Uzasadnienie
Wojewoda D. działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) wniósł skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu na uchwałę Rady Gminy Z. z dnia [...] nr [...] w sprawie ustalenia wysokości diet dla radnych Gminy Z. - wnosząc o stwierdzenie jej nieważności.
Na poparcie skargi organ nadzoru zarzucił, iż przedmiotowa uchwała w sposób istotny narusza § 21 Statutu Gminy Z. (uchwała Rady Gminy Z. nr [...] z [...]; Dziennik Urzędowy Województwa Wrocławskiego z 1997 r., nr 4 poz. 42 z późn. zm.) w związku z art. 22 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 129 ust. 1 wr zw. z art. 92 pkt.3 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2003 r., nr 15, poz. 148). Jak argumentował organ nadzoru - zgodnie z § 21 Statutu Gminy Z. "inicjatywa uchwałodawcza przysługuje zarządowi, komisjom, oraz grupie radnych w składzie co najmniej 5 osób", jednakże w toku prowadzonego postępowania nadzorczego ustalono, że projekt przedmiotowej uchwały został przygotowany przez grupę 4 radnych: M. D., Z. B., M. P. i F. B. W ocenie Wojewody D. na tle zapisu § 21 Statutu Gminy Z. inicjatywa uchwałodawcza należy do grupy co najmniej pięciu radnych, gdy tymczasem przedmiotowa uchwała została zainicjowana przez czterech, wyżej wymienionych radnych.
Cytowany przez przewodniczącego Rady Gminy Z. w piśmie z dnia 10 czerwca 2003 r. sygn. [...] przepis § 33 ust.4 regulaminu rady gminy, stanowiącego załącznik nr 4 do statutu, iż "W przypadku podjęcia inicjatywy uchwałodawczej przez komisje, grupę radnych, zarząd wyraża swoje stanowisko do projektu uchwały. Opinię zarządu do projektu uchwały przedstawia na sesji wójt lub upoważniona przez zarząd gminy osoba" - nie stanowi w przekonaniu organu nadzoru uzasadnienia dla faktu, iż inicjatywa uchwałodawcza wyszła od czterech a nie od co najmniej pięciu radnych.
Równocześnie w skardze wskazano, że zgodnie z art. 129 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, w toku wykonywania budżetu jednostki samorządu terytorialnego obowiązują odpowiednio zasady gospodarki finansowej określone w art. 92, co oznacza, że dokonywanie wydatków następuje w granicach kwot określonych w planie finansowym, z uwzględnieniem prawidłowo dokonanych przeniesień i zgodnie z planowanym przeznaczeniem, w sposób celowy i oszczędny. Podejmując przedmiotową uchwałę rada gminy przyczyniła się do zwiększenia niedoboru środków pieniężnych przeznaczonych na diety dla radnych o kolejne [...].
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Z. nie zgodziła się z zarzutami sformułowanymi przez stronę skarżącą podnosząc między innymi, że faktycznie projekt przedmiotowej uchwały został przygotowany przez grupę 4 radnych, będących członkami Komisji Rozwoju Gospodarczego i Budżetu, ale
Sygn. akt 3 II SA/Wr 1405/03 2 następnie, tj. w dniu 8 stycznia 2003r. był przedmiotem obrad Komisji Rozwoju Gospodarczego i Budżetu. Podczas posiedzenia tej Komisji projekt uchwały został poddany głosowaniu. Spośród pełnego składu 8 osób w głosowaniu jawnym za projektem głosowało 7 osób, 1 osoba wstrzymała się od głosu. Mając powyższe na uwadze inicjatywę uchwałodawczą należałoby zatem przypisać Komisji Rozwoju Gospodarczego i Budżetu, a opracowanie treści tego dokumentu - czterem członkom tej Komisji.
Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu w dniu 29 października 2004 r. pełnomocnik Wojewody D. zmienił żądanie skargi wnosząc o stwierdzenie niezgodności zaskarżonej uchwały z prawem, zważywszy na upływ jednego roku od dnia jej podjęcia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje
Na wstępie wskazać należy, iż zgodnie z przepisem art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.).
Wobec powyższego niniejsza skarga podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, jako rzeczowo i miejscowo właściwy. Po myśli art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 i 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, przy czym kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269) kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z brzmieniem art. 134 § 1 sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną postawą prawną.
Powołana ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie wprowadza innych kryteriów poza zgodnością z przepisami prawa podjętej uchwały lub aktu, o których mowa w treści art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 i 6. W świetle art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd uwzględniając skargę na taką uchwałę lub akt stwierdza ich nieważność w całości lub części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwa naruszenia przepisu prawa ustawodawca
Sygn. akt 3 II SA/Wr 1405/03 3 nie określił rodzaju naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie uchybienia prawa, które mieszczą się w kategorii rażących naruszeń np. w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podejmowania uchwał.
W ocenie Sądu za zasadny należy uznać zarzut skargi, iż uchwała Rady Gminy Z. Nr [...] z dnia [...] jest dotknięta wadą istotną albowiem została podjęta z naruszeniem obowiązującej procedury jej stanowienia.
Niewątpliwie z przebiegiem procesu podejmowania uchwał należy wiązać prawo inicjatywy uchwałodawczej jako pierwszego z etapów omawianej procedury zmierzającej do uchwalenia danego aktu, jeżeli przepisy prawa zawierają odpowiednie regulacje w tej mierze. Ustawa z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w przedmiotowej materii nie zawiera ramowych unormowań co do procedury uchwałodawczej, jednakże na mocy art. 3 ust. 1 w związku z art. 18 ust.2 pkt 1 i art. 22 ust.l powołanej ustawy o samorządzie gminnym należy przyjąć, iż rady gmin mogą w statutach gmin - stanowiących akt prawa miejscowego -wprowadzić określone rozwiązania, jeśli chodzi o tryb podejmowania uchwał przez radę gminy, wskazując podmioty, którym przysługuje w danych kategoriach spraw inicjatywa uchwałodawcza, wyłączając te sprawy, dla których jest już ona zastrzeżona dla konkretnych organów, podmiotów, na mocy szczególnych przepisów ustawowych (przykładowo - w art. 19 ust.4, art. 28 b ust. 1, art. 52 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym).
W sprawie będącej przedmiotem niniejszego rozpoznania Statut Gminy Z. (uchwała nr [...] z dnia [...]; Dz.Urz. Woj.Wrocławskiego Nr [...] z 1997r., poz.42 ze zm.) w § 21 zamieszczonym w Rozdziale IV zatytułowanym "Organizacja wewnętrzna oraz tryb pracy organów gminy" stanowi, że inicjatywa uchwałodawcza przysługuje zarządowi, komisjom oraz grupie radnych w składzie co najmniej 5 osób. Przepis ten, ani inne postanowienia omawianego aktu prawnego, nie ograniczają inicjatywy uchwałodawczej wyłącznie do danego rodzaju spraw, wobec czego cytowane brzmienie § 21 obowiązuje także w przedmiocie ustalania wysokości diet radnych.
Z przedłożonych Sądowi akt w sposób nie budzący żadnych wątpliwości wynika, że jedynym projektem w sprawie ustalenia wysokości diet dla radnych Gminy Zawonia zgłoszonym i poddanym pod głosowanie na sesji w dniu 30 kwietnia 2003r., a w rezultacie przyjętym w formie uchwały nr VI/47/2003 był projekt przygotowany, tzn. sporządzony i podpisany, przez grupę czworga radnych w osobach – M. D., Z. B., M. P. i F. B. Projekt ten przedstawiony został uprzednio do zaopiniowania przez Komisję Rozwoju Gospodarczego Planu i Budżetu na posiedzeniu w dniu 8 stycznia 2003 r. oraz przez radcę prawnego (w dacie 16 Sygn. akt 3 II SA/Wr 1405/03 4 stycznia 2003r.). W protokole nr [...] z VI-tej Sesji Rady Gminy Z. odbytej w dniu [...] zawarto zapis, iż w sprawie rozszerzenia porządku obrad zabrał głos M. P., który, cyt. "zaproponował wprowadzenie do porządku obrad projektu przygotowanego przez radnych i dotyczącego ustalenia wysokości diet dla radnych Gminy Z. Wprowadzenie projektu uzasadnił tym, że projekt ten został wcześniej zaopiniowany przez Komisję Rozwoju Gospodarczego Planu i Budżetu."
Tym samym -jak słusznie ustalił organ nadzoru - nie można żadną miarą przyjąć, iż z inicjatywą uchwałodawczą zaskarżonej uchwały wystąpiła Komisja Rozwoju Gospodarczego i Budżetu. Komisja ta bowiem nie sporządziła i nie przedłożyła radzie gminy projektu zaskarżonej uchwały, lecz jedynie opiniowała projekt, co należy do jej kompetencji w ramach stałych zadań - stosownie do § 26 ust. 1 Statutu. Inicjatywa uchwałodawcza oznacza uprawnienie określonego podmiotu do przedłożenia organowi stanowiącemu propozycji normatywnych regulacji danej materii w formie projektu uchwały, opiniowanie natomiast projektów uchwał jest inną niż inicjatywa uchwałodawcza czynnością w procedurze podejmowania uchwał, wyrażającą się w przedstawieniu stanowiska przez organ opiniujący w kwestii zasadności normatywnych rozwiązań zawartych w projekcie uchwały.
W powyższym świetle należy bezsprzecznie uznać, iż doszło do istotnego naruszenia § 21 Statutu Gminy Z., stanowiącego źródło prawa miejscowego obowiązującego na obszarze tej gminy zgodnie z art. 40 ust.l i ust.2 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym, a w konsekwencji zaskarżona uchwała nie spełnia jednego z formalnych warunków jej ważności, albowiem podjęta została bez zachowania określonych prawem wymogów proceduralnych.
Stosownie do art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie stwierdza się nieważności uchwały po upływie jednego roku od dnia jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie określonym w art. 90 ust.l, albo uchwała jest aktem prawa miejscowego. Zgodnie z ust. 2 art. 94 -jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały z powodu upływu terminu określonego w ust.l, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o niezgodności uchwały z prawem.
Z uwagi na powyższe, uwzględniając fakt, iż zaskarżona uchwała nie stanowi aktu prawa miejscowego z racji unormowania o charakterze wewnętrznym, konkretnym i jednostkowym, Sąd - stosując się do dyspozycji art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł jak w pkt I wyroku. Orzeczenie w pkt II znajduje wsparcie w art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.