Uzasadnienie
Rozstrzygnięciem nadzorczym z 5 sierpnia 1997 r. (...) Wojewoda L. na podstawie art. 86 i art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./ stwierdził nieważność postanowienia par. 7 ust. 1 załącznika do uchwały (...) Rady Gminy L. z 26 czerwca 1997 r. w sprawie określenia wysokości oraz szczegółowych zasad i trybu przyznawania i zwrotu zasiłku celowego na ekonomiczne usamodzielnienie.
W motywach tego rozstrzygnięcia zauważono, iż badana uchwała w części narusza prawo. Rada Gminy w L. par. 7 ust. 1 załącznika do spornej uchwały ustaliła, że Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. może odmówić decyzją administracyjną przyznania zasiłku, jeżeli planowane przedsięwzięcie nie rokuje usamodzielnienia się osoby lub rodziny. Powołany w podstawie prawnej uchwały art. 24 ust. 7 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej upoważnia radę gminy do określenia w drodze uchwały wysokości oraz szczegółowych zasad przyznawania i zwrotu zasiłku celowego na ekonomiczne usamodzielnienie. Tym niemniej wykonując delegację tego przepisu, gmina nie może działać w oderwaniu od przepisów poprzedzających ustępów, a tym samym sprzecznie z ich uregulowaniem.
Postanowienie art. 24 ust. 4 i 5 omawianej ustawy, jak stwierdzono, określają obligatoryjne i fakultatywne przesłanki odmowy przyznania i ograniczenia rozmiarów pomocy na ekonomiczne usamodzielnienie. Uwzględniając powyższe, nie było podstawy do określenia w odmienny sposób przypadków odmowy przyznania przedmiotowego świadczenia. Odwołując się nawet do ogólnych zasad przyznawania i odmowy przyznania świadczeń pomocy społecznej, wynikających z treści art. 6 ustawy o pomocy społecznej, również i w tym przypadku, jak konkludowano, ustawodawca nie przewidział możliwości odmowy przyznania świadczeń w sytuacji wskazanej przez Radę Gminy L. w kwestionowanym par. 7 ust. 1 uchwały.
W tych warunkach stwierdzono nieważność par. 7 ust. 1 załącznika do ww. uchwały, jako sprzecznego z prawem.
19 sierpnia 1997 r. Przewodniczący Zarządu w imieniu Gminy L., na podstawie art. 34 ust. 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, wezwał Wojewodę L. do usunięcia naruszenia prawa przez organ nadzoru w rozstrzygnięciu nadzorczym z 5 sierpnia 1997 r. (...) dotyczący uchwały (...) Rady Gminy L. z 26 czerwca 1997 r. w sprawie określenia wysokości oraz szczegółowych zasad i trybu przyznawania i zwrotu zasiłku celowego na ekonomiczne usamodzielnienie.
Odpowiadając na powyższe wezwanie, Wojewoda L. w piśmie z 19 września 1997 r. (...) podtrzymał swoje stanowisko przestawione w rozstrzygnięciu nadzorczym.
Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze złożył Prezydent Miasta L. w imieniu Gminy L., wnosząc o jego uchylenie, jako wydanego z naruszeniem art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym.
Uzasadniając taki wniosek, przyjęto, że nie można zgodzić się z poglądem, według którego par. 7 ust. 1 załącznika do uchwały (...) Rady Gminy L. narusza prawo, tj. ustawę z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej. Z argumentacji organu nadzoru należy wnosić, że w zakresie zasad i trybu przyznawania zasiłku celowego na ekonomiczne usamodzielnienie rady gmin, uchwalając stosowne postanowienia, nie mogą przewidzieć innych przesłanek odmowy przyznania zasiłku niż określone w powołanych przepisach.
Zdaniem skarżącej Gminy, pogląd taki nie jest jednak przekonujący. Zauważano, iż przyznanie świadczenia będącego przedmiotem uchwały (...) nie stanowi według art. 10 ust. 2 ustawy zadania własnego gminy o charakterze obowiązkowym. W związku z takim rozwiązaniem pozostaje art. 24 ust. 1 ustawy, w myśl którego gmina może udzielać pomocy mającej na celu ekonomiczne usamodzielnienie osoby lub rodziny /jednorazowy zasiłek celowy jest formą takiej pomocy/. Nie jest to zatem jej obowiązek, lecz kompetencja, z której może skorzystać, a uchwała Rady Gminy L. stanowi właśnie wyraz uczynienia użytku z tej fakultatywnej kompetencji. Taką interpretację potwierdzają sformułowania przepisów ustawy odnoszących się do innych poszczególnych świadczeń z pomocy społecznej, zakwalifikowanych już jednak przez art. 10 ust. 2 do zadań własnych o charakterze obowiązkowym. I tak, udzielanie schronienia, posiłku i niezbędnego ubrania osobom tego pozbawionym /art. 10 ust. 2 pkt 1/ jest od strony techniczno-prawnej w ten sposób określone w art. 13, że przepis ten używa sformułowania "gmina powinna udzielić (...)", a więc wyraźnie wskazuje na obowiązek gminy.
Tę technikę legislacyjną ustawodawca zastosował także w art. 17 ust. 1, normującym obowiązek świadczenia usług opiekuńczych. W przepisie tym stanowi się, że określonym osobom przysługuje pomoc w formie usług opiekuńczych, co konsekwentnie potwierdza obowiązkowy charakter tego zadania z art. 10 ust. 2 pkt 2. Racjonalny ustawodawca nie używa różnych pojęć dla oznaczenia jednakowych sytuacji. W związku z tym należy przyjąć, że posłużenie się w art. 24 ust. 1, m.in. także w odniesieniu do zasiłku na ekonomiczne usamodzielnienie się, sformułowaniem "gmina może" - oznacza nieobowiązkowy charakter takiego świadczenia. Skoro zatem gmina może, a nie tak jak w przypadku art. 13 czy art. 17 ust. 1 ustawy - musi przyznawać zasiłek, to tym bardziej rada gminy ma prawo, decydując się na określenie szczegółowych zasad jego przyznawania, ustalić na podstawie upoważnienia zawartego w art. 24 ust. 7 dodatkowe kryteria udzielania takich świadczeń /argument in maiori ad minus/.
Nie jest przy tym ograniczona wyłącznie postanowieniami art. 6 i art. 24 ust. 4 i 5 ustawy, co miałoby miejsce w przypadku wyżej wspomnianych świadczeń obowiązkowych. Przeciwne zapatrywanie prowadzi do trudnej do zaaprobowania konkluzji, w myśl której gmina może w ogóle nie udzielać jednorazowego zasiłku na ekonomiczne usamodzielnienie /co wynika z art. 10 ust. 1 pkt 3b w związku z ust. 2 i art. 24 ust. 1/, ale jeżeli już na to się zdecyduje, wówczas, w zakresie przesłanek odmowy lub ograniczenia tego świadczenia, jest ściśle związana art. 6 oraz art. 24 ust. 4 i 5.
Tego rodzaju interpretacja narusza podlegającą - według art. 2 ust. 3 ustawy o samorządzie terytorialnym - ochronie sądowej samodzielność gminy, którą ustawodawca zapewnił w art. 24 ust. 7 ustawy, stanowiąc m.in. że rada gminy ma prawo określić szczegółowe zasady przyznawania zasiłku celowego. Należy też w związku z tym zauważyć, że pojęcie "zasady przyznawania" obejmuje w sposób naturalny również te okoliczności, w których przyznanie określonego świadczenia nie następuje i dlatego Rada miała kompetencję do unormowania takiej okoliczności w zakwestionowanym przez organ nadzoru par. 7 ust. 1 załącznika do uchwały.
Poza tym, gospodarując mieniem komunalnym, gmina obowiązana jest wykazywać szczególną staranność /art. 50 ustawy o samorządzie terytorialnym/, dlatego zrozumiałe jest, że Rada normując szczegółowe zasady przyznawania zasiłku celowego miała na uwadze ograniczenie możliwości nadużyć w korzystaniu z tego świadczenia. Gdyby wreszcie zaaprobować pogląd Wojewody, trudno byłoby wykazać, w jaki właściwie sposób gmina może zrealizować upoważnienie zawarte w art. 24 ust. 7 ustawy odnośnie do szczegółowych zasad przyznawania zasiłku celowego na ekonomiczne usamodzielnienie.
Przy takiej argumentacji, Gmina L. wywodzi, że zarówno wykładnia językowa, jak i celowościowa odpowiednich przepisów ustawy o opiece społecznej potwierdzają zgodność z prawem par. 7 ust. 1 załącznika do uchwały Rady Gminy L. W szczególności nie można dokonać tej wykładni w oderwaniu od brzmienia art. 10 ustawy o pomocy społecznej.
Po wniesieniu skargi do NSA, Rada Gminy L. podjęła uchwałę (...) z 7 października 1997 r. w sprawie wniesienia skargi na przedmiotowe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody L. Wojewoda L., odpowiadając na skargę, wniósł o jej odrzucenie, z uwagi na fakt wniesienia jej po terminie wskazanym w art. 98 ustawy o samorządzie terytorialnym. Złożono również alternatywny wniosek o oddalenie skargi, podtrzymując w tym zakresie argumentację z zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z ar. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./, uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub części orzeka organ nadzoru, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od daty doręczenia uchwały w trybie określonym w art. 90 /tj. w ciągu siedmiu dni od daty podjęcia uchwały/.
W rozpoznanej sprawie Wojewoda L. kwestionowanym rozstrzygnięciem nadzorczym stwierdził nieważność postanowień par. 7 ust. 1 załącznika do uchwały (...) Rady Gminy L. w sprawie określenia wysokości oraz szczegółowych zasad i trybu przyznawania i zwrotu zasiłku celowego na ekonomiczne usamodzielnienie.
Z treści powołanego par. 7 ust. 1 załącznika do przedmiotowej uchwały wynikało postanowienie pozwalające Dyrektorowi Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. na wydanie decyzji odmawiającej przyznania zasiłku na ekonomiczne usamodzielnienie w sytuacji, gdy planowane przedsięwzięcie nie rokuje usamodzielnienia się osoby lub rodziny.
Zamieszczony w podstawie prawnej uchwały w szczególności przepis art. 24 ust. 7 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej /Dz.U. 1993 nr 13 poz. 60 ze zm./ jest delegacją dla rady gminy do określenia w drodze uchwały wysokości oraz szczegółowych zasad i trybu przyznawania i zwrotu zasiłku celowego na ekonomiczne usamodzielnienie.
Z dyspozycji wskazanego art. 24 ust. 7 ustawy o pomocy społecznej wynika zatem m.in. że rada gminy może w drodze uchwały ustalić szczegółowe zasady i tryb przyznawania zasiłku na ekonomiczne usamodzielnienie. Tak sformułowany przepis ustawowy oznacza, iż rada gminy może w drodze uchwały ustalić sposób i metody postępowania przy załatwianiu spraw związanych ze sporną pomocą z opieki społecznej. Jednocześnie, co nie budzi wątpliwości Sądu, nie pozwala on na przyjmowanie przez radę gminy rozwiązań prawnych tworzących nową regulację w zakresie ustalania kryteriów odmowy przyznania takiej pomocy. Kryteria takie zawiera bowiem ustawa o pomocy społecznej.
Jak trafnie podniesiono w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, postanowienia art. 24 ust. 4 i 5 ustawy o pomocy społecznej określają obligatoryjne i fakultatywne przesłanki odmowy przyznania i ograniczania rozmiarów pomocy na ekonomiczne usamodzielnienie. Przepis art. 24 ust. 4 ustawy jako podstawę odmowy przyznania bądź ograniczenia rozmiarów pomocy na ekonomiczne usamodzielnienie wskazuje uchylanie się od podjęcia odpowiedniej - w rozumieniu przepisów o zatrudnieniu - pracy bądź poddania się przeszkoleniu zawodowemu przez osobę ubiegającą się o udzielenie jej pomocy.
Z kolei przepis art. 24 ust. 5 ustawy wskazuje, iż pomoc na ekonomiczne usamodzielnienie nie przysługuje, jeżeli osoba ubiegająca się o nią otrzymała już pomoc na ten cel z innego źródła. Ponadto, z ogólnych zasad omawianej ustawy, a w szczególności z art. 6 wynika, iż odmowa przyznania świadczeń pomocy społecznej może nastąpić w razie stwierdzenia marnotrawstwa przyznanych świadczeń, ich celowego niszczenia bądź też marnotrawstwa własnych zasobów materialnych.
Przyjmując powyższe uregulowania jako rozwiązanie o charakterze kompleksowym w zakresie odmowy udzielania pomocy społecznej na ekonomiczne usamodzielnienie, należy zgodzić się z argumentacją rozstrzygnięcia nadzorczego, że w tym stanie nie było podstawy prawnej do określenia w odmienny sposób przypadków odmowy przyznania przedmiotowego świadczenia.
Rada Gminy, tworząc w par. 7 ust. 1 załącznika do spornej uchwały nową podstawę odmowy przyznania świadczenia na ekonomiczne usamodzielnienie, niewątpliwie przekroczyła zakres delegacji ustawowej określonej w art. 24 ust. 7 ustawy. A zatem, Wojewoda L. zasadnie stwierdził nieważność tego postanowienia, eliminując je z obrotu prawnego.
Powyższego poglądu nie jest w stanie podważyć argumentacja skargi, którą należy uznać za chybioną.
W tym miejscu trzeba wyjaśnić, iż stosownie do regulacji zawartej w art. 24 ust. 1 omawianej ustawy, gmina może udzielać pomocy mającej na celu ekonomiczne usamodzielnienie, co oznacza, iż pomoc taka ma charakter nieobowiązkowy. Przy czym niesporne jest to, że przyznanie pomocy w naturze na ekonomiczne usamodzielnienie oraz przyznanie i wypłacenie zasiłków i pożyczek na ekonomiczne usamodzielnienie /art. 10 ust. 1 pkt 3a i 3b ustawy o pomocy społecznej/ należy do zadań własnych gminy z zakresu pomocy społecznej, realizowanych przez gminę. A zatem, powyższe uregulowania nie nakładają na gminę obowiązku podjęcia uchwały w zakresie udzielania takiej pomocy.
W tym stanie prawnym gmina może zatem podjąć taką uchwałę, lecz nie ma takiego obowiązku.
Niezależnie od powyższego, podstawę materialnoprawną odmowy przyznania pomocy na ekonomiczne usamodzielnienie i tak będą stanowiły przepisy ww. ustawy o pomocy społecznej.
Nie można się także zgodzić z argumentacją skargi, iż interpretacja organu nadzoru przedstawiona w kwestionowanym rozstrzygnięciu ogranicza samodzielność gminy, wynikającą z art. 2 ust. 7 ustawy o pomocy społecznej.
Samodzielność gminy oznacza, że w granicach wynikających z ustaw nie jest ona podporządkowana czyjejkolwiek woli oraz że w tych granicach podejmuje czynności prawne i faktyczne, kierując się wyłącznie własną wolą, wyrażoną przez jej organy pochodzące z wyboru. A zatem, samodzielność ta wynika z granic określonych przez ustawy, które precyzyjnie ustalają zakres przedmiotowy, w którym samodzielność ta obowiązuje. Tak więc zakres i treść tej samodzielności można ustalić dopiero za pomocą wykładni odniesionej do konkretnej sytuacji. Natomiast, co już wyżej podkreślono w rozpoznawanej sprawie, Gmina L. niewątpliwie przekroczyła zakres delegacji ustawowej w odniesieniu do zakwestionowanego przez Wojewodę L. spornego postanowienia par. 7 ust. 1 załącznika do uchwały.
Wobec niezasadności skargi, należało ją, w myśl art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, oddalić.
Z tych też powodów orzeczono jak w sentencji.