Uzasadnienie
Dowódca Jednostki Wojskowej [...] w P., decyzją z dnia [...]r. nr [...], wydaną na podstawie art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1974 r. o uposażeniu żołnierzy (Dz. U. z 1992 r. Nr 5 poz. 18 z późn. zm.) oraz § 5 ust. 1 pkt 2, § 6 ust, § 25 ust.l pkt.2, § 31 ust 1 pkt 4, § 35 ust 2, rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 10 października 2000 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego (Dz. U. z 2000 r. Nr 90 poz. 1005), po rozpatrzeniu sprawy wobec mł. chor. szt. I. R., przyznał, z dniem [...]r., dodatki do uposażenia zasadniczego w wysokości: za uzyskanie klasy kwalifikacyjnej - 10% uposażenia bazowego, specjalny - 27 % uposażenia zasadniczego wg. stanowiska służbowego, strefowy - 10 % uposażenia bazowego. Wobec zainteresowanego decyzja miała obowiązywać w okresie pełnienia przez niego służby w Jednostce Wojskowej [...] P..
Rozkazem dziennym nr [...] z dnia [...]r., Komendant Lotniska, zgodnie z ustaleniami zawartymi w postanowieniu 7 pkt 1 Decyzji nr 29/MON Ministra Obrony Narodowej z dnia 2 marca 1995 r. w sprawie uzyskiwania klas kwalifikacyjnych przez specjalistów wojskowych i instruktorów spadochronowych w SZ (Dz. Rozk. MONz 1995 r., poz.
24) postanowieniami pkt 4 i 30 "Instrukcji o klasyfikowaniu specjalistów wojskowych w Siłach Zbrojnych RP" sygn. szkol. 7650/95 (Sztab. Gen. WP) oraz "Planem zasadniczych przedsięwzięć 3 Korpusu Obrony Powietrznej na rok 2001" str. 123 pkt 7 w marcu 2001 r. przeprowadzona została wiosenna sesja egzaminacyjna. W wyniku uzyskania pozytywnych ocen i spełnienia kryteriów kwalifikacyjnych podczas przeprowadzonych egzaminów na wniosek komisji egzaminacyjnej, nadał z dniem [...]r., I. R. mistrzowską klasę specjalisty wojskowego.
Decyzją z dnia [...]r. nr [...], na podstawie art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1974 r. o uposażeniu żołnierzy (Dz. U. z 1992 r. Nr 5 poz. 18 z późn. zm.) oraz § 5 ust. 1 pkt 2, § 6 ust, § 25 ust 1 pkt 3, rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 10 października 2000 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego (Dz. U. z 2000r. Nr 90 poz. 1005), Dowódca Jednostki Wojskowej [...] przyznał I. R., z dniem [...]r. dodatki do uposażenia zasadniczego w wysokości 18 % uposażenia zasadniczego za klasę kwalifikacyjną.
Dowódca Jednostki Wojskowej [...] w P. decyzją z dnia [...]r. nr [...], podjętą na podstawie art. 61 § 1 i art. 104 § 1 k.p.a., art. 75 ust. 2 ustawy z dnia 22 grudnia 2000 r. o zmianie niektórych upoważnień ustawowych do wydawania aktów normatywnych oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 120, poz. 1268), art. 2 ust. 1, art. 7 ust. 2, art. 15 ust. 1 i art. 45 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1974 r. o uposażeniu żołnierzy (Dz. U. 2002 r. Nr 76, poz. 693) oraz § 3 ust. 1, § 5 ust. 1 pkt 2, § 11 pkt 2 lit. "a", § 8, ust. 3 oraz § 25 ust. 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 10 października 2000 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy (Dz. U. Nr 90, poz. 1005 z późniejszymi zmianami), - działając z urzędu w sprawie stwierdzenia posiadanej klasy specjalności wojskowej i ustalenia prawa do dodatku za posiadaną klasę kwalifikacyjną przez mł. chor. szt. I. R.: 1. stwierdził posiadanie pierwszej klasy kwalifikacyjnej (SW nr [...]), 2. nie przyznał dodatku za pierwszą klasę kwalifikacyjną z dniem [...]r., na podstawie § 25, ust. 1 Rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 10 października 2000 r. i bez możliwości zastosowania § 8 ust. 3 powyższego rozporządzenia.
W uzasadnieniu organ stwierdził, że I. R. posiada pierwszą klasę kwalifikacyjną o SW [...], natomiast wykonuje obowiązki na stanowisku o SW [...]. W związku z powyższym nie przyznanie dodatku kwalifikacyjnego za pierwszą klasę kwalifikacyjną z dniem [...] r. na podstawie § 25, ust. 1 i § 8, ust. 3 Rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 10 października 2000 roku jest zasadne.
Decyzją z dnia [...]r., nr [...]Dowódca Jednostki Wojskowej [...] we W., na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., art. 2 ust. 1, art. 15 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 1 - 5 ustawy z dnia 17 grudnia 1974 r. o uposażeniu żołnierzy (Dz. U. z 2002 r., Nr 76, poz. 693, z późn. zm.), § 5 ust. 1 pkt 2, § 25 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 10 października 2000 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy (Dz. U. Nr 90, poz. 1005 z późn. zm.) w zw. z art. 75 ust. 2 ustawy z dnia 22 grudnia 2000 r. o zmianie niektórych upoważnień ustawowych do wydawania aktów normatywnych oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. nr 120, poz. 1268), jak również § 2 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 16 marca 1993 r. w sprawie określenia organów wojskowych i organów wojskowych wyższego szczebla..., (Dz. U. Nr 23, poz. 101), po rozpatrzeniu odwołania mł. chor. sztab.
I. R. od decyzji nr [...]Dowódcy Jednostki Wojskowej [...]. w P. z dnia [...]r., nie przyznającej z dniem [...]r. prawa do dodatku za pierwszą klasę kwalifikacyjną - uchylił w całości decyzję z dnia [...]r. nr [...]Dowódcy Jednostki Wojskowej [...] oraz zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji, umarzając postępowanie organu I instancji.
W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ wskazał, iż na mocy decyzji organu I instancji nr [...]nie przyznano mł. chor. sztab. I. R.z dniem [...]r. dodatku za pierwszą klasę kwalifikacyjną. W rozstrzygnięciu oraz uzasadnieniu decyzji nie dokonano jednak istotnego wyjaśnienia kwestii podstaw nie przyznania uprawnienia do tego dodatku w oparciu o stosowne rozkazy właściwych dowódców co do posiadania przez stroną zainteresowaną I klasy kwalifikacyjnej o specjalności wojskowej (SW) [...]. W żaden sposób nie wyjaśniono też w uzasadnieniu tej decyzji - istotnej wątpliwości - jakie okoliczności stanowiły podstawę do uznania prawa do tego dodatku I. R. aż do dnia [...] r., zważywszy obowiązywanie w tym zakresie ostatecznej decyzji nr [...]z dnia [...]r. Dowódcy Jednostki Wojskowej [...].
Natomiast wszelkie ewentualne inne rozstrzygnięcia decyzyjne mogą wyłącznie uzasadniać zmiany stanu prawnego ustalonego mocą tej decyzji, bądź tego rodzaju korekty w powiązaniu ze stanem określonym w tej decyzji.
W tym znaczeniu, zdaniem organu odwoławczego, pozostaje bez jakichkolwiek podstaw prawnych następna decyzja nr [...]z dnia [...]r. Dowódcy Jednostki Wojskowej [...], albowiem wydano ją po dniu 30 marca 2001 r. - czyli w chwili utraty mocy obowiązującej wszelkich przepisów uzasadniających przyznawanie, potwierdzanie lub weryfikację klas kwalifikacyjnych żołnierzom zawodowym - wedle art. 75 ust. 2 ustawy z dnia 22 grudnia 2000 r. o zmianie niektórych upoważnień ustawowych... (Dz. U. nr 120, poz. 1268).
Rozpatrując tę sprawę, organ II instancji, stwierdził, iż wydając ponownie decyzję w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną spowodowano nieważność tej decyzji. Wydano bowiem tę decyzję z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 3 kpa.
Nie można jednak zastosować sankcji nieważności tej decyzji, ze względu na treść art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Przepis ten stanowi, iż oznaczałoby to rażące naruszenie prawa.
Tego rodzaju postępowanie może być zatem zakończone wyłącznie decyzją o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości z jednoczesnym umorzeniem postępowania w I instancji, mając na uwadze res iudicata - czyli rzecz osądzoną uprzednio wydaną decyzją administracyjną w tej sprawie. Taki stan prawny ma wszakże odniesienie w całej rozciągłości do rozważanej sprawy. Przyjęte stanowisko uzasadnia generalnie orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaznacza to zwłaszcza wyrok z 12 marca 1981 r., SA 472/81 (ONSA 1981, nr 1, poz. 21)... "Organ odwoławczy obowiązany jest rozpatrzyć odwołanie i wydać decyzję zgodnie z treścią art. 138 k.p.a, tj. dokonując merytorycznej i prawnej oceny zasadności zaskarżonej decyzji. Niedopuszczalne jest stosowanie w takim przypadku art. 156 § 1 k.p.a., normującego sytuacje, w których organ wyższego stopnia nie działa jako organ odwoławczy w toku instancji, ale jako organ nadzoru, którego uprawnienia przy stosowaniu art. 156 kpa są węższe niż uprawnienia organu odwoławczego".
Natomiast w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji nie powołano - wedle art. 107 kpa wyczerpująco wszystkich przepisów prawa materialnego oraz proceduralnego, mających zastosowanie do rozstrzygania przedmiotowej sprawy - jak dokonano tego w niniejszej decyzji organu II instancji. Z tego też powodu błędnie pouczono stronę o przysługującym jej prawie do złożenia odwołania w terminie do 14 dni, zamiast w wymaganym wedle art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 17 grudnia 1974 r. o uposażeniu żołnierzy - terminie 7 dni, wobec czego uznano korzystnie dlań zachowanie terminu do wniesienia odwołania w tej sprawie.
Odstąpiono bezzasadnie także od protokolarnego przesłuchania zainteresowanej strony, celem jej ustosunkowania się do zebranego materiału dowodowego w tej sprawie oraz wyjaśnienia związanego z tą sprawą skomplikowania stanu prawnego i odpowiednio poczynionych w związku z tym zastrzeżeń a także uwag tej strony.
Ogół wad proceduralnych, zwłaszcza w zakresie merytorycznym uzasadnia, zdaniem organu II instancji, eliminację z obrotu prawnego uprzednio wydanej decyzji nr [...]z dnia [...] r. i zaskarżonej decyzji organu I instancji oraz umorzenie postępowania tegoż organu w tym zakresie.
Na powyższą decyzję I. R. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.
Skarżący wniósł o uchylenie pkt 1 zaskarżonej decyzji, zarzucając, iż procesowanie i wydanie decyzji w sprawie przyznania klasy specjalisty powinno być zakończone bez zbędnej zwłoki do dnia [...]r. Ponadto skarżący domaga się: zasądzenia od Dowódcy Jednostki Wojskowej [...] zwrotu poniesionych kosztów w postępowaniu sadowym; zasądzenia na Jego rzecz odsetek ustawowych, aż do dnia zapłaty; przekazania do Wojskowego Biura Emerytalnego w Z. G. nowej decyzji o przyznaniu klasy mistrzowskiej z określeniem procentowym i kwotowym dodatku, ponownego ustalenia prawa do emerytury wojskowej w zwiększonej wysokości i wydanie na tę okoliczność nowej decyzji; nadania wyrokowi sądu rygoru natychmiastowej wykonalności.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał zaskarżoną decyzję i argumenty zawarte w jej uzasadnieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 184 Konstytucji RP i art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z dnia 20 września 2002 r. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu ustawy kontrola ta sprawowane jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne sprawują kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem zgodności z obowiązującym w dacie ich wydania prawem. Sąd administracyjny nie rozważa kwestii, czy decyzja organu administracji publicznej jest słuszna, lecz czy mieści się w granicach obowiązującego prawa materialnego i procesowego.
Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późń. zm.), Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego.
Zarówno w doktrynie, jak i w judykaturze ugruntowany jest pogląd, że dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności części decyzji administracyjnej (por. wyrok SN z dnia 23 stycznia 2003 r., III RN 3/02, OSNP 2004, nr 4, poz. 56, wyroki NSA: z dnia 21 grudnia 1999 r., IV SA 2311/97, LEX nr 48738; z dnia 5 października 1999 r., IV SA 1502/97, LEX nr 47792; z dnia 19 maja 1999 r., IV SA 270/96, LEX nr 47289; z dnia 31 marca 1998 r., I SA 1838/97, LEX nr 44510; z dnia 29 stycznia 1998 r., IV SA 583/96, LEX nr 45666; oraz z dnia 21 stycznia 1988 r., IV SA 859/87, ONSA 1990 z. 2-3, poz. 25, OSP 1991 r. z. 4, poz. 95 z glosą T. Wosia, "Nowe Prawo" 1990 nr 4-6, s. 253 z glosą M. Armaty; a także uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 23 lutego 1998 r., OPS 6/97, ONSA 1998 z. 2, poz. 40). Możliwość taka występuje w szczególności wówczas, gdy rozstrzygnięcie decyzji składa się z kilku elementów, z których każdy mógłby być przedmiotem rozstrzygnięcia w osobnej decyzji, co określane jest także jako wydanie decyzji składającej się z kilku decyzji częściowych (przedmiotowo lub podmiotowo - por. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 3 grudnia 1990 r., II SA 740/90, ONSA 1991 r. z. 1, poz. 7).
Słusznie jednak podkreśla się, że ze względu na dużą różnorodność spraw trudno wskazać regułę generalną, kiedy jest możliwe stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej w części. Podaje się, że jest to możliwe, gdy pozostałe w mocy rozstrzygnięcia decyzji mogą mieć - w świetle norm materialnego prawa administracyjnego z jednej strony - samodzielny byt prawny, a z drugiej, ich treść nie jest determinowana rozstrzygnięciem wadliwym, pozbawionym mocy wiążącej. Unieważnienie części decyzji może więc nastąpić wtedy, gdy tylko część unieważniana zawiera wady z art. 156 § 1 k.p.a., a wadliwość rozstrzygnięcia nie wywiera wpływu na treść pozostałych rozstrzygnięć zawartych w decyzji. Ponadto, wolny od wad fragment decyzji, któremu nie odmawia się skuteczności, powinien stanowić rozstrzygnięcie, mogące samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym.
W przedmiotowej sprawie zachodzą, zdaniem Sądu, przesłanki do stwierdzenia nieważności pkt 1 zaskarżonej decyzji, w którym to punkcie organ odwoławczy uchyla ostateczną decyzję Dowódcy Jednostki Wojskowej [...] z dnia [...]r. nr [...]. Decyzja ta nie była przedmiotem odwołania, gdyż skarżący odwoływał się od decyzji Dowódcy Jednostki Wojskowej [...] w P. z dnia [...]r. nr [...].
Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji.
Organ odwoławczy w wyniku ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy może orzekać tylko o mocy prawnej zaskarżonej decyzji. Podkreśla to NSA w wyroku z dnia 21 grudnia 1987 r., IV SA 907/87: "Decyzja organu odwoławczego dotycząca decyzji, która nie była przedmiotem odwołania, jest nieważna z przyczyny rażącego naruszenia prawa". Takie stanowisko NSA przyjął także w wyroku z dnia 17 września 1990 r., III SA 647/90: "Decyzja organu odwoławczego, która w trybie art. 138 § 1 k.p.a. rozstrzyga o decyzji organu pierwszej instancji nie będącej przedmiotem odwołania, jest wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.)".
Organ odwoławczy nie może orzekać równocześnie na podstawie art. 138 k.p.a. oraz art. 156 k.p.a. Nie jest zatem dopuszczalne stwierdzenie przez organ odwoławczy nieważności decyzji wydanej w pierwszej instancji. Zastosowanie sankcji nieważności w postępowaniu odwoławczym jest rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2.
Rozpatrując odwołanie organ II instancji zasadnie przyjął, uzasadniając pkt 2 rozstrzygnięcia, iż wydając ponownie decyzję w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną spowodowano by nieważność tej decyzji. Tego rodzaju postępowanie może być zatem zakończone wyłącznie decyzją o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości z jednoczesnym umorzeniem postępowania w I instancji, mając na uwadze res iudicata - czyli rzecz osądzoną uprzednio wydaną decyzją administracyjną w tej sprawie.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazuje, iż decyzja nr [...]z dnia [...]r. Dowódcy Jednostki Wojskowej [...] pozostaje bez jakichkolwiek podstaw prawnych, albowiem wydano ją po dniu 30 marca 2001 r. - czyli w chwili utraty mocy obowiązującej wszelkich przepisów uzasadniających przyznawanie, potwierdzanie lub weryfikację klas kwalifikacyjnych żołnierzom zawodowym - wedle art. 75 ust. 2 ustawy z dnia 22 grudnia 2000 r. o zmianie niektórych upoważnień ustawowych... (Dz. U. nr 120, poz. 1268).
Istotnie w sytuacji podjęcia decyzji administracyjnej na podstawie aktu prawa nieobowiązującego w dniu wydania decyzji jest działaniem bez podstawy prawnej, co powoduje nieważność decyzji, zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W takim przypadku organ odwoławczy powinien był wszcząć z urzędu odrębne postępowanie rozpoznawcze w celu stwierdzenia nieważności decyzji nr [...]. Po przeprowadzeniu postępowania rozpoznawczego organ podjął by decyzję w sprawie nieważności decyzji nr [...].
Stwierdzenie nieważności decyzji nie następuje z mocy prawa, a przepisy k.p.a. wymieniają jedynie przyczyny pozwalające na wszczęcie postępowania administracyjnego (na wniosek lub z urzędu) o stwierdzenie nieważności. Przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności jest ustalenie wad decyzji, które pozwalają na stwierdzenie nieważności z powodu jej wad istniejących od dnia jej wydania, a więc ze skutkiem ex tunc. Kasacyjny charakter decyzji stwierdzającej nieważność innej decyzji administracyjnej powoduje, że decyzja, której nieważność stwierdzono, przestaje istnieć w obrocie prawnym ze skutkiem wstecznym. Dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a. do stwierdzenia nieważności decyzji, organ orzekający w tym zakresie bada stan faktyczny, jak i prawny z daty wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności (por. wyrok NSA z 29 czerwca 2001, I SA 2134/99, Lex nr 54120).
W tym stanie rzeczy – zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późń. zm.) – orzeczono jak w sentencji.
W myśl art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny jest zobowiązany orzec, w jakim zakresie zaskarżony akt może być wykonany przed uprawomocnieniem się wyroku. W rozpatrywanej sprawie zachodziła potrzeba orzekania w tym przedmiocie, ponieważ zaskarżona decyzja w pkt 1 tworzyła po stronie skarżącego uprawnienie. Miała zatem cechę wykonalności.
Rozstrzygnięcie w zakresie zgłoszonych wniosków co do zasądzenia na rzecz skarżącego odsetek ustawowych, aż do dnia zapłaty; przekazania do Wojskowego Biura Emerytalnego w Z. G. nowej decyzji o przyznaniu klasy mistrzowskiej z określeniem procentowym i kwotowym dodatku; ponownego ustalenia prawa do emerytury wojskowej w zwiększonej wysokości i wydanie na tę okoliczność nowej decyzji; nadania wyrokowi sądu rygoru natychmiastowej wykonalności - jest w niniejszej sprawie niedopuszczalne w związku z tym, że sądy administracyjne sprawują jedynie kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w postanowieniach art. 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sąd administracyjny nie zastępuje administracji publicznej w załatwianiu spraw należących do jej właściwości. Uchylając decyzję lub stwierdzając jej nieważność sąd nie może rozstrzygać merytorycznie w tej sprawie, co należy do kompetencji organów administracji rozpoznających sprawę ponownie.
Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie III wyroku znajduje umocowanie w art. 200 powyższej ustawy.