Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej do sądu administracyjnego przez Z. S. jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...], nr [...], podjęta na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 KPA oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r., nr 106, poz. 1126), którą utrzymano w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...], nr [...], odmawiającą skarżącemu wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Starosty [...] z dnia 31 lipca 2000 r., nr [...], w przedmiocie pozwolenia Zarządowi Miejskiemu w N. na użytkowanie I etapu składowiska odpadów komunalnych w D. Do wydania decyzji doszło w następujących okolicznościach faktycznych:
W dniu 19 grudnia 2002 r. skarżący sprecyzował swoje wnioski kierowane do Starosty Powiatu w N. w piśmie z dnia 26 listopada 2002 r. jako wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Starosty [...] z dnia 31 lipca 2000 r., nr [...], udzielającą Zarządowi Miejskiemu w N. pozwolenia na użytkowanie I etapu składowiska odpadów komunalnych w D. Z wywodów pism wynikało, że skarżący zakwestionował pominięcie go jako strony w postępowaniu zakończonym wydaniem wskazanej decyzji.
Decyzją z dnia [...] Starosta Powiatu w N. opierając się na przepisach art. 149 § 3 i art. 150 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego odmówił wznowienia postępowania podnosząc, iż skarżącemu nie przysługiwał w zakwestionowanym postępowaniu przymiot strony. W szczególności stwierdził, że przedmiotem pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie I etap inwestycji, w ramach którego wybudowano kwaterę nr 1, która nie graniczy z nieruchomością skarżącego i nie wywiera na nią niekorzystnego wpływu.
W odwołaniu Z. S. podniósł, iż negatywny wpływ wysypiska na jego działkę potwierdza się w praktyce, gdyż jest ona zaśmiecana.
Organ odwoławczy podniósł, iż docelowo składowisko śmieci w D. będzie się składało z 4 kwater, a realizację inwestycji podzielono na etapy. W pierwszym etapie wybudowano kwaterę nr 1, która z uwagi na położenie poza zasięgiem 200 metrowej strefy potencjalnej uciążliwości, nie wywiera niekorzystnego wpływu na nieruchomość skarżącego. Tym samym nie ma on interesu prawnego uzasadniającego wzięcie udziału w charakterze strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego wysypiska. Wskazywane przez skarżącego negatywne przejawy eksploatacji składowiska dowodzą jedynie możliwości zaistnienia naruszenia interesu faktycznego a nie prawnego.
W skardze zakwestionowano stanowisko organów, które nie przyznały Z. S. statusu strony, wskazując na dowolność interpretacji pojęcia strefy potencjalnej uciążliwości oraz wadliwe ustalenie położenia jego nieruchomości względem szkodliwego wysypiska.
Organ wnosił o oddalenie skargi i podtrzymał dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie należy odnotować, że skoro skarga została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r., to w oparciu o art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271), sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny.
Na zasadzie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzygają spory kompetencyjne i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola, o której mowa wyżej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym, podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów.
Naruszenie przepisów prawa miało miejsce w rozpoznawanej sprawie i okoliczność tę należało stwierdzić z urzędu, niezależnie od treści zarzutów i wniosków skargi, którymi po myśli art. 134 § 1 ppsa, Sąd nie był związany.
Postępowanie przed organem I instancji toczyło się w związku z wnioskiem skarżącego o wznowienie postępowania z powodu bezpodstawnego nie dopuszczenia go do udziału w sprawie dotyczącej wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Mieściło się to zatem w granicach przyczyny wznowienia postępowania zamieszczonej w art. 145 § 1 pkt 4 KPA.
Pierwsza faza postępowania o wznowienie polega na zbadaniu, czy wniosek o wznowienie postępowania opiera się na podstawach wymienionych w art. 145 § 1 KPA i czy został zachowany termin do złożenia wniosku przewidziany w art. 148 KPA. W tej fazie postępowania organ administracji bada również, czy nie występują negatywne przesłanki przedmiotowe, istotne z punktu widzenia art. 145 KPA dla wznowienia postępowania, np. czy wniosek jest złożony w postępowaniu, które nie zostało zakończone ostateczną decyzją.
Na tym etapie organ administracji bada również, czy wniosek pochodzi od strony postępowania.
Jeśli jednak wniosek o wznowienie postępowania jest oparty o przesłankę przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 4 KPA i zawiera stwierdzenie wywodzące, że składając to podanie podmiot uważa, iż przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu, a został w tym postępowaniu pominięty, to weryfikacja twierdzeń wnoszącego podanie następuje w następnej fazie postępowania prowadzonej po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania.
Dopiero zatem na tym etapie postępowania organ administracji może przeprowadzić merytoryczną ocenę materiału sprawy i dokonać weryfikacji twierdzeń wnoszącego podanie, iż przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu.
Przechodząc na grunt sprawy niniejszej stwierdzić należało, iż bezpodstawnie w rozpoznanej sprawie organ I instancji z naruszeniem art. 149 § 3 KPA orzekł o odmowie wznowienia postępowania, dokonując we wstępnym etapie postępowania oceny, iż stronie zainteresowanej nie służy przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją o pozwoleniu na budowę. Taka ocena – jak już wyżej wspomniano - winna nastąpić na etapie następnym tj. po wznowieniu postępowania i wówczas, gdyby organ administracji doszedł do przekonania, iż nie występują przesłanki do wznowienia postępowania przewidziane w art. 145 § 1 pkt 4 KPA, tj., że podmiot zgłaszający wniosek o wznowienie postępowania nie ma przymiotu strony - to winien zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 KPA odmówić uchylenia decyzji dotychczasowej. Decyzja taka winna zapaść po przeprowadzeniu postępowania stosownie do treści art. 149 § 2 KPA.
W przeciwnym wypadku należy uchylić decyzję dotychczasową i wydać nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.
Pogląd ten znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie Naczelnego sądu Administracyjnego. Przykładowo w wyroku z dnia 22 października 1998 r., sygn. IV SA 116/98 (zb. LEX nr 43747) wyjaśniono, iż "Pierwsza faza postępowania o wznowienie polega na zbadaniu, czy wniosek o wznowienie postępowania opiera się na podstawach wymienionych w art. 145 § 1 kpa i czy został zachowany termin do złożenia wniosku przewidziany w art. 148 kpa. W tej fazie postępowania organ administracji bada również, czy nie występują negatywne przesłanki przedmiotowe, a dla wznowienia postępowania, np. czy wniosek jest złożony w postępowaniu, które nie zostało zakończone ostateczną decyzją.
Na tym etapie organ administracji bada również, czy wniosek pochodzi od strony postępowania.
Jeśli jednak wniosek o wznowienie postępowania jest oparty o przesłankę przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, zawiera stwierdzenie wywodzące, że składając to podanie podmiot uważa, iż przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu, a został w tym postępowaniu pominięty, to weryfikacja twierdzeń wnoszącego podanie następuje w następnej fazie postępowania prowadzonej po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Na tym etapie postępowania organ administracji może dopiero przeprowadzić merytoryczną ocenę materiału sprawy i dokonać weryfikacji twierdzeń wnoszącego podanie, iż przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu."
Wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego w postępowaniu wstępnym, które winno zakończyć się postanowieniem o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 KPA) stanowi takie naruszenie prawa, które rzutuje na prawidłowość podejmowanych w postępowaniu administracyjnym rozstrzygnięć i skutkuje nakazem wyeliminowania takiego rozstrzygnięcia z obiegu prawnego.
Wadą tego rodzaju dotknięta też była decyzja organu odwoławczego, który zaakceptował w całości rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne, a tym samym powielił jego błędy.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ przeprowadzi postępowanie w sprawie dopuszczalności wznowienia postępowania w przedmiotowej sprawie, w razie stwierdzenia że nie występują przesłanki negatywne, o których była wyżej mowa, postanowi o wszczęciu postępowania w sprawie wznowienia postępowania, co stanowiło będzie zgodnie z art. 149 § 2 KPA podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia. Wynik tego postępowania obligował będzie do wydania jednej z decyzji, o których mowa w art. 151 KPA. Należy przy tym zwrócić uwagę na właściwe zebranie materiału dowodowego w sprawie i udokumentowanie poszczególnych ustaleń. Dopiero właściwe zebranie i rozważenie całości materiału dowodowego w sprawie powinno doprowadzić do wydania właściwego rozstrzygnięcia w sprawie.
Wobec powyższego, ze względu na to, że do wydania decyzji odwoławczej oraz decyzji poprzedzającej doszło z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 "c", art. 152 i art. 200 ppsa w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271 ze zm.), należało orzec jak w sentencji.