Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...].07.2017 r., nr [...] ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią handlowo-usługową w parterze, parkingiem podziemnym i niezbędną infrastrukturą techniczną, w miejscu istniejących budynków przeznaczonych do rozbiórki przy ul. [...][...] na terenie działek nr [...] i [...]. W załączniku nr 1 określono cześć graficzną decyzji – linie rozgraniczające teren inwestycji, obowiązującą linię zabudowy (mapa w skali 1:500), zaś załącznik nr 2 zawiera część tekstową wyników analizy. Załącznik nr 3 obejmuje część graficzną analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (mapa w skali 1:2000). Na wstępie uzasadnienia organ pierwszej instancji – Prezydent [...]- wskazał na brak przeszkód prawnych do rozpatrzenia wniosku [...] sp. z o.o. we [...] z dnia [...].09.2016 r. i zmienionego pismem z dnia [...].12.2016 r. Dokonana analiza wykazała spełnienie warunków ustanowionych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t.
Dz. U. z 2017 r., poz. 1073) - dalej w skrócie: "u.p.z.p.". Określono szczegółowe parametry planowanego budynku. Wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działek nr [...] i [...] ustalono: do 0,37. Szerokość elewacji frontowej: do 68m. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki: do 15,80 m od istniejącego poziomu terenu. Wysokość głównej kalenicy: do 19,30 m od istniejącego poziomu terenu. Udział powierzchni biologicznie czynnej powinna stanowić minimum 25 % terenu. Zobowiązano inwestora do zapewnienia odpowiedniej ilości miejsc postojowych (minimum 0,8 na każdy wydzielony lokal mieszkalny oraz minimum 12 miejsca na 1000 m² powierzchni użytkowej dla usług lub na 1000 m² powierzchni sprzedaży dla handlu detalicznego). Wymieniono pozostałe wymagania dotyczące lokalizacji zjazdu, przyłączy, sieci uzbrojenia oraz rozprowadzenia wód opadowych. Nakazano spełnić wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, w szczególności przed pozbawieniem dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z mediów, uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie, pozbawieniem dostępu do światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi i zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby.
Nakazano spełnić wymagania ustawy Prawo ochrony środowiska i inne wymienione szczegółowo wymagania środowiskowe. Nakazano spełnić wymagania wynikające z ustawy – Prawo budowlane i rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Jak wynika z załącznika nr 1 ze względu na istniejącą zabudowę na działkach sąsiednich nr [...] i [...], obowiązująca linia zabudowy wyznaczona została zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu zagospodarowana przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) – dalej: rozporządzenie, jako przedłużenie istniejącej linii zabudowy. Projektowana funkcja uznana została za zgodną z funkcją istniejącą na danym obszarze. Na obszarze analizowanym funkcją dominującą jest funkcja mieszkaniowa, która jest uzupełniona funkcją usługową, zlokalizowaną głównie w parterach budynków mieszkalnych.
Cechą charakterystyczną tej zabudowy są budynki obrzeżne, tworzące zwarte kwartały zabudowy śródmiejskiej, zlokalizowane wzdłuż istniejącego układu komunikacyjnego. Dominującą na obszarze analizowanym cechą zagospodarowania terenu jest usytuowanie budynku mieszkalnego (mieszkalno-usługowego) w ogrodzie, wśród licznej zieleni. Teren inwestycji, zgodnie ze Studium Gminy [...] leży w zespole Śródmiejski – ZD - zabudowy śródmiejskiej. Obszar analizowany wyznaczono wokół działek [...] i [...], jako trzykrotność szerokości frontu działki (3x82 m), tj. 246 m w każdą stronę od wszystkich granic tej działki, z uwzględnieniem pełnego obrysu działek skrajnych. Określone w decyzji parametry i wskaźniki nie obiegają znacząco od parametrów będących wynikami analizy, a przyjęte wartości na realizację projektowanej inwestycji, która będzie stanowić kontynuację sposobu zagospodarowania i funkcji występującej na obszarze analizowanym.
Średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy dla obszaru analizowanego wynosi 0,42. Średnia szerokość elewacji frontowych na obszarze analizowanym wynosi 41,30 m. Działki sąsiednie nr [...] i [...] są zabudowane, ale wysokość gzymsów istniejącej zabudowy przebiega tworząc uskok. Średnia wielkość wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki występująca na obszarze analizowanym wynosi do 15,80 m. Średni szacunkowy udział procentowy terenu zielonego na działce przekracza 25 %. W analizie wskazano, że teren ma dostęp do ulicy, uzbrojenie terenu jest wystarczające i zapewnione są możliwości podłączenia oraz dostaw energii, wody i odbioru ścieków. Teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia. Zamierzenie jest zgodne z przepisami odrębnymi. Ze względu na brak powszechnie obowiązujących norm prawnych oraz innych przepisów określających liczbę miejsc parkingowych dla projektowanej inwestycji – wymaganą liczbę miejsc parkingowych przyjęto na podstawie treści Studium miasta [...].
W odwołaniu od tej decyzji skarżąca spółdzielnia mieszkaniowa podniosła zarzut naruszenia przez organ I instancji zasady ochrony interesów osób trzecich, czego przejawem było całkowite pominięcie faktu, że mieszkańcy sąsiednich budynków przy ul. [...] złożyli w toku postępowania szereg zastrzeżeń i zarzutów w zakresie negatywnego oddziaływania planowanej konstrukcji na stan technicznych sąsiednich budynków oraz na prawa i interesy mieszkańców. Ponadto zarzucono organowi I instancji naruszenie art. 2 pkt 1 i 4, art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., a także naruszenie § 1, § 4 ust. 1, 2 i 4, § 3 ust. 2, § 5 ust. 1 i 2 i § 9 ust. 3 rozporządzenia.
W piśmie z dnia [...].08.2017 r., stanowiącym uzupełnienie odwołania, skarżąca spółdzielnia dodatkowo zarzuciła organowi I instancji błędne ustalenie rzeczywistego stanu faktycznego i prawnego sprawy. Powołano się w tym zakresie na błędne ustalenia dotyczące funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu wraz z warunkami i wymaganiami ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, które miały polegać na błędnym ustaleniu: wskaźników wielkości zabudowy w stosunku do działek nr [...] i [...] – do 0,37; szerokości elewacji frontowej – do 68m; wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki - do 15,8m od istniejącego poziomu terenu; wysokości górnej kalenicy - do 19,30 od poziomu istniejącego terenu; udziału powierzchni biologicznie czynnej – min. 25%.
Ponadto wskazano na błędne ustalenie stanu faktycznego poprzez błędne ustalenia dotyczące obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji w szczególności błędne ustalenie ilości wymaganej liczby miejsc parkingowych na min. 0,8 miejsc parkingowych.
Zaskarżoną decyzją z dnia [...].09.2017 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we [...] utrzymało powyższą decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ II instancji na wstępie omówił przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mające zastosowanie w sprawie. Następnie w oparciu o wyniki analizy wyraził ocenę, że spełnione zostały warunki wymienione w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Wskazał na prawidłowy sposób wyznaczenia granic obszaru analizowanego, stanowiącego zwartą urbanistyczną całość, która pozwoliła na dokonanie miarodajnych, a tym samym zgodnych z zasadą prawdy obiektywnej, ustaleń wzorców architektoniczno-urbanistycznych, jak i funkcji zabudowy zlokalizowanej w tak określonym sąsiedztwie. Kolegium wskazało, że określenie wartości wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy (0,37) na poziomie niższym niż średnia obowiązująca w obszarze analizowanym (0,42) jest wartością tożsamą z wskaźnikiem charakteryzującym kwartał zabudowy, w którym znajduje się teren potencjalnego zainwestowania.
Według organu odwoławczego, nie znajduje zatem postulat odwołującej się strony o ustalenie wskaźnika na poziomie 0,25, który miałby charakteryzować "pierwotną" zabudowę w obszarze analizowanym. Byłoby to niedopuszczalne, ponadnormatywne ograniczenie uprawnień do inwestowania. Odnosząc się ustalonej szerokości elewacji do 68m, organ odwoławczy wyjaśnił, że jest to wartość wyższa od średniej występującej w obszarze analizowanym (41,3m), ale jednocześnie mieści się w wartościach występujących w obszarze analizowanym (od 16,70 do 150m). Wyjaśniono również, że ustalenie ta takim poziomie tego parametru pozwoli na realizację obiektu wpisującego się w występujący w sąsiedztwie dominujący wzorzec zabudowy mieszkaniowej w formie obrzeżnej. Za przedwczesny uznano zarzut spółdzielni dotyczący zaniechania zbadania wpływu ustalanego parametru na potencjalną zgodność inwestycji z przepisami techniczno-budowlanymi.
Kolegium uznało również za prawidłowe ustalenie wysokości krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki na poziomie 15,8 m. Także geometrię dachu ustalano zgodnie z § 8 rozporządzenia i odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania w zakresie planowanej wysokości budynku, organ odwoławczy zauważył natomiast, że normy wynikające z planów miejscowych obowiązujących w granicach obszaru analizowanego nie są żadnym normatywnym wyznacznikiem wpływającym na możliwość wyznaczenia poszczególnych parametrów oraz wskaźników planowanej zabudowy. Punktem odniesienia są wyniki analizy.
Po drugie wskazano, że przepisy prawa obowiązujące na etapie ustalania warunków zabudowy nie przewidują ilości kondygnacji jako charakterystycznego parametru zabudowy. Tym samym Kolegium nie uznało za zasadny argument odwołania, że planowana inwestycja nie zachowa istniejącego ładu przestrzennego tylko dlatego, że przy założonej wysokości będzie mogła mieć więcej kondygnacji niż zabudowa sąsiednia. Odnosząc się do stanowiska odwołującej się spółdzielni w zakresie określenia w decyzji udziału powierzchni biologicznie czynnej w stosunku do powierzchni terenu inwestycji (min. 25 %), Kolegium podkreśliło, że ten wskaźnik nie jest elementem obligatoryjnym decyzji, który warunkuje jej prawidłowość, tak jak np. wskaźnik intensywności wykorzystania terenu. W zakresie zarzutu naruszenia § 9 ust. 2 i 3 rozporządzenia Kolegium dostrzegło, że jako załącznik decyzji, tj. części graficznej analizy, wykorzystano podkład mapowy o skali 1:2000.
Równocześnie zwróciło uwagę, że w aktach sprawy znajduje się egzemplarz analizy sporządzony na mapie w prawidłowej skali 1:1000. Z tych powodów organ odwoławczy uznał, że sam fakt, że stronom doręczono egzemplarze decyzji z podkładem mapowym w skali 1:2000 nie może być oceniany jako istotne naruszenie przepisów praw. Załącznikiem do decyzji są bowiem wyniki analizy, a nie analiza funkcji i cech zabudowy. Za chybiony potraktował organ odwoławczy zarzut, że projektowana zabudowa narusza zasady ładu przestrzennego. Decyzja nie narusza art. 53 i art. 60 ustawy. Za zasadne uznano również nawiązanie do normatywu wynikającego ze Studium zagospodarowania miasta [...] w zakresie ustalania ilości miejsc parkingowych na poziomie od 0,8 do 1,2 miejsca parkingowego na każdy wydzielony lokal mieszkalny. Przyjęcie tego wskaźnika ze Studium uznano za uzasadnione nie dlatego, że w sytuacji, gdy dla danego terenu zacząłby obowiązywać plan miejscy, ustalone w nim normatywy miejsc parkingowych musiałyby być zgodne z wcześniej uchwalonym Studium, ale także dlatego, że znajdują one oparcie w sporządzonym na potrzeby tego aktu badaniach i analizach stanu istniejącego.
Odnosząc się zatem do zarzutów odwołania organ odwoławczy wyjaśnił, że nie można było od inwestora wymagać ustalenia ilości miejsc parkingowych na poziomie 1,5 miejsca parkingowego na każdy wydzielony lokal mieszkalny, skoro Studium nie przewiduje tak wysokiego normatywu. Poza tym na tym etapie ustalane są jedynie minimalne wskaźniki miejsc parkingowych. Uszczegółowienie w tym przedmiocie, zarówno, co do ilości (tj. w granicach ustalonych decyzją lokalizacyjną), jak i konkretnego ich położenia, ma miejsce w toku postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Kolegium wyjaśniło dalej, że dopiero wówczas będzie można rozstrzygnąć zagadnienia techniczno-budowlane, o których mowa w odwołaniu, a które dotyczyły zapewnienia naturalnego oświetlenia, zapewnienia nasłonecznienia pokoi mieszkalnych, sposobu prowadzenia prac w sąsiedztwie innych obiektów budowlanych oraz zapewnienia bezpieczeństwa przeciwpożarowego sąsiednich budynków. Wskazano również na zawarte w decyzji zastrzeżenie, że usunięcie drzewa lub krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić dopiero po uzyskaniu stosownego zezwolenia.
W skardze do sądu administracyjnego skarżąca spółdzielnia mieszkaniowa zarzuciła organowi II instancji, że wydał zaskarżoną decyzję z rażącym naruszeniem art. 156 k.p.a., a także naruszeniem przepisów procedury, co miało wpływ na wynik sprawy, a to z naruszeniem obowiązku wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i ustalenia prawdy obiektywnej w oparciu o przeprowadzone dowody, w szczególności z naruszeniem art. 7 i art. 77 k.p.a., polegającym na niewłaściwej ocenie zarzutów skierowanych do Kolegium. Ponadto autor skargi wskazał, że decyzja została wydana na podstawie błędnych ustaleń faktycznych, które nie były poparte materiałem dowodowym.
Konkretyzując zarzuty wskazano na oparcie rozstrzygnięcia na błędnych przesłankach faktycznych i prawnych. Wadliwość merytoryczna decyzji jest skutkiem naruszenia zasad procedury, którymi powinien się kierować organ dążąc do załatwienia sprawy oraz naruszania art. 156 k.p.a. Według skarżącej strony nie zostały rozpoznane w sposób rzetelny i merytoryczny podniesione przez spółdzielnię merytoryczne, rzeczowe i szeroko uzasadnione zarzuty, zwłaszcza w piśmie z dnia [...].08.2017 r. W przekonaniu skarżącej strony, organ II instancji wyprowadził wnioski oderwane od przeprowadzonych dowodów, a nierzadko z nimi sprzeczne. Sugeruje to podejście subiektywne i dowolne organu do faktów i dowodów.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] z dnia [...].09.2017 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].07.2017 r., nr [...], którą ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami i garażem podziemnym, przewidzianej do realizacji we [...] przy ul. [...], na nieruchomości oznaczonej ewidencyjnie jako działki gruntu nr [...] i [...].
W ocenie Sądu, stanowisko organów w tym zakresie zgodne było z mającymi zastosowanie w sprawie przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i wynikało z uzasadnienia decyzji, a także załączonych do decyzji organu I instancji wyników analizy urbanistycznej. Organ lokalizacyjny właściwie wyznaczył granice obszaru analizowanego, uzasadniając należycie przyjęcie do analizy pełnego obrysu działek skrajnych leżących na jego obrzeżach. Analiza odnosi się do warunków ustanowionych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Wynika z tego, że podstawowe znaczenie dla uwzględnienia wniosku inwestora mają wszelkie wymagania ustawowe, rozważane w związku z zasadami ogólnymi (art. 1 ust. 2, 3 i 4, art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. i art. 7 k.p.a.). Z przeprowadzonej analizy jednoznacznie wynika, że możliwe było określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu.
Wbrew zarzutom skargi, kwestionowana decyzja nie narusza przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Odpowiadając na zarzuty skargi, które polegały na rażącym naruszeniu art. 156 k.p.a., braku wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a także błędnych ustaleniach faktycznych, które nie zostały poparte materiałem dowodowy, odwołać się należy do odnośnych wywodów poczynionych w decyzji SKO we [...], które Sąd administracyjny w pełni podziela. Skarga nie konkretyzuje przy tym zarzutu wydania decyzji obarczanej wadą wymienioną w art. 156 k.p.a. Trudno się więc do niego konkretnie odnieść, biorąc pod uwagę jednoznaczność materiału dowodowego, w którym nic nie wskazuje na naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (gdyby przyjąć, że autor skargi wiązał zarzut oparty o art. 156 k.p.a. z wydaniem decyzji z rażącym naruszeniem prawa materialnego). Przyjdzie również zauważyć, że zastosowania sankcji nieważności decyzji nie można wyprowadzać z odmiennej oceny zebranego materiału dowodowego, na którego podstawie organ oparł ustalenia stanu faktycznego.
Zarzut związany z art. 156 k.p.a. wymaga wykazania jednoznacznego i oczywistego naruszenia prawa. Tego rodzaju wadliwości zaskarżonej decyzji nie stwierdzono. Także brak było podstaw do przypisania wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 7 i art. 77 k.p.a. Zakres postępowania dowodowego wyznaczają przepisy prawa materialnego, w tym przypadku art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Celem prowadzonego na tej postawie postępowanie dowodowego jest ustalenie, czy zostały spełnione materialno-prawne przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy następuje w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
- 2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
- 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
- 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
- 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Nie prowadzi się zatem postępowania dowodowego na okoliczności niemające znaczenia dla zbadania spełnienia powyższych warunków. Organ II instancji przekonująco uzasadnił zaistnienie przesłanek ustawowych wydania decyzji i przedstawioną w tym zakresie argumentację wraz z odniesieniem się do zarzutów odwołania można uznać za wzorcową. W tych warunkach Sąd, nie znalazł podstaw do uznania zarzutu braku rozpoznania w sposób rzetelny i merytoryczny zarzutów strony podniesionych na etapie postępowania odwoławczego. Jak stwierdziło Kolegium, za pozytywnym załatwieniem wniosku inwestora przemawiała zgodność z zasadami i przesłankami ustawowymi. W przekonujący sposób organ uzasadnił odstąpienie od wskaźnika ustalonego w analizie w zakresie szerokość elewacji frontowej, do czego były podstawy w materiale procesowym sprawy i przepisach rozporządzenia.
Przyjdzie także podzielić stanowisko Kolegium w ocenie zarzutu strony skarżącej dotyczącego planowanej wysokości budynku w stosunku do budynków sąsiednich. Wskazać należy, że przy analizie bierze pod uwagę cały obszar analizowany, a nie (jak podnosiła skarżąca) wyłącznie budynki, które posiadają cechę zabudowy o charakterze pierwotny. Punktem odniesienia dla rozpatrywanej inwestycji winna być zabudowa istniejąca w całym obszarze analizowanym, a nie tylko zachowana zabudowa przedwojenna, w tym budynki przy ul. [...], czy też przy ul. [...]. Użyte w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. pojęcie "działki sąsiedniej" należy interpretować szeroko, jako nieruchomość lub część nieruchomości położoną w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, którą należy określić dla każdego przypadku oddzielnie.
Tym samym dla ustalenia, czy w badanym przypadku mamy do czynienia z kontynuacją funkcji kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, planowaną inwestycję należy odnieść zarówno do zabudowy na działkach dostępnych z tej samej drogi publicznej, jak i do zabudowy znajdującej się w granicach obszaru analizowanego, a więc także do sposobu zagospodarowania działek położonych w całym obszarze analizowanym wyznaczonym na potrzeby niniejszej sprawy. Jak sama zauważyła strona skarżąca, na obszarze objętym analizą znajdują się również budynki zrealizowane w ostatnim dwudziestoleciu, w tym przy ul. [...]. Jest to zabudowa charakteryzująca się wysokim wskaźnikiem powierzchni zabudowy. Brak jest zatem postaw do ograniczania wskaźnika zabudowy do wartości: do 0,25.
Odnosząc się do kwestii ochrony interesów osób trzecich w zakresie przesłaniania obiektu zlokalizowanego przy ul. [...], zapewnienia dojazdu pożarowego do budynków mieszkalnych średniowysokich i zespołu garaży, które to zagadnienia strona skarżąca na etapie postępowania administracyjnego wiąże z ustaleniem szerokości elewacji frontowej o długości do 68m, zgodzić się należy z Kolegium, że powyższe kwestie rozpoznawane będą dopiero na etapie postępowania o pozwolenie na budowę. Inwestor uzyskując decyzję o warunkach zabudowy uzyskuje tylko ogólne stwierdzenie, że możliwa jest w ogóle realizacja określonego rodzaju inwestycji na jego działce. Nie oznacza to jednak jeszcze, że otrzyma on pozwolenie na budowę, co do konkretnej, określonej w projekcie budowlanym inwestycji. W przypadku złożenia przez inwestora wniosku o pozwolenie na budowę możliwość realizacji konkretnej inwestycji (konkretnych rozwiązań projektowych, technicznych) będzie oceniana w świetle przepisów Prawa budowlanego i wydanych na jego postawie aktów wykonawczych.
Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy określając jedynie w ogólnym zakresie jaka inwestycja na danym terenie może zostać zrealizowana, nie przesądza o konkretnych rozwiązaniach projektowych (technicznych) przyszłego budynku. Należy podkreślić, że inny jest przedmiot postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, a inny - postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Inny jest w związku z tym zakres ochrony osób trzecich w każdym z tych postępowań. Ochrona interesów osób trzecich, przewidziana w art. 54 pkt 2 lit. d w zw. z art. 64 u.p.z.p, na etapie warunków zabudowy nie może być zatem zapewniona całościowo i przejmować działań właściwych ochronie interesów osób trzecich na etapie pozwolenia na budowę, które na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 8 ustawy Prawo budowlane, obowiązany jest uwzględnić organ architektoniczno-budowlany.
Wobec tego nie może być ona tak konkretna i szczegółowo określona, jak w pozwoleniu na budowę. Na etapie ustalania warunków zabudowy określane są warunki brzegowe dla planowanej inwestycji, wynikające z przeprowadzonej zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p analizy funkcji i cech zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, gabarytów, formy architektonicznej, usytuowania linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Natomiast w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego oraz wydanie pozwolenia na budowę organ architektoniczno-budowlany ocenia zgodność robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego. Kwestionowanie zmiany sposobu zagospodarowania nieruchomości pod kątem zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi (a więc m.in. z rozporządzeniem z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim muszą odpowiadać budynki i ich usytuowanie), może mieć miejsce jedynie w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę.
Dopiero zatem na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę, podlegać będą badaniu kwestie związane z zapewnieniem właściwych warunków w zakresie komunikacji, zapewnienia zachowania odpowiedniej odległości pomiędzy projektowaną zabudową a zabudowa istniejącą pod kątem prawidłowego nasłonecznia pomieszczeń i przesłaniania, czy też przestrzegania zasad ochrony przeciwpożarowej. Zbędnym jest na tym etapie procesu przygotowania inwestycji zwracanie się przez organ o dokonanie analizy przez rzeczoznawcę ds. zabezpieczenia przeciwpożarowego. Dopiero na etapie udzielania pozwolenia na budowę będzie możliwe rozważanie zagadnienia wpływu inwestycji na konstrukcję budynków znajdujących się w sąsiedztwie i nałożenie na inwestora w tym zakresie stosownych obowiązków.
Odnośnie ustalenia udziału powierzchni biologicznie czynnej na min. 25 %, przyznać należy rację Kolegium, które wskazało na brak obligatoryjności tego elementu decyzji ustalającej warunki zabudowy, a tym samym nie warunkuje on prawidłowości decyzji. W ten sam sposób należy odnieść się do ustalenia w decyzji liczby miejsc parkingowych. Przyjdzie tylko zwrócić uwagę na zarysowaną w orzecznictwie rozbieżność poglądów w kwestii, czy w ogóle ustalenie określonej liczby miejsc parkingowych powinno być dokonane przez organ wydający decyzję o warunkach zabudowy, czy też dopiero przez organ zatwierdzający projekt budowlany i udzielający pozwolenia na budowę. Analiza orzeczeń sądów administracyjnych prowadzi do wniosku, że występują dwie linie orzecznictwa. Będąca w mniejszości stojąca na stanowisku, że konieczne jest ustalenie ilości miejsc parkingowych już w decyzji o warunkach zabudowy. A także dominująca, że nie ma w obowiązującym systemie prawnym żadnego przepisu szczególnego, który nakazywałby wskazanie określonej liczby miejsc parkingowych w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.
Brak obowiązku wskazania określonej liczby miejsc parkingowych w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie wyklucza jednak takiej możliwości. Tym samym sam fakt ustalenia ilości tych miejsc w decyzji organu I instancji przez skorzystanie z normatywu wynikającego ze Studium nie mógł stanowić uchybienia skutkującego uchyleniem zaskarżonej decyzji. Podkreślić należy jednak, że ilość miejsc parkingowych może być skorygowana (zwiększona) na etapie postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę. Kolegium prawidłowo także oceniło uchybienie organu I instancji, polegające na wykorzystaniu jako załącznika decyzji, stanowiącego część graficzną analizy, podkładu mapowego o skali 1:2000. Badanie akt sprawy potwierdza, że analiza sporządzona została na mapie o prawidłowej skali 1:1000. Przyjdzie natomiast stwierdzić, że organ I instancji pominął rozważenie podnoszonych w toku prowadzonego przed nim postępowania zastrzeżeń i zarzutów stron w zakresie negatywnego oddziaływania planowanej zabudowy na stan techniczny sąsiednich budynków oraz na prawa i interesy mieszkańców budynku przy ul. [...].
W przekonaniu Sądu, Kolegium w sposób całościowy odniosło się do stanowiska strony skarżącej wyrażonego w tym zakresie. Wymaga przy tym wskazania, że w świetle ustawowych zasad wydawania decyzji lokalizacyjnych, nie można dostrzec wpływu normatywnego zarzucanego naruszenia przepisów postępowania przez organ I instancji na wydaną decyzję. Zarzuty skarżącej spółdzielni okazały się więc niesłuszne. Skoro bowiem planowana inwestycja spełnia wszystkie wymogi wskazane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., to organ słusznie wydał decyzję o warunkach zabudowy.
Wobec powyższego na podstawie art.151 p.p.s.a. należało oddalić skargę.