Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiuz 30 lipca 2026 r., sygn. akt II SA/Wr 138/26

Uzasadnienie

Zaskarżoną do tutejszego Sądu decyzją z 28.11.2025 r. (nr SKO.GP/41/44/25) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Gminy i Miasta L. z 06.08.2025 r. (nr 62/2025) o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki nr [...], obręb P., Gmina L. Jak wynika z akt sprawy decyzją z 06.08.2025 r., wydaną na podstawie m.in. art. 59 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r., poz. 1130, ze zm.) - dalej w skrócie: "u.p.z.p.", po rozpoznaniu wniosku L. sp. z o.o. z 18.04.2025 r., Burmistrz Gminy i Miasta L. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla opisanej inwestycji. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w toku postępowania zbadano spełnienie warunków umożliwiających wydanie decyzji określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz przeprowadzono analizę cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

W wyznaczonym obszarze analizy (obejmującym trzykrotność szerokości frontu działki – terenu inwestycji) analizowano sąsiedztwo urbanistyczne, które stanowi punkt odniesienia do ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy. Przeprowadzona analiza urbanistyczna wykazała, że obszar analizowany obejmuje tereny niezainwestowane. Ustalono, że Nna analizowanym obszarze występują grunty rolne i leśne oraz drogi rolnicze wewnętrzne. W wyznaczonym obszarze analizy brak jest jakiejkolwiek zabudowy: mieszkaniowej, usługowej, rekreacyjnej, gospodarczej czy rolniczej. Brak jest również uwidocznionej w terenie infrastruktury technicznej. Na tej podstawie organ I instancji stwierdził, że w zakresie łącznego spełnienia wymogów określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. projektowane zamierzenie nie spełnia warunku dotyczącego kontynuacji funkcji, parametrów cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu.

Ponadto stwierdzono brak spełnienia wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. warunku w zakresie dostępności terenu objętego wnioskiem do drogi publicznej, stwierdzając, że taki dostęp nie istnieje znaczeniu faktycznym. Organ stwierdził, że w ustalonym stanie faktycznym nie jest możliwe wykorzystanie dróg wewnętrznych nr [...], [...], [...] i [...] jako pośrednie połączenie terenu inwestycji z drogą publiczną – drogą wojewódzką nr [...]. Organ wskazał, że wymienione drogi stanowią jedynie dojazd do gruntów rolnych i nie są przystosowane do użytkowania związanego z zabudową mieszkaniową.

Ponadto organ I instancji ocenił, że wydanie pozytywnej dla wnioskującej spółki decyzji byłoby niezgodne z przepisami odrębnymi, tj. rozporządzeniem Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz ustawa Prawo Budowlane w zakresie dostępu inwestycji do drogi publicznej.

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła spółka L. Skarżący nie zgodzili się z argumentacją przedstawioną przez organ I instancji w uzasadnieniu decyzji, zarzucając rozpatrzenie wniosku z nienależytą starannością, zaniechanie postępowania poprzez brak odpowiednej weryfikacji i poddania analizie dostarczonych dokumentów. Jednostronne podniósł zarzutu dotyczący interpretowania przepisów prawa na potrzeby własne organu. Zdaniem odwołującej się spółki, brak głębszej analizy stosownych aktów prawnych, tym samym zakończenie postępowania w sposób niezgodny z obowiązującymi przepisami prawa, oznacza naruszenie: art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie w całości materiału dowodowego, niewyjaśnienie stanu faktycznego i niewyczerpujące zebranie i błędne rozpatrzenie całości materiału dowodowego, przez wydanie decyzji, która narusza słuszny interes obywateli; art. 8 k.p.a. poprzez brak przyczynienia się przez organ do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważenie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa; art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez uznanie, że planowana inwestycja nie spełnia wskazanych w tym przepisie warunków; art. 9 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego uzasadnienia treści decyzji o odmowie wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Ponadto zarzucono celową przewlekłość postępowania. Wskazano na wątpliwość co do bezstronności pracownika prowadzącego postępowania oraz naruszenie zasady pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej poprzez brak prowadzenia postępowania w sposób proporcjonalny do potrzeb, bezstronny i dodatkowo z naruszenie zasady równego traktowania.

Wspomnianą na wstępie decyzją z 28.11.2025 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił podstawy materialnoprawne decyzji o warunkach zabudowy. Wskazał, że na objętym wnioskiem spółki terenie brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tej sytuacji, w myśl art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego, wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Wydanie takiej decyzji jest możliwe, o ile projektowane zadanie spełniać będzie przesłanki wskazane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Dalej organ wyjaśnił, że organ I instancji przyjął do analizy obszar o jakim mowa w art. 61 ust. 5a u.p.z.p., tj. został on wyznaczony w odległości odpowiadającej trzykrotności frontu terenu objętego wnioskiem strony (43 m, czyli 3 x 43 m= 129 m). W wyniku przeprowadzonej analizy prawidłowo ustalono, że na tak wyznaczonym obszarze brak jest zabudowy, która pozwalałaby na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy, które korespondowałyby z charakterem zamierzonej inwestycji, a mianowicie zabudowy o charakterze jednorodzinnym, co z kolei prowadzi do trafnego wniosku o braku zachowania wymogu wskazanego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Kolegium uznało przy tym za niezrozumiały zarzut odwołującej się spółki, że organ winien badać czy zabudowa występuje w całym obszarze analizowanym, nie tylko w zakresie działek dostępnych z tej samej drogi publicznej.

Organ lokalizacyjny bowiem zbadał cały obszar analizowany i w ocenie organu odwoławczego należało przyznać rację temu organowi w zakresie stwierdzenia braku występowania na tak wyznaczonym obszarze jakiejkolwiek zabudowy. Powyższe ustalenie wynika również z załącznika graficznego do decyzji. Najbliższa zabudowa znajduje się na działce nr [...], daleko poza wyznaczonym obszarem analizowanym, w odległości około 215 m od granic działki objętej wnioskiem (przy obszarze analizowanym wyznaczonym w odległości 129 m). Jedocześnie Kolegium zwróciło uwagę na charakter zabudowy wsi P., która jest skoncentrowana w zasadzie wokół drogi wojewódzkiej nr [...]. Przyjmując, że działką sąsiednią jest każda działka znajdująca się w obszarze objętym analizą, Kolegium stwierdziło, że w badanej sprawie brak jest działki sąsiedniej pozwalającej na określenie wymagań nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy, nie tylko dostępnej z tej samej drogi publicznej, ale także brak jest takiej działki w całym obszarze analizowanym.

Kolegium wskazało również, że rozważyło, czy nie byłoby zasadnym poszerzenie wyznaczonego obszaru analizowanego, jednak uznało, że zmierzałoby to do sztucznego poszerzania obszaru analizowanego po to tylko, aby poszukiwać zabudowy, co mija się z celem ustawy, która stoi na straży zapewnienia ładu przestrzennego. Wyjaśniło, że rozszerzenie granic obszaru analizy urbanistycznej jest możliwe w pewnych przypadkach, ale nie może być wykorzystywane w celu poszukiwania zabudowy niezbędnej do ustalenia warunków zabudowy zgodnych z żądaniem inwestora. Ewentualne rozszerzenie granic obszaru analizy mogłoby być uzasadnione nieproporcjonalnie niską szerokością frontu działki inwestycyjnej czy też nieproporcjonalnie małą powierzchnią działki inwestycyjnej w stosunku do działek znajdujących się w sąsiedztwie, jednak tak sytuacja nie ma miejsca w badanym przypadku. Dlatego Kolegium stwierdziło, że nie dopatrzyło się okoliczności, które uzasadniałyby zwiększenie obszaru analizowanego poza minimalną szerokość, prawie dwukrotnie (w takiej odległości znajduje się najbliższa zabudowa).

Podkreśliło przy tym, że działka odwołującej się spółki położona jest na terenach rolnych w sąsiedztwie działek użytkowanych rolniczo oraz mających charakter leśny. Co oznacza, że w wyznaczonym obszarze analizowanym, brak jest zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Przy czym, co należy podkreślić brak jest też innej zabudowy. W świetle powyższego Kolegium stwierdziło, że wydana w sprawie decyzja jest prawidłowa i wbrew twierdzeniom odwołującej się spółki została poprzedzona dostatecznie wnikliwą analizą zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, który poddano trafnej ocenie.

Jednocześnie Kolegium nie znalazło podstaw do przypisania organowi naruszeń konstytucyjnej zasady ochrony własności czy też przysługującego odwołującemu się prawa do dysponowania i korzystania z nieruchomości. Podkreśliło, że wskazane prawo nie ma charakteru absolutnego i podlega ograniczeniom na zasadach określonych w obowiązującym prawie. W tym stanie rzeczy organ odwoławczy uznał, że rozważania odnośnie braku dostępu działki odwołującej się spółki do drogi publicznej, w zasadzie nie mają znaczenia prawnego, ponieważ i tak, nie można ustalić żądanych warunków zabudowy.

Jednocześnie w tym zakresie Kolegium przyznało rację odwołującej się spółce. Dla oceny bowiem, czy działka ma dostęp do drogi publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. nie jest niezbędne aby droga ta spełniała określone odrębnymi przepisami warunki techniczne. Kwestia zgodności dróg publicznych z przepisami techniczno- budowlanymi nie ma dla oceny dostępu do drogi publicznej w rozumieniu art. 2 pkt 14 u.p.z.p. decydującego znaczenia (zob. wyrok NSA z 13.05.2011 r. o sygn. akt II OSK 833/10, LBX nr 992642). Kolegium podkreśliło, że warunek dostępu do drogi publicznej spełniony jest zawsze wówczas, kiedy na przedmiotową działkę można dostać się - zgodnie z prawem - z drogi publicznej. Ustawodawca nie stawia przy tym wymagań co do rodzaju tego dostępu, czy ma być to droga, ścieżka itp. (tak WSA w Warszawie w wyroku z 26.11.2010 r., o sygn. IV SA/Wa 1433/09). Dlatego Kolegium stwierdziło, że skoro ustawodawca takiego wymogu nie stawia, to tym bardziej nie mogą tego wymagać organy administracji stosujące przepisy u.p.z.p.

Na etapie dotyczącym planowania a nie realizacji inwestycji, znaczenie może mieć wyłącznie kwestia dostępności terenu, nie zaś tego czy dostęp ten odpowiada przepisom określającym wymogi techniczne dla dróg. Wynika to z istoty decyzji o warunkach zabudowy, która ma odpowiedzieć na pytanie czy określona co do rodzaju inwestycja jest w ogóle możliwa do wykonania w określonym we wniosku terenie.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniosła spółka L. Spółka zarzuciła Kolegium naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. 1) art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że brak urządzenia drogi lub jej niewystarczające parametry techniczne wykluczają istnienie "dostępu do drogi publicznej", podczas gdy:
2. a) na etapie decyzji o warunkach zabudowy wystarczające jest istnienie prawnej i faktycznej możliwości dotarcia do drogi publicznej,
3. b) nie jest wymagane istnienie drogi urządzonej ani spełniającej normy techniczne.
4. 2) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez błędną, zawężającą interpretację pojęcia "działki sąsiedniej" i "działki dostępnej z tej samej drogi publicznej", polegającą na przyjęciu, że:
5. a) sąsiednia zabudowa musi być dostępna z dokładnie tej samej drogi publicznej,
6. b) w analizowanym obszarze brak jest zabudowy pozwalającej na ustalenie parametrów nowej inwestycji, podczas gdy zgodnie z utrwalonym orzecznictwem pojęcie działki sąsiedniej należy rozumieć funkcjonalnie i urbanistycznie, a nie wyłącznie literalnie i komunikacyjnie.
7. 3) art. 63 ust. 2 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy inwestor powinien wykazać tytuł prawny do działek zapewniających dostęp do drogi publicznej, podczas gdy decyzja WZ nie rodzi praw do nieruchomości ani nie narusza praw osób trzecich, a kwestia tytułu prawnego badana jest dopiero w postępowaniu o pozwolenie na budowę.
8. 4) art. 19 ust. 1-2 oraz art. 20 pkt 4 ustawy z 21.03.1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 889), poprzez pominięcie faktu, że to gmina - jako zarządca dróg gminnych - ponosi ustawowy obowiązek utrzymania dróg w stanie umożliwiającym korzystanie z nich, a brak urządzenia drogi nie może obciążać inwestora i stanowić podstawy odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy.
9. 5) art. 21 ust. 1 ustawy z 17.05.1989r. o prawie geodezyjnym i kartograficznym (tj. Dz.U. z 2024 r., poz. 1151), przez pominięcie faktu danych wynikających z ewidencji gruntów i budynków, z których jednoznacznie wynika, że działki nr [...], [...], [...] i [...] stanowią drogi (symbol "dr"), a zatem mogą pełnić funkcję komunikacyjną niezależnie od ich aktualnego stanu urządzenia.
10. 6) art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. przez błędne przyjęcie niezgodności zamierzenia inwestycyjnego z przepisami odrębnymi, mimo braku wskazania konkretnych norm prawa materialnego, które miałyby zostać naruszone.
11. 7) art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez nadmiernie restrykcyjną wykładnię art. 61 u.p.z.p., prowadzącą do nieproporcjonalnego ograniczenia prawa własności skarżącej oraz prawa do zagospodarowania nieruchomości.

Ponadto autor skargi sformułował zarzuty polegające na naruszeniu przepisów postępowania, tj.:

1. 1) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., poprzez niepodjęcie przez organy obu instancji wszelkich niezbędnych czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, w szczególności:
2. a) pominięcie przedstawionego przez skarżącą przebiegu planowanego dojazdu do działki,
3. b) brak analizy alternatywnych wariantów dostępu do drogi publicznej,
4. c) oparcie rozstrzygnięcia na nieujawnionym stronie piśmie Podinspektora ds. gospodarki mieniem gminnym i drogownictwa.
5. 2) art. 10 § 1 k.p.a. poprzez pozbawienie strony czynnego udziału w postępowaniu, w szczególności przez niedoręczenie stronie pisma Podinspektora ds. gospodarki mieniem gminnym i drogownictwa, na które organ powołał się w uzasadnieniu decyzji, co uniemożliwiło stronie ustosunkowanie się do tego dowodu przed wydaniem decyzji.
6. 3) art. 81 k.p.a. poprzez oparcie ustaleń faktycznych na okolicznościach, co do których strona nie miała możliwości wypowiedzenia się.
7. 4) art. 106 § 1 i § 5 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 4 i 5 u.p.z.p. poprzez:
8. a) dokonanie faktycznego "uzgodnienia" projektu decyzji z tym samym organem (Burmistrzem) jako zarządcą drogi,
9. b) brak wydania formalnego postanowienia w trybie art. 106 k.p.a. wraz z pouczeniem o prawie wniesienia zażalenia,
10. c) prowadzenie pozaprawnej formy opiniowania bez zapewnienia stronie środków zaskarżenia.
11. 5) art. 9 k.p.a. poprzez brak należytego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, w szczególności co do podstaw odmowy uzgodnienia dojazdu.
12. 6) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji w sposób niepełny i wewnętrznie sprzeczny, w szczególności:
13. a) brak odniesienia się do istotnych dowodów strony,
14. b) brak wyjaśnienia, dlaczego przedstawiony przebieg dojazdu nie spełnia wymogów dostępu do drogi publicznej,
15. c) powołanie dokumentu, który nie został dołączony do akt doręczonych stronie.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skargi jej autor wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi przedstawiono głównie wybrane orzecznictwo sądowe mające na celu potwierdzić zasadność zarzutów podnoszonych przez skarżącą spółkę.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zakres kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne określony jest przepisem art. 134 § 1 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.) - dalej: p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a.

Sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracyjnych, kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego. Oznacza to, że w ramach takiej kontroli sąd nie może kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego. Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a., skarga zgodnie z art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu.

Ponadto wskazania wymaga, że Sąd przeprowadza kontrolę legalności decyzji według stanu prawnego i faktycznego na dzień orzekania przez organ administracji.

Przechodząc do dalszych rozważań należy zauważyć, że postępowanie w kontrolowanej sprawie zostało wszczęte w dniu 18.04.2025 r. (data wpływu wniosku), a więc po wejściu w życie przepisów ustawy z 07.07.2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r., poz. 1688) - dalej: ustawa zmieniająca. Zgodnie z art. 59 ust. 2 ustawy zmieniającej, według stanu obwiązującego na dzień wydania decyzji przez organ II instancji, do spraw dotyczących wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy (24.09.2023 r.) i przed dniem utraty mocy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w danej gminie) stosuje się przepisy art. 54 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 2, 3 i 5a ustawy z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 977 ze zm.) w brzmieniu dotychczasowym.

Nie stosuje się przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1a i ust. 1a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym po zmianie. Na terenie Miasta i Gminy L. na dzień wydania decyzji przez organ I i II instancji obowiązywało Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy L. Tak więc w kontrolowanej sprawie na podstawie art. 59 ust. 2 ustawy zmieniającej: 1) stosuje się przepisy art. 54 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 2, 3 i 5a u.p.z.p. (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 977 ze zm.) w brzmieniu dotychczasowym (dalej: u.p.z.p. z 2023 r.). Nie stosuje się przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1a i ust. 1a u.p.z.p. po zmianie.

Uwzględniając powyższe, jako podstawę materialnoprawną wydanych w sprawie decyzji należy wskazać przepisy ustawy z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 ze zm.) - dalej także: u.p.z.p. z wyjątkiem przepisów określonych w art. 59 ust. 2 pkt 2 ustawy zmieniającej oraz przepisy ustawy z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu dotychczasowym - tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 977 ze zm. - w zakresie określonym w art. 59 ust. 2 pkt 1 ustawy zmieniającej.

Bezsporne jest w kontrolowanej sprawie, że działka nr [...], na której spółka zamierza zrealizować sporne zamierzenie budowlane znajduje się na terenie, dla którego nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która to okoliczność, wobec brzmienia przepisu art. 59 ust. 1 u.p.z.p., determinowała konieczność uzyskania decyzji ustalającej warunki zabudowy.

Zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p., i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie, o której mowa w art. 5 u.p.z.p., albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej (art. 60 ust. 4 u.p.z.p.). Bezsporne w niniejszej sprawie jest, że projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy sporządziła osoba uprawniona – mgr U. K. (uprawnienia urbanistyczne nr [...]).

Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 59 ust. 2 ustawy zmieniającej wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1. 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2. 2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3. 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4. 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
5. 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;
6. 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:
7. a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2024 r. poz. 555 i 834), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,
8. b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, o którym mowa w art. 53 ust. 5e pkt 2,
9. c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

Jak wynika z treści przytoczonego przepisu, dla pozytywnego wydania decyzji o warunkach zabudowy muszą być spełnione łącznie wszystkie wymienione w nim przesłanki. Podkreślenia wymaga, że określone w wyżej przywołanym art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. art. 59 ust. 2 ustawy zmieniającej przesłanki dotyczą warunków, jakie musi spełniać teren, na którym ma być prowadzona inwestycja powodująca konieczność uzyskania warunków zabudowy wobec braku planu zagospodarowania przestrzennego. Ustawodawca nałożył na organ wydający decyzję obowiązek sprawdzenia oraz określenia wymagań, jakie powinna spełniać nowa zabudowa w związku z już istniejącą zabudową w sąsiedztwie oraz sposobem zagospodarowania terenu. W przypadku bowiem braku planu zagospodarowania naczelną zasadą towarzyszącą regulacji ładu przestrzennego jest jego kontynuacja. Powyższe oznacza, iż nowa zabudowa powinna stanowić kontynuację zabudowy znajdującej się w sąsiedztwie inwestycji, zarówno w zakresie funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy, jak i zagospodarowanie terenu. Kontynuacja powinna dotyczyć także gabarytów, formy architektonicznej obiektów, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. z 2023 r. w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a u.p.z.p., na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Z brzmienia przywołanych wyżej przepisów wynika zatem, że w każdej sprawie o ustalenie warunków zabudowy konieczne jest sporządzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej przez podmiot uprawniony, przy czym na organie spoczywa, wynikający z art. 80 w zw. z art. 7 k.p.a., obowiązek dokonania takiej oceny pod kątem zgodności z przepisami prawa, a także wskazań wiedzy, doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania, dokładnie w taki sam sposób, w jaki ocenić należy każdy dowód z opinii biegłego. Analiza urbanistyczno-architektoniczna stanowi główny dowód w sprawie i pełni kluczową rolę w określaniu wymaganych parametrów i wskaźników. Tylko rzetelna i kompletnie sporządzona analiza pozwala na ustalenie warunków zabudowy zgodnie z przepisami prawa. Jak podkreślił NSA w wyroku z 14.11.2012 r., sygn. akt II OSK 1252/11, wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy musi być poprzedzone wnikliwą, pełną i wyczerpującą analizą funkcji oraz cech zabudowy, której to wyniki znajdują odzwierciedlenie w samej analizie i dokumentach stanowiących podstawę jej przygotowania.

Takie opracowanie winno zawierać precyzyjne wskazanie numerów działek objętych analizą, oznaczenie niezbędnych parametrów nieruchomości znajdujących się na tych działkach, aby możliwe było wyprowadzenie wniosku, co do planowanych funkcji zabudowy, jak i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a w konsekwencji ocena takiego dowodu zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i postępowaniu sądowoadministracyjnym.

W kontrolowanej sprawie obszar analizowany zaznaczony został w załączniku do decyzji organu I instancji (część graficzna analizy) jako obszar wokół działki nr [...]. Został on wyznaczony w odległości odpowiadającej trzykrotności frontu terenu objętego wnioskiem strony (43m, czyli 3 x 43m = 129 m), przy czym szerokość frontu działki nr [...] policzona zostało po jego dłuższym odcinku od strony drogi wewnętrznej. Sąd zwraca przy tym uwagę, że orzekające w sprawie organy opierały się na mapie zasadniczej załączonej do wniosku, poświadczonej za zgodność z treścią materiału PZGiK z up. Starosty Lwóweckiego z 26.03.2025 r. Powyższy dokument, w połączeniu z informacjami z Systemu Informacji Przestrzennej wskazuje, że w granicach tak wyznaczonego obszaru analizowanego, w dacie właściwej dla wydania decyzji, nie znajdowała się jakakolwiek zabudowa. W orzecznictwie wskazuje się, że w analizie urbanistycznej powinny być uwzględnione obiekty istniejące (wybudowane i oddane do użytkowania), z wyłączeniem obiektów w budowie bądź tych, które uzyskały jedynie decyzje ustalające warunki zabudowy (vide: wyroki w sprawach IV SA/Wa 234/20, II SA/Gd 233/19 oraz II SA/Gd 198/19).

Formułowane jest również stanowisko, zgodnie z którym na równi z działką sąsiednią zabudowaną, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., dla potrzeb ustalenia warunków zabudowy należy traktować działkę, na której jest rozpoczęta budowa na podstawie ważnych decyzji lokalizacyjnych i pozwolenia na budowę. Wykładnia taka uwzględnia realizację zagwarantowanego konstytucyjnie prawa własności, w tym - stanowiącego element treści tego prawa - określonego w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. prawa do zagospodarowania terenu (vide np. wyrok w sprawie II OSK 239/06 oraz II SA/Rz 1156/19). Naczelny Sąd Administracyjny zwracał również uwagę, że trudno podważyć spełnienie warunku kontynuacji funkcji w sytuacji, gdy w bezpośrednim sąsiedztwie terenu objętego wnioskiem, na podstawie pozwolenia na budowę w trakcie realizacji jest inwestycja budynku tożsamej funkcji jak zawnioskowana przez inwestora w sprawie (vide wyrok w sprawie II OSK 401/19).

Odnosząc powyższe stanowisko orzecznicze do realiów niniejszej sprawy przyjdzie jednak podkreślić, po pierwsze, że na żadnym etapie postępowania administracyjnego oraz przed tut. Sądem, skarżąca spółka nie czyniła zarzutu dotyczącego braku uwzględnienia przez organ istniejącej na obszarze analizowanym zabudowy. Przeciwnie, zgłaszała postulaty dotyczące poszerzenia tego obszaru w taki sposób, aby objął on zabudowę, która znajdowała się poza prawidłowo wyznaczonym obszarem analizowanym. Dopiero po ogłoszeniu niniejszego wyroku przedstawiciel spółki rzucił luźną uwagę na temat tego, że w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa. Rzeczywiście, jak wynika z danych dostępnych na stronie: geoportal.gov.pl. - została na działce nr [...] uwidoczniona budowa bliżej nieokreślonego budynku. Podkreślić jednak należy, że powyższa zabudowa nie została przedstawiona jako budowa zakończona, nie została bowiem wprowadzona do ewidencji oraz zasobu geodezyjno-kartograficznego.

Powyższe ustalenie nie podważa zatem kluczowego stwierdzenia, że obszar analizowany został wyznaczony na kopii mapy zasadniczej aktualnej na dzień 26.03.2025 r., zaś przy rozstrzygnięciu sprawy o ustalenie warunków zabudowy decydujące znaczenie ma stan zagospodarowania obszaru analizowanego istniejący na dzień orzekania. Ustalenie warunków zabudowy następuje bowiem w oparciu o istniejący na dzień orzekania stan prawny i faktyczny. Z przedłożonego materiału aktowego wynika natomiast, że w dacie wydania decyzji, zarówno przez organ I jaki i II instancji, inwestycja na działce nr [...] nie została w jakikolwiek sposób ujawniona.

Również skarżąca spółka, po otrzymaniu projektu decyzji o warunkach zabudowy, a później zawiadomienia o zakończeniu postępowania, nie zgłaszała w tym zakresie jakikolwiek wniosków dowodowych. Podnoszenie zatem po ogłoszeniu niniejszego wyroku zarzutów pod jego adresem prowadzi do konstatacji, zgodnie z którą takie zarzuty uznać trzeba za spóźnione, bowiem powinny być podnoszone w środkach zaskarżenia, jaki przysługiwały od decyzji organu I i II instancji.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi przyjdzie zauważyć, że dotyczą one kwestii, które zostały pozytywnie rozstrzygnięte dla spółki na etapie postępowania odwoławczego. Wobec tego niezrozumiałym jest podnoszenie w tym zakresie zarzutów, skoro Kolegium podzieliło ocenę spółki, że dla oceny czy działka ma dostęp do drogi publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. nie jest niezbędne, aby droga spełniała określone odrębnymi przepisami warunki techniczne. W zaskarżonej decyzji wyjaśniono przy tym, że rozważania organu I instancji odnośnie braku dostępu działki nr [...] nie mają w zasadzie znaczenia prawnego, ponieważ na prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym brak jest zabudowy, pozwalającej na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy, które korespondowałyby z charakterem zamierzonej inwestycji, mianowicie zabudowy o charakterze jednorodzinnym, co z kolei prowadzi do wniosku o braku zachowania wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

W ocenie Sądu brak jest także podstaw do czynienia zarzutów organowi drugiej instancji naruszenia przepisów postępowania. Kontrola sądowo-administracyjna doprowadziła bowiem do wniosku, że postępowanie zostało przeprowadzone w sposób zgodny z regułami wynikającymi z przepisów postępowania, w tym prawidłowego zastosowania przepisów określających zasady związane z gromadzeniem dowodów, ich oceną oraz uzasadnieniem wydanych decyzji. W sprawie podjęto wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Organy administracji publicznej w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy, który w ocenie Sądu nie wymagał uzupełnienia. Podkreślenia wymaga przy tym, że w ramach sądowoadministracyjnej kontroli zaskarżonej decyzji, nie było rolą tut. Sądu ani dokonywanie ustaleń faktycznych w zastępstwie organów, ani ocena zgromadzonego przez te organy materiału dowodowego, ale kontrola, czy organy orzekające w sprawie nie naruszyły przepisów prawa materialnego oraz norm postępowania administracyjnego.

Brak było również podstaw do uwzględnienia argumentów skarżącej spółki dotyczących prowadzenia przez organ I instancji postępowania w sposób tendencyjny, nastawiony na osiągnięcie z góry zamierzonego celu w postaci uniemożliwienia spółce zabudowy należącej do niej nieruchomości.

Zważywszy na powyższe, a także mając na uwadze, że Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości, które winien wziąć pod rozwagę z urzędu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalono. Powyższy wyrok nie zamyka jednocześnie skarżącej spółce możliwości wystąpienia z ponownym wnioskiem o warunki zabudowy, zwłaszcza w sytuacji, gdy doszło do zmiany stanu faktycznego po wydaniu zaskarżonej decyzji.