Uzasadnienie
UZASADNINIE
Prokurator Rejonowy w [...] wniósł skargę na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...] w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta i gminy [...]. Uchwałę zaskarżył w zakresie § 3 aktu, zarzucając radzie istotne naruszenie przepisów prawa, a to art. 4 ust. 2 lit. c i art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, poprzez przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w tym akcie prawnym. Wskazując na podniesiony zarzut strona skarżąca wnosi o stwierdzenie nieważności zaskarżonych przepisów uchwały.
W uzasadnieniu Prokurator podnosi, że Rada Miejska w [...] w dniu [...] czerwca 2016 r., podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta i gminy [...], przy czym uchwała ta została podjęta na podstawie art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W § 3 ust. 1 regulaminu, stanowiącego załącznik do skarżonej uchwały napisano, że właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku na częściach nieruchomości służących do użytku publicznego w zakresie uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń powierzchni poprzez ich odgarnięcie w sposób nie powodujący zakłóceń w ruchu pieszych i pojazdów. Zdaniem Prokuratury zacytowane unormowanie narusza prawo, bowiem wykracza poza upoważnienie, zawarte w u.c.p.g. Jak pisze autor skargi delegacja ustawowa zawarta w art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy powierza radzie do uregulowania kwestie uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości, właściciel nie jest obowiązany do uprzątania chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych.
Jak pisze dalej strona skarżąca nałożenie w skarżonej uchwale w § 3 ust. 1 na właścicieli nieruchomości obowiązku uprzątnięcia śniegu, lodu i błota po opadach atmosferycznych oraz innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służącej do użytku publicznego, położonych wzdłuż należącej do niego nieruchomości stanowi nieuprawnione rozszerzenia obowiązku ustawowego poprzez nakaz obejmujący nie tylko chodnik służący do ruchu pieszego, ale każdy rodzaj sąsiedzkiej nieruchomości służącej do użytku publicznego (np. ruchu kołowego) Strona skarżąca powołuje się przy tym na wyrok WSA w Gdańsku, zapadły w sprawie o sygnaturze II SA/Gd 121/19).
Na koniec Prokurator dodaje, że według niego, § 3 ust. 2 uchwały jest immamentnie związany z regulacją zawartą w ust. 1 tego przepisu, bowiem odnosi się przedmiotowo do jego treści w zakresie wskazania sposobu uprzątania błota, śniegu i lodu i innych zanieczyszczeń. Z tych przyczyn uznanie za niezgodne z prawem unormowania zawartego w § 3 ust. 1 regulaminu, powoduje konieczność eliminacji z obrotu prawnego także § 3 ust. 2 uchwały, jako treściowo związanej z głównym, wadliwym unormowaniem tej materii.
W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując trafność przyjętych w uchwale rozwiązań. Zdaniem organu stanowisko Prokuratora nie zasługuje na uwzględnienie, zaskarżona uchwała nie narusza w sposób istotny prawa, a co za tym idzie powinna pozostać w całości w obrocie prawnym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.- p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje (między innymi) orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola, o której mowa w art. 3 § 1 p.p.s.a. sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167). Jak stanowi art. 147 § 1 p.p.s.a. uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Dalej trzeba powiedzieć, że artykuł 91 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 506 z późn. zm.) stanowi, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. Ugruntowane orzecznictwo sądów administracyjnych wypowiada się jednoznacznie, że istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością uchwały organu gminy występuje wtedy, gdy mamy do czynienia z rodzajem naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych. Będą to takie naruszenia jak: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05).
Trzeba także pamiętać, że organ uchwałodawczy gminy obowiązany jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego w zakresie stanowienia aktów prawa miejscowego i nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Akt prawa miejscowego musi respektować uregulowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione wyłącznie w granicach upoważnień zawartych w ustawie, o czym stanowi art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP.
Przenosząc dotychczasowe rozważania na grunt tej sprawy należy wskazać, że zaskarżona uchwała została podjęta w wykonaniu delegacji ustawowej określonej w art. 4 ustawy z dnia z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (na datę podjęcia zaskarżonej uchwały - Dz.U.2016.250 t. j.), dalej jako "u.c.p.g". Zgodnie z art. 4 ust. 1 tej ustawy (w brzmieniu na dzień podejmowania kwestionowanej uchwały) rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego.
- 2. Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących: a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a, b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;
- 2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych pojemników;
- 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;
- 4) (uchylony);
- 5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;
- 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;
- 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;
- 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.2a.Regulamin może wprowadzić obowiązek selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych innych niż wymienione w ust. 2 pkt 1 lit. a.
- 3. Rada gminy jest obowiązana dostosować regulamin do wojewódzkiego planu gospodarki odpadami w terminie 6 miesięcy od dnia uchwalenia tego planu.
W tym miejscu można przypomnieć, że Prokurator zaskarżył kontrolowaną uchwałę w zakresie § 3 aktu (pisząc w skardze o załączniku, którego uchwała nie zawiera) i zarzucając radzie istotne naruszenie przepisów prawa, a to art. 4 ust. 2 lit. c i art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, poprzez przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w tym akcie prawnym. W paragrafie tym Rada Miejska w [...] uchwaliła: (ust.
1) "właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku na częściach nieruchomości służących do użytku publicznego w zakresie uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń poprzez odgarnięcie ich w sposób nie powodujący zakłóceń w ruchu pieszych i pojazdów. W ustępie 2 tego paragrafu z kolei napisano, że "odgarnięte błoto, śnieg, lód oraz inne zanieczyszczenia, o których mowa w ust. 1, należy składować w sposób umożliwiający ich uprzątnięcie przez służby utrzymujące w stanie czystości tereny przeznaczone do użytku publicznego, z zachowaniem odpływu wody opadowej do kanalizacji burzowej oraz w sposób nie zagrażający istniejącej roślinności". Prokurator zarzuca przyjętemu rozwiązaniu naruszenie delegacji ustawowej, wynikającej z art. 5 ustawy.
W tym kontekście trzeba wskazać że, wbrew twierdzeniom skargi, art. 5 ustawy o utrzymaniu..... nie stanowi żadnej delegacji ustawowej dla organu stanowiącego gminy. Zauważyć bowiem trzeba, że z systematyki ustawy wynika bezpośrednio, że delegacja ustawowa zawiera się w art. 4 ustawy. Ustawodawca w ust. 2 omawianego artykułu w sposób jednoznaczny stanowi, że regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, enumeratywnie wymienione w kolejnych punktach ustępu drugiego.
Natomiast art. 5 ustawy został umieszczony w następnym rozdziale aktu, tj. rozdziale 3 ustawy, kształtującym obowiązki właścicieli nieruchomości, które na tychże właścicieli nakłada wprost ustawa. W odróżnieniu od przepisu art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., delegacja zawarta w art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. b u.c.p.g. dotyczy jedynie nieruchomości każdego właściciela (w części służącej do użytku publicznego), a już nie położonego wzdłuż takiej nieruchomości chodnika. W kwestii zaś usuwania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych "wzdłuż nieruchomości" wypowiada się art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., a nie art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. Przepis art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. nie reguluje więc kwestii powierzonych do uregulowania przez ustawodawcę radzie gminy, o których mowa w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g., tj. zachowania czystości i porządku na terenie nieruchomości danego właściciela, ale dotyczy obowiązków właściciela nieruchomości odnośnie do terenu leżącego poza jego nieruchomością, tj. chodnika położonego wzdłuż nieruchomości.
Nie sposób zatem uznać, aby normodawca gminny naruszył delegację ustawową w zakresie art. 5 ustawy, skoro przepis ten takiej delegacji nie tworzy. Można wręcz dodać, że gdyby wszedł w materię tego unormowania, wkroczył by w materię ustawową, uregulowaną w art. 5 ustawy i to właśnie stanowiłoby przekroczenie delegacji ustawowej.
Nadto, (o czym była mowa wcześniej) na dzień wydawania kontrolowanej uchwały art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c (na który powołuje się skarga) brzmiał "c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi". Jeśli zaś intencją strony skarżącej było wykazanie sprzeczności podjętych unormowań z art. 4 ust. 2 pkt 1 b) stanowiącym, że uchwała winna określać szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, to i w tym zakresie, zdaniem sądu w tym składzie, delegacja ustawowa nie została przekroczona. Prawodawca gminny, wykonując delegację ustawową wskazał w § 3 uchwały, że uprzątanie wskazanych w art. 4 ust. 2 pkt 1b nieczystości winno się odbywać "poprzez ich odgarnięcie w sposób nie powodujący zakłóceń w ruchu pieszych i pojazdów, a pkt 2 przywołanego paragrafu uzupełnia i doprecyzuje w jaki sposób obowiązek nałożony w pkt 1 ma być wykonany, doprecyzowując, że "odgarnięte błoto, śnieg, lód oraz inne zanieczyszczenia, o których mowa w ust. 1, należy składować w sposób umożliwiający ich uprzątnięcie przez służby utrzymujące w stanie czystości tereny przeznaczone do użytku publicznego, z zachowaniem odpływu wody opadowej do kanalizacji burzowej oraz w sposób nie zagrażający istniejącej roślinności".
W tym miejscu można dodać, że sąd w składzie rozpoznającym tę sprawę w pełni podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w uzasadnieniu wyroku z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2980/15, wskazał, że "że celem i zadaniem Regulaminu jest uszczegółowienie zasad mieszczących się w ramach upoważnienia ustawowego. Jednocześnie metoda regulacji stosowana przez ustawodawcę, pozwala na przyjęcie tezy, że ustawodawca posłużył się w omawianym upoważnieniu ustawowym pojęciem zasady w szerokim tego słowa znaczeniu, w pewnych przypadkach utożsamiając zasadę z normą prawną. NSA nie wykluczył, że wykonawczy charakter regulaminu może być uzupełniony o mieszczącą się w ramach upoważnienia pewną ograniczoną prawem samodzielność prawotwórczą prawodawcy lokalnego". Dlatego i w tym zakresie, zdaniem sądu, skarga nie podlegała uwzględnieniu.
Reasumując, na zasadzie art. 151 ppsa, orzeczono jak na wstępie.