gruntów i budynków (Ls), przy jednoczesnym ustaleniu wieloletniego braku roślinności leśnej i faktycznego użytkowania terenu jako trawnika oraz przy istnieniu planistycznego zakazu zalesienia, czego skutkiem było bezkrytyczne przyjęcie, że sam wpis ewidencyjny uzasadnia nakaz odnowienia w każdych warunkach, bez oceny spójności obowiązku z porządkiem prawnym;
4). art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie w sposób wyczerpujący wszystkich istotnych okoliczności sprawy i dokonanie dowolnej oceny materiału dowodowego w kluczowym punkcie: kolizji obowiązku zalesienia z ustaleniami MPZP ("bez możliwości zalesienia"), wykonalności prawnej obowiązku oraz skutków prawnych wykonania obowiązku na gruncie u.p.z.p.;
5). art. 107 § 3 oraz art. 11 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia, które nie zawiera pełnej i przekonującej argumentacji prawnej pozwalającej na kontrolę sądową, w szczególności nie wyjaśnia, dlaczego - mimo jednoznacznego zakazu zalesienia wynikającego z planu miejscowego - nakaz zalesienia uznano za legalny i wykonalny, oraz w jaki sposób organ rozwiązał kolizję norm;
6). art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady zaufania do organów państwa i zasady pewności prawa: utrzymanie w mocy decyzji nakazującej czynności sprzeczne z zakazem z MPZP prowadzi do postawienia obywatela w "pułapce normatywnej" (wykonanie decyzji starosty naraża na reżim art. 35a u.p.z.p., niewykonanie – na egzekucję obowiązku);
7). art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji mimo nierozstrzygniętej, istotnej kolizji między planistycznym zakazem zalesienia a nakazem zalesienia oraz mimo braku analizy wykonalności prawnej obowiązku.
Podnosząc powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie w całości decyzji organów I i II instancji; zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu skargi jej autor wskazał, że organ nałożył na niego obowiązek, którego wykonanie prowadzi do zagospodarowania terenu sprzecznego z planem miejscowym, bowiem nakaz wprowadzenia roślinności leśnej obejmuje teren, dla którego MPZP wyłącza możliwość zalesienia, co organ przyznaje. Zdaniem skarżącego, wykonanie nałożonego decyzją obowiązku może skutkować wydaniem przez organ wykonawczy gminy decyzji w trybie art. 35a u.p.z.p., wobec tego organ powinien był przeprowadzić szczegółową analizę kolizji norm i wykonalności prawnej obowiązku, odnieść się do skutków wykonania nakazu w świetle u.p.z.p., w tym art. 35a oraz uzasadnić, w jaki sposób rozwiązuje konflikt planu miejscowego z nakazem wynikającym z ustawy o lasach. W dalszej części skargi jej autor zwrócił uwagę na kwestę wykonalności decyzji, jako podstawowego elementu jej legalności, podnosząc, że w doktrynie przyjmuje się, iż niewykonalność decyzji administracyjnej po jej wydaniu czyni ją bezprzedmiotową w ujęciu art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Skarżący wskazał że organ odwoławczy ustalił, że dla terenu obejmującego działkę nr [...] obowiązujący MPZP przewiduje przeznaczenie mieszkaniowe jednorodzinne z jednoznacznym zastrzeżeniem "bez możliwości zalesienia".
Jednocześnie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, która nakłada na skarżącego obowiązek "ponownego wprowadzenia roślinności leśnej (upraw leśnych)", a więc czynność, której istotą jest zalesienie terenu, co prowadzi do naruszenia ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżący wskazał zatem, że kolizja norm w tym zakresie istniała już w dacie wydania decyzji i została ujawniona w uzasadnieniu organu odwoławczego. Mimo to, organ nie podjął próby rozstrzygnięcia tej kolizji i nie odniósł się do skutków prawnych wykonania decyzji w reżimie planistycznym.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, stwierdzając, że zarzuty sformułowane w skardze są tożsame z zarzutami zawartymi w odwołaniu od decyzji organu I instancji, wobec czego organ podtrzymuje ustalenia faktyczne i ocenę prawną zawartą w zaskarżonej decyzji.
Pismem z 22.06.2026 r. skarżący uzupełnił skargę, przedkładając akt notarialny z 12.09.2006 r. (Rep. [...] numer [...]) oraz decyzję Starosty Trzebnickiego z 29.04.2020 r. (nr 371/20) zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na nadbudowę, rozbudowę oraz przebudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędnym zagospodarowaniem terenu – działka nr [...]. Skarżący wskazał, że z aktu notarialnego wynika, iż nabył nieruchomość opisaną jako "działka robotnicza z zabudowaniami", a nie jako istniejący kompleks leśny, co potwierdza, że już w dacie nabycia nieruchomości była ona traktowana jako działka zabudowana i użytkowana w sposób związany z dotychczasowym korzystaniem z nieruchomości. Zdaniem skarżącego organ, nakładając na niego obowiązek zalesienia, pominął rzeczywisty sposób użytkowania terenu i historyczny charakter korzystania z nieruchomości, która została nabyta przez skarżącego od członka najbliższej rodziny i funkcjonowała jako element siedliska rodzinnego, a nie jako teren wykorzystywany do prowadzenia gospodarki leśnej.
W odniesieniu do decyzji zatwierdzającej projekt budowlany skarżący wskazał natomiast, że w toku postępowania zakończonego tą decyzją organ analizował konieczność uzyskania odstępstwa od warunków technicznych w związku z sąsiedztwem lasu na działce nr [...], nie wymagając wówczas uzyskania takiego odstępstwa z uwagi na tę część nieruchomości skarżącego, która aktualnie została objęta nakazem wprowadzenia roślinności leśnej. Zdaniem skarżącego powyższe wskazuje, że w toku procedury budowlanej sporna część nieruchomości nie była traktowana jako las w rozumieniu przepisów techniczno-budowlanych, co ma znaczenie wobec faktu, iż z uzasadnienia zaskarżonej decyzji również wynika, iż działka nr [...] należąca do skarżącego pozostaje od wielu lat pozbawiona faktycznych cech lasu.
Skarżący podkreślił, że organ sam wskazał, iż stwierdzono na niej brak drzewostanu oraz pni po ściętych drzewach, teren ten był użytkowany rekreacyjnie jako trawnik, a ponadto faktyczny sposób zagospodarowania działki nie ma związku z gospodarką leśną i jest pozbawiony upraw leśnych co najmniej od 01.01.1994 r., zaś z pewnością od 01.01.2009 r. Zdaniem skarżącego zatem organ odwoławczy wadliwie uznał formalne oznaczenie gruntu w ewidencji gruntów i budynków jako las za spełnienie definicji lasu wynikającej z art. 3 ust. 3 u.l.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa.
Stosownie do art. 13 ust. 1 ustawy z 28.09.1991 r. o lasach (Dz.U. z 2026 r., poz. 663) – dalej u.l., właściciele lasów są obowiązani do trwałego utrzymywania lasów i zapewnienia ciągłości ich użytkowania, a w szczególności do:
- 1) zachowania w lasach roślinności leśnej (upraw leśnych) oraz naturalnych bagien i torfowisk;
- 2) ponownego wprowadzania roślinności leśnej (upraw leśnych) w lasach w okresie do 5 lat od usunięcia drzewostanu;
- 3) pielęgnowania i ochrony lasu, w tym również ochrony przeciwpożarowej;
- 4) przebudowy drzewostanu, który nie zapewnia osiągnięcia celów gospodarki leśnej, zawartych w planie urządzenia lasu, uproszczonym planie urządzenia lasu lub decyzji, o której mowa w art. 19 ust. 3;
- 5) racjonalnego użytkowania lasu w sposób trwale zapewniający optymalną realizację wszystkich jego funkcji przez: a) pozyskiwanie drewna w granicach nieprzekraczających możliwości produkcyjnych lasu, b) pozyskiwanie surowców i produktów ubocznego użytkowania lasu w sposób zapewniający możliwość ich biologicznego odtwarzania, a także ochronę runa leśnego.
Określone wyżej obowiązki spoczywające na właścicielach lasów stanowią normatywny wyraz trwale zrównoważonej gospodarki leśną obejmującej między innymi zasadę zachowania lasów (art. 7 ust. 1 pkt 1 u.l.).
Prawnym instrumentem egzekwowania powyższych obowiązków od właścicieli lasów niestanowiących własności Skarbu Państwa jest decyzja starosty nakazująca wykonanie określonych obowiązków. Zgodnie z art. 24 u.l., jeżeli właściciel lasu niestanowiącego własności Skarbu Państwa nie wykonuje obowiązków określonych w art. 13 albo nie wykonuje zadań zawartych w uproszczonym planie urządzenia lasu lub decyzji, o której mowa w art. 19 ust. 3, w szczególności w zakresie:
- 1) ponownego wprowadzenia roślinności leśnej (upraw leśnych),
- 2) przebudowy drzewostanu,
- 3) pielęgnowania i ochrony lasu, w tym: a) usuwania drzew opanowanych przez organizmy szkodliwe, a także złomów i wywrotów, b) zabiegów pielęgnacyjnych roślinności leśnej (upraw leśnych) w wieku do 10 lat, c) zabiegów w zakresie ochrony przeciwpożarowej
- - starosta nakazuje wykonanie tych obowiązków i zadań w drodze decyzji.
W okolicznościach sprawy podstawę materialnoprawną kwestionowanej skargą decyzji stanowił art. 24 pkt 1 u.l., upoważniający starostę do nakazania ponownego wprowadzenia roślinności leśnej (upraw leśnych). Analizując zaskarżoną decyzję pod kątem ustawowych przesłanek dopuszczalności jej wydania należy przede wszystkim stwierdzić, że jest bezspornym, iż skarżący jest właścicielem nieruchomości o powierzchni [...] m², oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...]. Poza sporem pozostaje także, że nieruchomość ta nie jest aktualnie pokryta roślinnością leśną. Sporny natomiast jest status nieruchomości. W opozycji do stanowiska organów obu instancji, w ocenie skarżącego, należąca do niego działka nr [...] nie ma związku z gospodarką leśną i jest pozbawiona upraw leśnych co najmniej od 01.01.1994 r., zaś z pewnością od 01.01.2009 r. Taki status działki potwierdza m.in. akt notarialny z 12.09.2006 r., z którego wynika, że w dacie jej nabycia, sporna nieruchomości była traktowana jako działka zabudowana i użytkowana w sposób związany z dotychczasowym korzystaniem z nieruchomości.
Działka nr [...] nigdy nie była zatem pokryta roślinnością leśną, przez co nie spełnia ustawowych kryteriów definicji "lasu" wskazanych w art. 3 u.l. Taki stan faktyczny sankcjonuje wydana dla działki nr [...] decyzja z 29.04.2020 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielająca pozwolenia na nadbudowę, rozbudowę oraz przebudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędnym zagospodarowaniem terenu oraz obowiązujący MPZP z 2005 r., który dla tego terenu przewiduje przeznaczenie mieszkaniowe jednorodzinne z jednoznacznym zastrzeżeniem "bez możliwości zalesienia". Powyższe okoliczności czynią obowiązek ponownego wprowadzenia roślinności leśnej prawnie kolizyjnym i w praktyce prawnie niewykonalnym w systemie prawa.
Z taką argumentacją skarżącego nie można się jednak zgodzić. Jak wynika z art. 3 u.l., lasem w rozumieniu ustawy jest grunt:
- 1) o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawiony:
- a) przeznaczony do produkcji leśnej lub
- b) stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego albo
- c) wpisany do rejestru zabytków;
- 2) związany z gospodarką leśną, zajęty pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej: budynki i budowle, urządzenia melioracji wodnych, linie podziału przestrzennego lasu, drogi leśne, tereny pod liniami energetycznymi, szkółki leśne, miejsca składowania drewna, a także wykorzystywany na parkingi leśne i urządzenia turystyczne.
Z powołanej wyżej definicji legalnej wynika jednoznacznie, że pokrycie gruntu roślinnością leśną nie jest warunkiem niezbędnym do uznania gruntu za las. Nie ma zatem podstaw do przyjęcia założenia, że skoro należący do skarżącego grunt nie jest obecnie pokryty roślinnością leśną, to nie stanowi lasu w rozumieniu art. 3 u.l.
Z pozycji ustawowej definicji lasu jest istotne, że działka nr [...] stanowi grunt o powierzchni co najmniej 0,10 ha przeznaczony do produkcji leśnej. Dokładnie jej powierzchnia wynosi [...] m² i składa się – zgodnie z danymi pochodzącymi z ewidencji gruntów i budynków - wyłącznie z użytków leśnych (LsIV). Należy zaznaczyć, że w świetle przepisów regulujących prowadzenie ewidencji gruntów i budynków, grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione, dzielą się na: 1) lasy, oznaczone symbolem "Ls";
2) grunty zadrzewione i zakrzewione, oznaczone symbolem "Lz" (zob. § 9 ust. 2 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 27.07.2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2024r., poz. 219). Pozostaje przy tym istotne, że dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków stanowią podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych (art. 21 ust. 1 ustawy z 17.05.1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne). Organy administracji publicznej co do zasady nie mogą kwestionować czy pomijać danych wynikających z oficjalnych rejestrów publicznych, w tym z ewidencji gruntów i budynków. Dane w nich zawarte stanowią dla organów władzy miarodajną podstawę ustaleń dokonywanych na potrzeby konkretnych postępowań. Ewentualne zaś kwestionowanie danych zawartych w takiej ewidencji nastąpić może wyłącznie w trybie właściwym do zmiany lub aktualizacji danych, której dokonuje się zarówno z urzędu jak i na wniosek zainteresowanego, zgodnie z art. 24 ust. 2a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne.
Z okoliczności kontrolowanej sprawy nie wynika, by skarżący występował do organu prowadzącego ewidencję gruntów i budynków z wnioskiem o aktualizację (zmianę) danych w zakresie charakteru użytku gruntowego działki nr [...]. Swoje twierdzenie o nieleśnym charakterze gruntu poparł natomiast ustaleniem - bezspornym w okoliczność sprawy – o długotrwałym pozbawieniu tego gruntu roślinności leśnej. W ocenie Sądu, tego rodzaju okoliczność nie może jednak stanowić podstawy do zakwestionowania danych wynikających z ewidencji gruntów i budynków. Jak już wyżej zasygnalizowano, kwestionowanie danych ujawnionych w ewidencji gruntów i budynków dokonuje się w trybie określonym w art. 24 ust. 2a pkt 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. To w postępowaniu w sprawie aktualizacji danych ewidencyjnych wnioskodawca może wykazywać niezgodność ujawnionych danych z istniejącym stanem faktycznym, w tym także w zakresie charakteru użytku gruntowego, żądając wprowadzenia odpowiednich zmian.
Nie ma zaś miejsca na tego rodzaju czynności wyjaśniające w postępowaniu z art. 24 u.l., którego przedmiotem jest wyłącznie nałożenie obowiązków z zakresu gospodarki leśnej na właścicieli gruntów figurujących jako użytek leśny. W tego rodzaju postępowaniu organy związane są danymi wynikającymi z ewidencji gruntów.
Podkreślić również trzeba, że pomimo tego że zgromadzona w aktach administracyjnych dokumentacja sporządzona na potrzeby planowania gospodarki leśnej potwierdza, że działka nr [...] pozbawiona jest roślinności leśnej, to jednak z powyższego nie wynika, aby utraciła ona leśny charakter. Bez znaczenia jest bowiem aktualny stan gruntu. Nawet jeśli z jakichkolwiek przyczyn las utracił swoje cechy, użytek leśny nie traci przez to swego charakteru. Ponadto z uproszczonego plan urządzenia lasu na okres od 01.01.1994 r. do 31.12.2003 r. oraz inwentaryzacji stanu lasu opracowanej na okres od 01.01.2009 r. do 31.12.2028 r. oraz analogicznego dokumentu opracowanego na okres od 01.01.2019 r. do 31.12.2028 r. wynika, że nieruchomość obejmującą m.in. działkę nr [...], nie tylko zaewidencjonowano jako las, ale także znalazło się wskazanie polegające na odnowieniu halizny, a więc zastosowaniu procesu ponownego wprowadzenia roślinności leśnej, na gruntach które są przejściowo pozbawione drzewostanu dłużej niż przez 5 lat.
Nie sposób w takich okolicznościach uznać, że działka nr [...] nie stanowi gruntu leśnego i nie może być przedmiotem obowiązków określonych w art. 24 u.l. Co więcej, jeżeli z niekwestionowanych okoliczności sprawy wynika, że określony w zaskarżonej decyzji użytek stanowiący działkę nr [...], w ewidencji gruntów i budynków stanowi las, a jednocześnie od kilkudziesięciu lat wykorzystywany jest jako trawnik, będący pozbawiony cech lasu, to tym samym potwierdzone zostało wystąpienie w okolicznościach badanej sprawy przesłanek zastosowania art. 24 pkt 1 u.l.
Sąd podziela wyrażony w orzecznictwie pogląd, że przeznaczenie gruntu w MPZP na cele nieleśne nie oznacza, że grunt traci status gruntu leśnego. W tym miejscu należy wskazać, że zgodnie z obowiązującą uchwałą Rady Miejskiej w O.(1) Nr [...] z [...].09.2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla gminy O.(1) dla obrębów B., M., M.(1), O.(2), S., W. - O. (Dz. Urz. Woj. Doln. z 26.09.2005 r. Nr 193, poz. [...]), działka nr [...] znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem MN/[...]([...]) - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolnostojąca lub bliźniacza, o niskiej intensywności zabudowy (§ 5 [...] Obręb O. - Obręb W.). Powyższe ustalenia planistyczne nie pozbawiają jednak działki nr [...] dotychczasowego charakteru użytku leśnego i nie dają podstaw do uznania, że nie jest ona lasem. Na skutek powołanych ustaleń MPZP nastąpiła wyłącznie zmiana przeznaczenia gruntu.
Nie stoi to na przeszkodzie dalszemu wykorzystywaniu tego gruntu w dotychczasowy sposób (wyrok NSA z 29.04.2020 r., II OSK 2181/19). Powoływane przez skarżącego ustalenia MPZP nie są zatem wystarczające do uznania, że sporna działka utraciła dotychczasowy charakter użytku leśnego i nie dają podstawa do uznania, że nie jest to las w rozumieniu art. 3 ust. 3 u.l.
Tym samym Sąd nie znalazł również podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji z powodu podnoszonej w skardze niewykonalności decyzji wynikającej z jej sprzeczności z ustaleniami MPZP, który terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową nie kwalifikuje do zalesienia. Powołując się na przepis art. 14 ust. 3 u.l., skarżący dowodził, że grunty przeznaczone do zalesienia określa MPZP, co w przypadku uchwały z [...].09.2005 r. znajduje odzwierciedlenie w tym, że tereny przeznaczone pod gospodarkę leśną oznaczono symbolem ZL. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu, przede wszystkim należy dokonać rozróżnienia pomiędzy zalesieniem jako sposobem powiększania zasobów leśnych od ponownego wprowadzenia upraw leśnych (odnowienia) gruntu pozbawionego upraw leśnych, nawet od bardzo długiego czasu, który jednak pozostaje nadal ujęty w ewidencji gruntów i budynków jako las. Powyższych pojęć, tak jak czyni się to w skardze (zalesienie/odnowienie), w świetle ustawy o lasach, nie można używać zamiennie.
Gruntu sklasyfikowanego w ewidencji gruntów jako las nie można zatem utożsamiać z gruntem, o którym mowa w art. 14 ust. 3 u.l. Wobec powyższego, pomimo tego że działka nr [...] nie jest gruntem przeznaczonym pod zalesienie, to jednak w przypadku zaskarżonej decyzji, nie można mówić o kolizji z MPZP. Wydana na podstawie art. 24 ust. 1 u.l. decyzja nakładająca obowiązek ponownego wprowadzenia roślinności leśnej na działce nr [...] nie jest decyzją o zgodzie na zalesienie gruntu, o którym mowa w art. 14 ust. 3 tej ustawy, tj. gruntu, który ma dopiero stać się lasem.
Tym samym nie można mówić, aby kwestionowana decyzja prowadzić miała do postawienia skarżącego w "pułapce normatywnej". Jest to akt administracyjny w pełni wykonalny w świetle obowiązującej regulacji ustawowej oraz planistycznej. W okolicznościach sprawy wykonanie obowiązków nałożonych sporną decyzją z całą pewnością nie będzie narażać skarżącego na sankcję wynikającą z art. 35a u.p.z.p.
Wbrew twierdzeniom skarżącego również okoliczność wydania w dniu 29.04.2020 r. decyzji obejmującej pozwolenie na nadbudowę, rozbudowę oraz przebudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędnym zagospodarowaniem terenu, nie wskazuje, aby działka nr [...] przestała stanowić użytek leśny. Po pierwsze przyjdzie zauważyć, że wskazana decyzja dotyczy działki nr [...], nie zaś działki nr [...]. Założyć również należy, że to związku z tym postępowaniem skarżący dokonał podziału działki nr [...] na dwie działki, tj. [...] i [...]. Co więcej, dla działki nr [...] skarżący uzyskał następczo decyzję z 27.02.2020 r. (nr 17/2020), którą Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych we Wrocławiu zezwoli na trwałe wyłączenie użytków leśnych położonych w obrębie tej działki z produkcji leśnej – na cele rozbudowy domu jednorodzinnego wolnostojącego przeznaczonego do stałego zamieszkania. W przedstawionych okoliczności wynika, że skarżący miał pełną wiedzę na temat stanu gruntu, jego charakteru, a także konieczności dopełnienia wymaganych prawem procedur dotyczących wyłączenia gruntu z produkcji leśnej. Skarżący nie wniósł o wyłączenie działki nr [...], przeciwieństwie do działki nr [...], z produkcji leśnej.
Odnosząc się do podnoszonego przez skarżącego długotrwałego pozbawienia działki nr [...] roślinności leśnej przyjdzie jeszcze zauważyć, że upływ terminu 5-letniego terminu wyznaczonego mocą art. 13 ust. 1 pkt 2 u.l. do ponownego wprowadzania roślinności leśnej (upraw leśnych), nie wyłącza wynikającej z art. 24 ust. 1 pkt 1 u.l. kompetencji właściwego organu do nałożenia na właściciela lasu w formie decyzji obowiązku ponownego wprowadzenia roślinności leśnej (upraw leśnych). W orzecznictwie trafnie podnosi się, że przepis art. 13 ust. 1 pkt 2 u.l. przewiduje obowiązek ponownego wprowadzenia roślinności leśnej w terminie 5. lat, przy czym jest to termin, w którym właściciel powinien wykonać ten obowiązek dobrowolnie. Stwierdzenie natomiast przekroczenia tego terminu nie pozbawia właściwego organu kompetencji do wydania decyzji nakazowej w trybie art. 24 u.l., lecz przeciwnie zobowiązuje organ do jej wydania (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 17.01.2018 r., II SA/Gd 434/17).
W rezultacie należało stwierdzić, że zaskarżona decyzja, nakładając na skarżącego jako właściciela lasu niestanowiącego własności Skarbu Państwa obowiązki związane z ponownym wprowadzeniem roślinności leśnej, nie narusza przepisów prawa. Wbrew zarzutom skargi organy administracji należycie zebrały i oceniły materiał dowodowy sprawy. Zakres dokonanych ustaleń odpowiada treści przepisów art. 24 pkt 1 w związku z art. 13 ust. 1 u.l. Nietrafne są zatem zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Nie można także potwierdzić zasadności zarzutu naruszenia art. 107 § 3 w związku z art. 11 k.p.a.
Mając powyższe na względzie, Sąd oddalił skargę na zasadzie art. 151 p.p.s.a.