Uzasadnienie
Skargą nadzorczą z [...] I 2021 r. Wojewoda D. (dalej jako "wojewoda") zakwestionował uchwałę z dnia [...] XII 2020 r. (Nr [...]) Rady Gminy J. w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy J. – dalej jako "Studium".
W skardze wniesiono o: stwierdzenie nieważności ust. 5 rozdziału 21.2 Studium, zasądzenie kosztów i rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym.
W ocenie wojewody kwestionowany ust. 5 rozdziału 21.2 Studium narusza art. 10 ust. 2a ustawy z 27 III 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r., poz. 293, ze zm.) – dalej "upzp". Z powołanego art. 10 ust. 2a upzp wynika bowiem, że jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu; w studium ustala się ich rozmieszczenie. Tymczasem w ramach ust. 5 rozdziału 21.2 Studium organ gminy postanowił, że za zgodne z ustaleniami Studium uznaje się przyjmowanie w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego granic stref ochronnych wynikających z wyznaczenia obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, których zasięg wynika z przepisów odrębnych obowiązujących na dzień sporządzania tych opracowań.
Zdaniem wojewody pozostawienie w obrocie prawnym zapisu ust. 5 w rozdziale 21.2. Studium skutkowałoby poprawnością złożenia, że w przypadku braku ustaleń w studium, odnoszących się do możliwości sytuowania na obszarze gminy urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, organ gminy posiada pełną swobodę i dowolność w regulowaniu przedmiotowej materii na etapie uchwalania planów miejscowych. Co więcej, taki zapis Studium stanowiłby "wytrych", umożliwiający i legalizujący sytuowanie w planach miejscowych na obszarze gminy J. urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, bez określenia w studium rozmieszczenia tych urządzeń oraz określenia ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu.
W odpowiedzi na skargę Rady Gminy J. (dalej jako "rada gminy") wniosła o jej oddalenie. Podniosła przy tym, że wojewoda błędnie zarzuca naruszenie art. 10 ust. 2a upzp, bowiem w kwestionowanym Studium jednoznacznie określono zarówno miejsca rozmieszczenia urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, jak i związane z tym strefy ochronne, co wynika z ust. 15 i ust. 16 rozdz. 17.1 Studium. Zaś odnośnie do postanowienia z ust. 5 w rozdziale 21.2. Studium, to stanowi on jedynie odpowiedź na częste zmiany stanu prawnego w zakresie produkcji energii ze źródeł odnawialnych i nie może być interpretowany jako umożliwienie lokalizowania przedmiotowych urządzeń poza terenami wyznaczonymi w Studium.
Wojewoda w piśmie procesowym z [...] III 2021 r. oświadczył, że w związku z otrzymaną odpowiedzią na skargę podtrzymuje skargę w całości. Zaznaczył przy tym, że nie kwestionuje istnienia rozmieszczenia w Studium urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW oraz ich stref ochronnych, a jedynie możliwość zmiany tych stref ochronnych bez zachowania procedury planistycznej, a tym samym dopuszczenie możliwości wprowadzenia w planach miejscowych przedmiotowych urządzeń bez określenia ich rozmieszczenia w Studium oraz bez wskazania ich stref ochronnych.
Rada gminy, pouczona o treści art. 119 pkt 2 ppsa, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Jak wynika z art. 28 ust. 1 upzp, nieważność uchwały w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy zachodzi w przypadku istotnego naruszenia zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotnego naruszenia trybu ich sporządzania, a także naruszenia właściwości organów w tym zakresie.
Tryb sporządzania uchwały należy rozumieć jako sekwencję czynności podejmowanych w toku procedury planistycznej, a zasady sporządzania uchwały jako merytoryczną jej zawartość (przyjęte w niej ustalenia). Istotne naruszenie trybu następuje, gdy ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono procedury sporządzania aktu planistycznego (wyrok NSA z 20 X 2011 r., II OSK 1593/11 – CBOSA). Natomiast naruszenie zasad to przyjęcie rozwiązań niezgodnych z normami konstytucyjnymi lub zawartymi w ustawach materialnoprawnych - które to normy wyznaczają granice wykonywania władztwa planistycznego (wyrok NSA z 11 IX 2008 r., II OSK 215/08 –CBOSA).
Kontrola zakwestionowanego skargą ust. 5 rozdziału 21.2 Studium w wyżej rozumianym zakresie nie dała podstaw do stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego (zasady sporządzania studium).
Jak wynika z powołanego w skardze art. 10 ust. 2a upzp, jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu; w studium ustala się ich rozmieszczenie.
Przepis powyższy przyznaje organom gminy upoważnienie do zamieszczenia w studium postanowień dotyczących wyznaczenia obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW. Wykonując tego rodzaju upoważnienie w studium należy niewątpliwie "ustalić rozmieszczenie" tego rodzaju urządzeń, co expressis verbis wynika z art. 10 ust. 2a in fine upzp. W orzecznictwie wyrażono także stanowisko, że prawidłowe wykonanie dyspozycji z art. 10 ust. 2a upzp wymaga również "wyznaczenia obszaru stref ochronnych" związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 29 VIII 2019 r., IV SA/Po 412/19 – CBOSA).
Zakwestionowane skargą Studium spełnia jednak wyżej określone wymagania. Wyznacza bowiem zarówno obszary rozmieszczenia urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW jak i obszary stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu. Wskazują na to jednoznacznie postanowienia zawarte w ust. 15 i 16 rozdziału 17.1 Studium.
Jak wynika z ust. 15 pkt 2 rozdz. 17.1 Studium, w zakresie lokalizacji urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW ustala się:
- a) zakazuje się lokalizowania elektrowni wiatrowych,
- b) dopuszcza się instalacje wykorzystujące energię promieniowania słonecznego, aerotermalną i geotermalną wyłącznie na terenach kategorii: "EF", "P" "PK" oraz na terenach: w obrębie G. "2.PP.1" i "2.UP.1" i w obrębie J. "4.UP.1".
Zaś według ust. 16 rozdz. 17.1 Studium, strefy ochronne związane z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenów dla obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW ustala się w zasięgu terenów, na których te ogniwa będą lokalizowane.
W takich okolicznościach nie można zgodzić się z argumentacją skargi podnoszącą naruszenie art. 10 ust. 2a upzp polegające na dopuszczeniu możliwości lokalizowania urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW bez określenia ich rozmieszczenia oraz bez wskazania stref ochronnych. W kontrolowanym Studium – odpowiednio do art. 10 ust. 2a upzp – określono bowiem jednoznacznie tereny, w obrębie których można tego rodzaju urządzenia lokalizować tj. tereny o funkcji: "EF", "P" "PK" oraz w obrębie G. "2.PP.1" i "2.UP.1" i w obrębie J. "4.UP.1". Wyznaczono również obszary stref ochronnych wskazując, że występować one będą "w zasięgu terenów", na których dopuszczono lokalizację takich urządzeń. Już w tym miejscu należy zaznaczyć, że zadecydowanie o występowaniu strefy ochronnej "w zasięgu terenów", na których dopuszczono lokalizację stosownych urządzeń oznacza, że in concreto strefa ochronna nie może być większa od takiego terenu ani też w inny sposób wykraczać poza jego granice, może być za to od niego mniejsza.
Powyższe uwagi mają istotne znaczenie dla zrozumienia znaczenia –kwestionowanego w skardze – postanowienia z ust. 5 rozdz. 21.2 Studium, według którego za zgodne z ustaleniami Studium uznaje się przyjmowanie w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego granic stref ochronnych wynikających z wyznaczenia obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, których zasięg wynika z przepisów odrębnych obowiązujących na dzień sporządzania tych opracowań.
Wbrew stanowisku wojewody, wyartykułowanym zwłaszcza w piśmie procesowym z [...] III 2021 r., nie można tego rodzaju postanowienia odczytywać jako mechanizmu, który umożliwia na etapie projektowania planu miejscowego wprowadzenie zmiany występowania obszarów stref ochronnych wyznaczonych w Studium. Ani treść Studium, ani też stanowisko rady gminy wyrażone w postępowaniu nadzorczym i w odpowiedzi na skargę nie dają podstaw do przyjęcia takiej wykładni.
Sąd zwraca uwagę, że w Studium zastrzeżono jedynie konieczność uwzględniania w projektach planu miejscowego przepisów odrębnych obowiązujących na dzień sporządzania tych opracowań przy konkretyzowaniu zasięgu stref ochronnych dla potrzeb planu miejscowego. Wprowadzenie tego rodzaju mechanizmu jest o tyle zrozumiałe, że określone w Studium rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW i wyznaczenie obszarów występowania związanych z tymi urządzeniami stref ochronnych może mieć charakter jedynie ogólny i kierunkowy. Na tym etapie nie sposób bowiem przesądzić o rodzaju urządzeń, skali przedsięwzięcia, ani też o jego dokładnej lokalizacji. Tymczasem są to elementy mające z reguły istotne znaczenie dla określenia minimalnych odległości tego rodzaju urządzeń od innych obiektów, a więc niezbędne do dokładnego określenia zasięgu konkretnych stref ochronnych (zob. np. art. 4 i 5 ustawy z dnia 20 V 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych – Dz.U. z 2021 r., poz. 724).
Na etapie uchwalenia Studium nie sposób także antycypować kierunku i kształtu zmian prawnych, które – jak słusznie zauważyła rada gminy – są szczególnie częste w przypadku sektora produkcji energii ze źródeł odnawialnych. Okoliczności te konkretyzują się dopiero na etapie uchwalania planu miejscowego, co umożliwia również konkretyzację zasięgu stref ochronnych przy uwzględnieniu skali dopuszczanego w planie przedsięwzięcia i przepisów obowiązujących w chwili uchwalania planu. W żadnym jednak wypadku miejsca lokalizacji urządzeń wytwarzających energię ze źródeł odnawialnych i zasięg ich stref ochronnych nie mogą wykroczyć poza granice terenów wyznaczonych w ust. 15 pkt 2 i ust. 16 rozdz. 17.1 Studium. Kwestionowany skargą ust. 5 z rozdz. 21.2. Studium nie podważa więc ustaleń wynikających z ust. 15 pkt 2 i ust. 16 rozdz. 17.1 Studium.
Mając z jednej strony na względzie wskazane wyżej okoliczności z drugiej zaś – rozumianą niekiedy zbyt pryncypialnie – zasadę niesprzeczności planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, zaakceptować należy treść ust. 5 rozdz. 21.2 Studium. Zawarte w nim zastrzeżenie odwołujące się do przepisów odrębnych przy wyznaczaniu w planach miejscowych stref ochronnych nie narusza celu, jaki z założenia realizować ma art. 10 ust. 2a upzp. Intencją ustawodawcy było, by w ramach studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego określono rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a także ich stref ochronnych. Kontrolowane Studium tak określony cel realizuje. Wskazuje ono bowiem jednoznacznie tereny, które w ramach planu miejscowego można przeznaczyć pod realizację urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, jak i obszary, w obrębie których można wyznaczać strefy ochronne związane z takimi urządzeniami.
Mając powyższe na względzie, Sąd orzekł na zasadzie art. 151 ppsa.