Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. (dalej także jako SKO, Kolegium) – po rozpatrzeniu wniosku I. P. – odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Powiatowego w K. z dnia [...] przyznającej M. R. (1) własność nieruchomości gruntowej o pow. [...] ha położonej w miejscowości K., gmina K., w granicach działki nr [...].
W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że prawomocną decyzją z dnia [...], nr [...], Naczelnik Gminy w K. orzekł o przejęciu na własność Państwa, w zamian za zaopatrzenie emerytalne, gospodarstwa rolnego – bez zabudowań - stanowiącego własność J. R. i M. R.(2), położonego w K., gm. K. o pow. [...] ha, zapisanego w ewidencji gruntów pod pozycją [...] i w [...] nr [...]. Orzekł także o przyznaniu dotychczasowym właścicielom prawa bezpłatnego użytkowania gruntu rolnego o pow. [...] w granicach działki nr [...].
W dniu 20 stycznia 2015 r. M. R.(1) wystąpił do Starosty Powiatowego w K. o przyznanie mu nieodpłatnie prawa własności działki przydzielonej na mocy ww. decyzji do dożywotniego użytkowania. Do wniosku dołączone zostały skrócone odpisy aktów zgonu J. R. i M. R.(2) oraz pismo K. M. sołtysa wsi K. z dnia 20 stycznia 2015 r. zawierające oświadczenie, że wnioskodawca użytkuje rolniczo przedmiotowy grunt, co polega na sadzeniu ziemniaków i warzyw. W pracach polowych – oraniu gleby i sadzeniu – wnioskodawcy pomaga sołtys.
Decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 118 ust. 2a ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych (Dz.U. z 2013 r. poz. 1403 ze zm.) Starosta Powiatowy w K. orzekł o przyznaniu M. R.(1) prawa własności opisanej wcześniej nieruchomości. Powołując się na dokumenty załączone do wniosku organ stwierdził, że M. R.(1) jest synem M. i J. R. i od ich śmierci użytkuje działkę oddaną im w dożywotnie użytkowanie. Wobec nie wniesienia środka zaskarżenia decyzja ta stała się ostateczna.
Pismem z dnia 27 maja 2019 r. I. P. (spadkobierczyni po J. R.) wystąpiła o stwierdzenie nieważności opisanej wyżej decyzji jako wydanej z naruszeniem przepisów o właściwości, bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa oraz zawierającą wadę powodującą jej nieważność.
Wnioskodawczyni podała, że po śmierci J. R. (od dnia 29 marca 2001r.) z gruntu korzystała jego zona M. R.(2). W 2003 r, wyprowadziła się do W. i od tej chwili nie prowadziła już gospodarstwa. Do chwili swojej śmierci (czyli do dnia [...] 2012 r.) ponosiła opłaty za grunt który faktycznie użytkował sołtys K. M. za jej zgodą. Zdaniem wnioskodawczyni M. R.(1) nie prowadził działalności rolnej na przedmiotowej działce ani też nie użytkował jej w żaden sposób. Nie był też jedyną osobą "opiekującą się" gruntem po śmierci M. R.(2), gdyż uiszczał opłaty dotyczące nieruchomości w których uczestniczyli wszyscy spadkobiercy. Działał zatem na ich prośbę a nie w imieniu własnym. Nie był też upoważniony przez spadkobierców J. R. do działania w celu uzyskania własności gruntu.
Nadto nie był synem M. R.(2) i niej jest jej spadkobiercą. W jej ocenie zachodzi prawdopodobieństwo popełnienia przestępstwa oszustwa i wyłudzenia kosztem Skarbu Państwa (który był uprzednio właścicielem gruntu) i dlatego należy rozważyć unieważnienie decyzji.
Postanowieniem z dnia [...] Kolegium wszczęło na wniosek I. P. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności opisanej wcześniej decyzji Starosty z dnia [...] W toku postępowania organ przeprowadził rozprawę administracyjną z udziałem M. R.(1) i I. P. podczas której przesłuchało w charakterze świadka K. M. Wydając opisaną na wstępie decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty K. z dnia [...] Kolegium wyjaśniało, że poddało ocenie, czy kontrolowana decyzja wydana została z naruszeniem art. 118 ust. 2 a ustawy z dnia z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych, który to przepis stanowił podstawę rozstrzygnięcia w przedmiocie nabycia prawa własności przez M. R.(1).
Oceniając w tym kontekście kwestionowaną decyzję, Kolegium stwierdziło, że nie zaistniała przesłanka nieważności z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., gdyż przy wydaniu decyzji nie naruszono przepisów o właściwości.
Organ nie dopatrzył się także naruszenia, które nosiłoby znamiona wydania decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Podstawa do wydania decyzji wynikała bowiem z przywołanego wcześniej art. 118 ust. 2a ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. Analizując kwestę wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa Kolegium zwróciło uwagę, że pojęcie to obejmuje swoim zakresem przepisy prawa materialnego, procesowego oraz przepisy o charakterze ustrojowym. W kwestii rozumienia pojęcia rażącego naruszenia prawa organ przywołał orzeczenia sądów, w których analizowane były cechy pozwalające wyróżnić kwalifikowaną postać naruszenia prawa. Oceniając pod tym względem decyzję o nabyciu własności, organ wskazał, że zgodnie a art. 118 ust. 2a ustawy ubezpieczeniowej z wnioskiem o przyznanie prawa własności działki pozostającej dotychczas w użytkowaniu osoby o której mowa w ust. 1 (tj. osoby, która przekazała gospodarstwo rolne państwu w zamian za świadczenia emerytalne która uprawniona jest do żądania nabycia własności tej działki) może wystąpić także zstępny tej osoby, który po jej śmierci faktycznie włada w zakresie odpowiadającym jej uprawnieniom daną nieruchomością; jeżeli jednak uprawnionymi są oboje małżonkowie, wniosek taki może być złożony dopiero po śmierci obojga małżonków.
Zgodnie z ust. 3, przepisów tych nie stosuje się, jeżeli działka nie jest przedmiotem własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego albo przyznanie prawa własności naruszałoby prawa osób trzecich do działki.
Kolegium odnotowało, że w decyzji Starosty K. podano, iż M. R.(1) jest synem J. i M. R.(2), jest więc zstępnym o którym stanowi art. 118 ust. 2a omawianej ustawy. I. P. zakwestionowała jednak aby M. R.(1) był zstępnym M. R.(2) wskazując, że jest on synem wyłącznie J. R. Zdaniem Kolegium, okoliczność ta nie uniemożliwiała mu jednak ubiegania się o nabycie własności przedmiotowej nieruchomości, gdyż wystarczające w tym względzie było wykazanie, że jest on zstępnym po J. R. Dopuszczalne więc było wydanie decyzji na rzecz M. R.(1) jako zstępnego J. R., który był użytkownikiem nieruchomości i uprawnionym do żądanie przekazania mu prawa własności tej nieruchomości. Zgodnie z przepisami, wniosek o nabycie własności złożony został po śmierci obojga małżonków.
Kolejną kwestią wymagającą rozstrzygnięcia i analizy w trybie postępowania nieważnościowego, było natomiast stwierdzenie, czy M. R.(1) – jako zstępny osoby uprawnionej, władał nieruchomością w zakresie odpowiadającym uprawnieniom osoby zmarłej. Wyjaśniając rozumienie tych przesłanek, Kolegium zacytowało obszerne fragmenty wyroku NSA z dnia 14 lipca 2011 r., sygn.akt II OSK 1096/10 w którym wyrażono pogląd, że "władanie zstępnego w zakresie odpowiadającym uprawnieniom osoby zmarłej" to faktyczne władanie jak użytkownik (a więc posiadacz zależny w rozumieniu art. 336 k.c) oraz, że słowa "faktyczne władanie" nie mogą być, co do zasady, zawsze utożsamiane z wymogiem osobistej, bezpośredniej pracy zstępnego osoby uprawnionej na przedmiotowej nieruchomości. Każdy stan faktyczny wymaga bowiem odrębnych ustaleń i ocen z uwzględnieniem wskazanych wcześniej zasad.
Wyjaśniając, czy M. R.(1) przejął w faktyczne władanie przedmiotową nieruchomość od chwili śmierci osób uprawnionych i czy nieprzerwanie nią włada w zakresie odpowiadającym ich uprawnieniom Kolegium stwierdziło, że zgromadzony przez organ I instancji materiał dowodowy dotyczący tej okoliczności może budzić wątpliwości. Z oświadczenia K. M., na którym oparł się organ I instancji, nie wynika bowiem od kiedy M. R.(1) objął w faktyczne władanie przedmiotową działkę gruntu i czy nastąpiło to bezpośrednio po śmierci M. R.(2). Także oświadczenia złożone na rozprawie przed Kolegium, jednoznacznie nie wyjaśniały tej okoliczności.
Mając jednak na względzie treść decyzji o nabyciu własności jak też poczynione ustalenia organu I instancji, Kolegium stwierdziło, że kontrolowana decyzja nie narusza w sposób rażący art. 118 ust. 2 a ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności niniejszej sprawy, nie może bowiem stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, zwłaszcza, że nie miało to wpływu na sposób rozstrzygnięcia.
Kolegium wskazało, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ograniczone jest do badania wystąpienia wad kwalifikowanych określonych w art. 156 § 1 k.p.a. z wyłączeniem możliwości ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej której dotyczy weryfikowane rozstrzygnięcie. W ramach postępowania nieważnościowego organ nie może dokonywać nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych jak też kwestionować stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją stanowiącą przedmiot kontroli. Tym samym, Kolegium stwierdziło, że ustalenia poczynione w trakcie postępowania nieważnościowego, nie mogą stanowić przesłanki do stwierdzenia nieważności badanej decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Okoliczności wskazane we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, jak też wynikające z ustaleń rozprawy, mogą być rozważane przez Starostę w postępowaniu o wznowienie postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 k.p.a, jako ewentualnie nowe istotne okoliczności faktyczne sprawy nieznane organowi w chwili wydania zaskarżonej decyzji.
W dalszych rozważaniach Kolegium wykazywało, że w sprawie nie wystąpiły również przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji wynikające z art. 156 § 1 pkt 3-7 k.p.a. Konkludując, organ nadzoru uznał, że brak jest przesłanek uprawniających do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji Starosty K. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniosła I. P. wnioskując o uchylenie zaskarżonej decyzji Kolegium, przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Skarżąca zarzuciła, że Kolegium procedowało bez udziału Starosty K. oraz Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa Sekcja Zamiejscowa R. Tymczasem podmioty te są w posiadaniu dokumentacji potwierdzającej poświadczenie nieprawdy przez K. M. oraz przez M. R.(1) w postępowaniu o nabycie własności działki. W tej sytuacji, zdaniem strony, zachodzi podejrzenie popełnienia przestępstwa polegającego na oszustwie i wyłudzeniu. W dalszych wywodach powtórzona została argumentacja wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Dodatkowo skarżąca zwróciła uwagę, że podczas rozprawy przed SKO ustalone zostało, że to K. M. bezprawnie, faktycznie użytkował grunt po śmierci M. R.(2), za co został upomniany przez ANR (wezwanie do uiszczenia opłaty za bezumowne korzystanie z gruntu). W obawie przed utratą możliwości uprawy gruntu namówił M. R.(1) do wystąpienia z wnioskiem o jego nabycie.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji.
W piśmie procesowym z dnia 15 lipca 2020 r. I. K. (poprzednio I. P.) powtórzyła prezentowaną wcześniej argumentację podkreślając, że M. R.(1) nigdy faktycznie nie władał przedmiotowym gruntem – czynił to K. M. Dodała, że wbrew pouczeniu Kolegium, Starosta K. nie wznowił postępowania ani z urzędu ani - ze względu na podnoszone przez nią okoliczności - na jej wniosek. W materiale dowodowym znajduje się przywoływane pismo Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa z dnia 27 stycznia 2015 r. do K. M., które powinno być przeanalizowane, gdyż wynikają z niego nowe okoliczności ujawnione w postępowaniu nieważnościowym. Z dokumentu tego wynika również, że zstępni rolników którym przysługiwało prawo do dożywotniego użytkowania działki gruntu nie mają prawa udostępniać jej innym osobom. W ocenie skarżącej, dla ustalenia, czy M. R.(1) faktycznie władał gruntem konieczne jest zbadanie dokumentów znajdujących się w dyspozycji KOWR oraz przesłuchanie wskazanych przez nią świadków.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Wyjaśnić należy że, sądowa kontrola zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 2019, poz.2325 dalej jako p.p.s.a.) stosownie do art. 184 Konstytucji RP sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) – c) p.p.s.a.).
Kontrola zaskarżonego aktu przeprowadzona przez Sąd zgodnie z opisanymi wyżej kryteriami wykazała, że objęta skargą decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Skarga okazała się wiec uzasadniona lecz z innych względów niż zostały w niej podane.
Na wstępie zaznaczyć należy, że poddana pod ocenę Sądu decyzja Kolegium, wydana została w postępowaniu nadzwyczajnym, nieważnościowym, którego celem jest zbadanie, czy decyzja objęta tym postępowaniem dotknięta jest jedną z wad kwalifikowanych, o których stanowi art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Katalog tych wad ma charakter zamknięty, co determinuje zakres procedowania organu administracyjnego. Przedmiotem postępowania nieważnościowego nie jest – jak słusznie zauważyło Kolegium - ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy która została już raz rozstrzygnięta decyzją ostateczną. Należy bowiem odróżnić wady kwalifikowane zdefiniowane w art. 156 § 1 k.p.a. od wad, które mogłyby co najwyżej skutkować uchyleniem decyzji w toku postępowania zwykłego, ale już z pewnością nie stwierdzeniem jej nieważności w ramach postępowania nadzwyczajnego.
Niewątpliwym także jest, że działanie organu w trybie nieważnościowym wymaga innego podejścia do sprawy niż w zwykłym postępowaniu instancyjnym. Organ administracji winien tu oceniać przede wszystkim kwestie czysto prawne i rozstrzygać je według zasad stosowanych przy kasacji. Trzeba jednak mieć na uwadze, że pomimo, iż reguły proceduralne obowiązujące w postępowaniu nieważnościowym są odmienne od tych które dotyczą postępowania zwykłego, to nie na tyle aby wykluczyć jakąkolwiek możliwość uzupełnienia materiału dowodowego. Różnica procedowania pomiędzy trybem zwyczajnym a nadzwyczajnym wynika z innych celów dla których przeprowadzane są dowody przez organ rozpoznający sprawę w postępowaniu zwykłym oraz przez organ nadzoru badający ważność decyzji. Zaznaczyć zatem należy, że w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 156 § 1 k.p.a. czynności wyjaśniające podejmowane są w celu wyjaśnienia ewentualnej kwalifikowanej wadliwości kwestionowanej decyzji, a nie na użytek ponownego rozpoznania zakończonej już sprawy.
W rozpoznawanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze przyjęło, że nie zaistniała żadna z przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. i z tej przyczyny odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji. O ile przeprowadzona przez Kolegium prawidłowość oceny legalności decyzji objętej kontrolą w trybie nieważnościowym w kontekście przesłanek art. 156 § 1 pkt 1 oraz pkt 3-7 nie budzi wątpliwości, to stanowiska tego nie można podzielić w stosunku do oceny jaką w zaskarżonej decyzji przeprowadzono co do przesłanki rażącego naruszenia prawa. Ocena Kolegium, co do braku naruszenia prawa o charakterze kwalifikowanym sprowadza się bowiem do stwierdzenia, że materiał dowodowy na którym oparł się organ I instancji budzi wątpliwości co do spełnienia przesłanek z ww. przepisu uprawniających do nabycia własności przedmiotowej działki (wobec nie ustalenia od kiedy M. R.(1) faktycznie włada nieruchomością) jednak decyzja nie narusza rażąco art. 118 ust. 2a ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych, gdyż niepełne wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, zwłaszcza, że nie miało to wpływu na sposób rozstrzygnięcia sprawy.
W ocenie Sądu, powyższa argumentacja nie może być uznana za wystarczająca dla przyjęcia, że Kolegium w sposób pełny i wszechstronny dokonało oceny legalności decyzji pierwszoinstancyjnej zarówno pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego jak i procesowego. Trzeba bowiem zauważyć, że wady z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. to przede wszystkim wady o charakterze materialnoprawnym. Jednak przyczyną stwierdzenia nieważności – na co zwróciło uwagę także Kolegium - może być również naruszenie istotnych przepisów procesowych w sytuacji, gdy naruszenie tych przepisów ma charakter rażący i pozostaje w związku przyczynowym z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 maja 2016 r., I OSK 2321/15 oraz 23 października 2015 r., I OSK 127/14 – CBOSA). Konieczna jest zatem ocena, czy dane uchybienie proceduralne ma charakter rażący i czy rzutowało na treść decyzji kontrolowanej w trybie nadzwyczajnym (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 marca 2016 r., I OSK 1336/14 oraz z 13 stycznia 2016 r., II GSK 847/14 – CBOSA).
Do takich naruszeń zalicza się wydanie decyzji bez wymaganego obligatoryjnego postępowania dowodowego lub z pominięciem obligatoryjnych dowodów, ewentualnie dokonanie ustaleń oczywiście i jednoznacznie sprzecznych z zebranym materiałem dowodowym (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 maja 2013 r., II OSK 73/12, CBOSA).
Nadto, o tym, czy naruszenie prawa jest rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., można mówić, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią danego przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją wydaną na jego podstawie, tj. gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, którego znaczenie nie budzi wątpliwości, to znaczy taki przepis, którego wykładnia prowadzi do jednoznacznego wyniku, a zrekonstruowane znaczenie nie wywołuje żadnych wątpliwości.
Z powyższego wynika, że oceniając w postępowaniu nieważnościowym przesłankę rażącego naruszenie prawa, organ bada, czy treść decyzji pozostaje w oczywistej i wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu prawa materialnego lub procesowego. Trzeba wykazać, lub wykluczyć, że naruszenie normy prawa materialnego przez organ było oczywiste lub też rozstrzygnięcie wydano bez przeprowadzenia postępowania dowodowego lub pominięciem koniecznych dowodów, lub też ocena materiału dowodowego była oczywiście sprzeczna ze zgromadzoną w aktach dokumentacją lub innymi oczywistymi faktami.
Przypomnieć należy, że zgodnie z art.118 ust. 2a ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidulanych (Dz.U z 2013r. poz. 1403 ze zm – dalej jako ustawa ubezpieczeniowa), z wnioskiem o nabycie własności działki, pozostającej w użytkowaniu rolnika który oddał gospodarstwo rolne na rzecz Państwa w zamian za świadczenie emerytalne i który uzyskał uprawnienie do nabycia własności tej działki na podstawie art. 118 ust. 1, może także wystąpić także zstępny osoby uprawnionej o której mowa w ust. 1, który po śmierci tej osoby faktycznie włada działką w zakresie odpowiadającym uprawnieniom tej osoby. Jeżeli uprawnionymi są oboje małżonkowie, wniosek taki może być zgłoszony dopiero po śmieci obojga małżonków.
Z przywołanego przepisu w sposób jasny wynika, że z przyznanego nim uprawnienia do nabycia własności nieruchomości może skorzystać podmiot, który kumulatywnie spełniania dwie przesłanki: jest zstępnym osoby uprawnionej wskazanej w ust. 1 art. 118 ustawy oraz po śmierci tej osoby (lub obojga uprawnionych małżonków), faktycznie włada działką w zakresie odpowiadającym jej uprawnieniom.
W postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji w oparciu o ww. normę, właściwy organ jest obowiązany najpierw do przeprowadzenia wykładni przepisu i określenia co należy rozumieć przez zstępnego osoby uprawnionej oraz jak należy rozumieć pojęcie faktycznego władania i władania w zakresie odpowiadającym uprawnieniem byłego rolnika. Następnie konieczne jest poczynienie odpowiednich ustaleń, celem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz jego oceny przy uwzględnieniu dokonanej wykładni prawa materialnego.
Ocena, czy zastosowanie ww. przepisu prawa materialnego nie narusza prawa, zależy bezsprzecznie od stanu faktycznego sprawy ustalonego w oparciu o przepisy postępowania.
W rozpoznawanej sprawie na etapie postępowania nieważnościowego kwestionowane były przyjęcie przez Starostę w postępowaniu zwykłym, że M. R.(1) od śmierci J. i M. R.(2) użytkuje działkę dożywotnią nr [...]. Powyższe ustalenie faktyczne poczynione zostało jedynie na podstawie dołączonego do wniosku M. R.(1) pisemnego oświadczenia K. M. z dnia 20 stycznia 2015 r. w którym podano, że M. R.(1) użytkuje działkę rolniczo co polega na sadzeniu ziemniaków i warzyw a K. M. pomaga mu pracach polowych dokonując orki i nasadzeń. Materiał dowodowy organu pierwszej instancji co do spełnienia przesłanki faktycznego władania działką przez wnioskodawcę jest więc nad wyraz skromny. Powyższe oświadczenie nie zostało poparte żadnymi innymi dowodami. Organ nie badał, czy grunt faktycznie użytkowany jest rolniczo, oraz czy faktyczne władanie nad tym gruntem sprawuje wnioskodawca i w jaki sposób. W aktach brak także dowodów potwierdzających zawarte w decyzji stwierdzenie, że M. R.(1) faktycznie władał nieruchomością od chwili śmierci J. i M. R.(2).
Złożone do akt oświadczenie K. M. w ogóle się nie odnosi do kwestii czasu od jakiego władanie jest wykonywane. Oznacza to, że organ pierwszej instancji w ogóle nie badał i nie przeprowadzał dowodów na okoliczność od kiedy wnioskodawca faktycznie włada nieruchomością jak użytkownik. Dążąc do usunięcia wątpliwości co do stanu faktycznego dotyczącego powyższych okoliczności, Kolegium przeprowadziło rozprawę administracyjną z udziałem stron oraz K. M., którego przesłuchano w charakterze świadka.
Uzyskany w postępowaniu nieważnościowym materiał dowodowy, został jednak pominięty przy ocenie legalności decyzji Starosty. Tymczasem, skoro organ prowadzący postępowanie nieważnościowe uzyskał nowe dowody w postaci oświadczeń stron i zeznań K. M., to powinien skonfrontować ustalenia wynikające z tych dowodów z ustaleniami wynikającymi z dowodu na którym oparł się w postepowaniu zwyczajnym organ I instancji. Dopiero na tej podstawie Kolegium powinno dokonać oceny, czy w wyniku zastosowania przepisu art. 118 ust. 2a u.u.s.r.i. doszło do podjęcia rozstrzygnięcia z naruszeniem prawa któremu można przypisać charakter kwalifikowany.
Od takiej konfrontacji dowodów a następnie oceny zastosowania przepisu prawa materialnego w ustalonym stanie faktycznym sprawy, Kolegium w niniejszej sprawie się uchyliło, stwierdzając, że ustalenia poczynione w postępowaniu nieważnościowym nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji. Nie kwestionując oczywiście stanowiska, że ramach postępowania nieważnościowego organ nie może rozpoznawać i rozstrzygać sprawy zakończonej decyzją ostateczną Sąd zwraca jednak uwagę, że fakt, iż organ dokonuje oceny ważności decyzji w kontekście materiału dowodowego zgromadzonego w dacie wydania badanej decyzji, nie oznacza, że nie uwzględnia się dowodów ujawnionych w postępowaniu nadzwyczajnym. Zastrzec jednak trzeba, że dowody zgromadzone w postępowaniu nadzwyczajnym nie służą wyłącznie ustaleniu stanu faktycznego istotnego dla subsumcji dokonywanej w świetle unormowania stanowiącego podstawę prawną kontrolowanej decyzji, lecz mają być wykorzystane do oceny ważności decyzji.
Jeżeli więc organ nadzoru dysponuje nowymi dowodami, to ustalony na ich podstawie stan faktyczny sprawy musi być skonfrontowany z ustaleniami wynikającymi z materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu zwyczajnym. Następnie organ nadzoru powinien ocenić, czy na etapie wykładni i zastosowania w sprawie konkretnych przepisów prawa materialnego doszło do podjęcia rozstrzygnięcia z dotkniętego jedną z kwalifikowanych wad określonych w art. 156 § k.p.a.
W rozpoznawanej sprawie Kolegium nie dokonało oceny ważności decyzji Starosty z dnia [...] w kontekście dowodu uzyskanego w postępowaniu nieważnościowym, co oznacza, że przedwczesne jest stanowisko, iż ustalenia te nie mogą prowadzić do stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Za przedwczesne należy także uznać stanowisko Kolegium, że niepełne wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych przez organ pierwszej instancji nie może stanowić podstawy prawnej do stwierdzenia nieważności decyzji organu pierwszej instancji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa oraz, że nie miało to wpływu na wynik sprawy. Taka ocena organu prowadzącego postępowanie nadzwyczajne nie została bowiem w żaden sposób uzasadniona. Przede wszystkim Kolegium powinno wyjaśnić, dlaczego uznaje, że nie przeprowadzenie przez organ I instancji dowodów dla wyjaśnienia od kiedy M. R.(1) faktycznie włada nieruchomością oraz, na czym polega owo władanie - w tym, czy wykonywane jest ono w zakresie odpowiadającym uprawnieniom użytkowników tej działki - nie pozostaje w związku z treścią wydanego rozstrzygnięcia i nie ma na nie wpływu.
Co do zasady, należy zgodzić się Kolegium, że nie przeprowadzenie wszystkich dowodów lub też odmienna ocena zebranych dowodów nie może być kwalifikowana jako rażące naruszenie prawa procesowego, ale jednocześnie trzeba uwzględnić, że tak samo nie można traktować braku przeprowadzenie dowodów obligatoryjnych rzutujących na treść rozstrzygnięcia. Organ orzekający w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji obowiązany jest zatem zbadać i ocenić pod tym względem zgromadzony materiał dowodowy a następnie, czy wynikający ze zgromadzonych w postępowaniu zwykłym dowodów stan faktyczny sprawy wykazywał, że spełnione zostały przesłanki z art. 118 ust. 2 a ww. ustawy a jeżeli nie, to czy doszło do kwalifikowanego naruszenia prawa materialnego lub procesowego.
Brak odpowiednich rozważań w powyższym zakresie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji powoduje, że kontrola decyzji Starosty orzekającej o nabyciu nieruchomości przeprowadzona przez Kolegium nie może być uznana za pełną i tym samym poprawną. Jak wskazano Kolegium nie dokonało bowiem konfrontacji materiału dowodowego zgromadzonego w aktach organu I instancji z ustaleniami wynikającymi z dowodów pozyskanych w postępowaniu nieważnościowym jak też nie przeprowadziło prawidłowej i pełnej oceny prawidłowości wykładni i zastosowania przez organ I instancji art. 118 ust. 2a ustawy ubezpieczeniowej w kontekście kwalifikowanego naruszenia prawa. W istocie organ nie wyjaśnia także z jakich przyczyn nie przeprowadził powyższej konfrontacji i oceny dowodów mającej na celu ocenę legalności decyzji organu pierwszej instancji decyzji. Wyjaśnienie organu ograniczone zostało do zacytowania fragmentu orzeczeń sądowych dotyczących ograniczenia postępowania nieważnościowego wyłącznie do weryfikacji samej decyzji, bez możliwości dokonywania nowych ustaleń faktycznych, które zapadły w innych sprawach dotyczących i stwierdzeniu, że "powyższe wskazuje", że ustalenia poczynione przez Kolegium w postępowaniu nieważnościowym nie mogą także stanowić przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji.
Sąd podziela stanowisko organu, że same dowody, czy też ustalenia faktyczne nie mogą stanowić przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji. Przesłanki te taksatywnie wyliczone są bowiem w art. 156 § 1 k.p.a. W okolicznościach niniejszej sprawy nie chodzi jednak o uznanie tych ustaleń za podstawę stwierdzenia nieważności decyzji ani też o ustalenie stanu faktycznego celem zastosowania normy prawa materialnego i ponowne rozstrzygnięcie sprawy, ale – jak już wcześniej wskazano – o ocenę przy wykorzystaniu tych ustaleń, legalności decyzji wydanej w postepowaniu zwykłym w kontekście kwalifikowanego naruszenia prawa.
Odnosząc się do zarzutów skargi, że postępowanie przeprowadzone zostało bez udziału Starosty oraz Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolniczego wyjaśnić należy, że Starosta jako organ orzekający w postepowaniu zwykłym nie posiada przymiotu strony postępowania i nie uczestniczy w postępowaniu nadzwyczajnym. Natomiast co do Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolniczego, to zarzut braku udziału tego podmiotu w postępowaniu nadzwyczajnym jako strony, nie może być podnoszony przez inne strony uczestniczące w tym postępowaniu. Z żądaniem wznowienia postepowania ze względu na pomięcie strony w postępowania bez jej winy, może bowiem wystąpić tylko podmiot który został pominięty.
Tym samym zarzut ten należy uznać za nieuzasadniony. Podnoszone natomiast przez skarżącą okoliczności wskazujące na popełnienie przestępstwa w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji z dnia [...] także nie podlegają badaniu w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji w konsekwencji nie podlegają kontroli sądowej prowadzonej w związku z zaskarżeniem decyzji orzekającej o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji.
W związku z powyższym, uznając że skarżona decyzja z podanych wcześniej przyczyn narusza przepisy art. 6 i art. 7 k.p.a Wojewódzki Sad Administracyjny orzekł jak w pkt I sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a O kosztach orzeczono zgodnie z dyspozycją art. 200 ww. ustawy.