Uzasadnienie
Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 16 maja 2002 r. (...) wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /t.j. Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./, stwierdził, że uchwały Rady Miejskiej z dnia 9 kwietnia 2002 r.: nr LXXIV/391/2002 w sprawie wyboru Burmistrza Miasta, nr LXXIV/393/2002 w sprawie wyboru zastępcy Burmistrza Miasta, nr LXXIV/395/2002 w sprawie wyboru członków Zarządu Miasta zostały podjęte z istotnym naruszeniem prawa skutkującym ich nieważność. W uzasadnieniu wskazano, że w wyniku postępowania nadzorczego oraz na podstawie informacji otrzymanych od członków władz miasta organ nadzoru stwierdził, że uchwała nr LXXIV/391/2002 w sprawie wyboru Burmistrza Miasta została podjęta w głosowaniu, które zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 25a ustawy o samorządzie gminnym, przy czym naruszenie to miało istotny wpływ na wynik głosowania.
Art. 28 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym przewiduje wybór burmistrza bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady. Ponieważ Rada Miasta liczy 28 radnych, bezwzględna większość to 15 głosów. Z protokołu głosowania wynika, że właśnie tyle głosów uzyskał kandydat na burmistrza H.R. Organ nadzoru otrzymał pisemną informację, że H.R., będąc radnym, sam uczestniczył w głosowaniu. Oznaczało to naruszenie przez niego art. 25a w brzmieniu: "Radny lub członek zarządu nie może brać udziału w głosowaniu w radzie, w zarządzie ani w komisji, jeżeli dotyczy ono jego interesu prawnego".
W związku z tym przedmiotowa uchwała została podjęta z naruszeniem prawa. Zasady logiki i praktyki dnia codziennego każą przyjąć, że osoba, która kandyduje na stanowisko, a jednocześnie współuczestniczy w dokonywaniu wyboru, popiera własną kandydaturę. Przyjąć więc należy, że H.R. głosował na siebie. Tym samym jego głos był głosem decydującym, ponieważ gdyby zgodnie z art. 25a ustawy wstrzymał się od udziału w głosowaniu, to jego kandydatura zdobyłaby jedynie 14 głosów, a zatem nie uzyskałaby wymaganej większości bezwzględnej ustawowego składu rady.
Tym samym uznać należy, że uchwała nr LXXIV/391/2002 w sprawie wyboru Burmistrza Miasta została podjęta z istotnym naruszeniem prawa, a H.R. nie sprawuje na jej podstawie funkcji Burmistrza Miasta. Tym samym nie mogły zostać podjęte uchwały nr LXXIV/393/2002 w sprawie wyboru zastępcy Burmistrza Miasta i nr LXXIV/95/2002 w sprawie wyboru członków Zarządu Miasta, ponieważ osoby te mogą być wybrane przez Radę jedynie na wniosek Burmistrza /art. 28 ust. 3 ustawy/.
Gmina wniosła na rozstrzygnięcie nadzorcze skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie art. 25a i art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /t.j. Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./. Na tej podstawie żądała uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. W uzasadnieniu wywodziła, że zgodnie z art. 25a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym radny lub członek zarządu nie może brać udziału w głosowaniu w radzie, w zarządzie ani w komisji, jeżeli dotyczy ono jego interesu prawnego.
W świetle ukształtowanego orzecznictwa, a także doktryny, bezspornym jest, że art. 25a nie dotyczy głosowania w sprawach wyborów /członków zarządu, burmistrza, przewodniczącego rady itp./. Według M. Kuleszy /M. Kulesza, Interes prawny, Wspólnota 2002 nr 7 str. 44/ przepis ten dotyczy wyłącznie głosowań w kwestiach, w których przedmiotem jest stosunek prawny między gminą a radnym /członkiem zarządu/, a więc stosunek "zewnętrzny", w którym stroną dla radnego jest gmina jako podmiot prawa, reprezentowana przez swoje organy /np. radny prowadzący lokal gastronomiczny występujący o zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych/. O interesie prawnym radnego nie można zatem mówić w odniesieniu do jego zamiaru czy zgody objęcia stanowiska w zarządzie lub w radzie, zamiar ten bowiem nie jest wyrazem interesu prawnego radnego, lecz jest to sytuacja organizacyjna, w której chodzi o udział w mechanizmach zarządzania publicznego, do czego radny jest predestynowany prawnie i zobowiązany.
Fakt uczestnictwa w akcie głosowania w wyborach na Burmistrza radnego H.R. nie może być utożsamiany z zaistnieniem po jego stronie jakiegokolwiek interesu prawnego, a co najwyżej interesu faktycznego wynikającego z wyrażenia zgody na kandydowanie. Przepis art. 25a nie definiuje pojęcia "interesu prawnego", mimo to należy przyjąć, że jego sformułowanie sprowadza się do różnych sytuacji "zewnętrznych" innych niż uregulowane w art. 24a-24h ustawy o samorządzie gminnym, zwłaszcza tych, które powstają na tle przepisów prawa administracyjnego-materialnego.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Ustosunkowując się do zarzutów skargi, wywodził, że wybór na stanowisko osoby dotyczy jej interesu prawnego. Wynika to z interpretacji art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym: "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może (...) zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego". Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 stycznia 1992 r. /I SA 1355/91/ uznał, że interes prawny, o którym mowa w art. 101 ustawy, wynikać powinien z przepisów prawa materialnego, gdyż to one są źródłem uprawnień lub interesów prawnych. Musi to więc być interes konkretny, indywidualny i rzeczywisty. Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za uprawnione składanie skarg przez osoby fizyczne na uchwały organów gminy dotyczące obsadzania organów samorządowych w trybie art. 101 ustawy, co oznacza, że dostrzega w nich interes prawny skarżącego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ Naczelny Sąd Administracyjny jest właściwy do kontroli zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Rozstrzygnięcie nadzorcze jest zgodne z prawem, jeżeli jest zgodne z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz ustawami. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej normuje dwa zasadnicze elementy konstrukcji nadzoru: kryterium nadzoru /art. 171 ust. 1 Konstytucji/ i organy powołane do sprawowania nadzoru /art. 171 ust. 2 Konstytucji/. Środki nadzoru nad organami samorządu terytorialnego normują ustawy samorządowe. Według art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /t.j. Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./: "Uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna" /ust. 1/ i "W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa" /ust. 4/.
Powołana ustawa o samorządzie gminnym wyróżnia zatem dwie kategorie wad uchwał organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. To rozgraniczenie kategorii wad uchwał organów gminy ma znaczenie prawne dla rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały organu gminy. Powołana ustawa o samorządzie gminnym nie określa rodzaju naruszenia prawa, które należy zakwalifikować do istotnego naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że są to takiego rodzaju naruszenia prawa, jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Jednym z istotnych elementów zgodnego z prawem podjęcia uchwały jest procedura podjęcia uchwały, którą regulują przepisy powołanej ustawy o samorządzie gminnym.
Na przestrzeganie procedury podjęcia uchwały składa się szereg elementów, wśród których istotne znaczenie ma udział w głosowaniu legitymowanych osób, a zatem radnych. Art. 25a powołanej ustawy o samorządzie gminnym stanowi "Radny lub członek zarządu nie może brać udziału w głosowaniu w radzie, w zarządzie ani w komisji, jeżeli dotyczy ono jego interesu prawnego". Artykuł ten wprowadził zatem instytucję wyłączenia radnego od udziału w głosowaniu. Opiera on wyłączenie radnego na przesłance interesu prawnego, nie wprowadzając - tak jak to jest w przypadku art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa /t.j. Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1590 ze zm./ - ograniczenia przedmiotowego do określonego rodzaju spraw. Interes prawny to interes chroniony przepisami prawa. Interes prawny to interes wypływający z przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego.
Każdy z tych przepisów może bowiem kształtować uprawnienia i obowiązki jednostki. Nie można zatem zawęzić interesu prawnego jednostki wyłącznie do przepisów prawa materialnego. Interes prawny może zatem wypływać też z przepisów prawa ustrojowego, do których należą przepisy powołanej ustawy o samorządzie gminnym regulujące prawo radnego do wyboru na stanowisko wójta, odwołania ze stanowiska. Przyjęcie poglądu, że normy ustrojowe nie mogą kształtować interesów jednostki, jest nieuzasadnione i sprzeczne z prawem.
Interes prawny to interes chroniony przez przepisy prawa ustrojowego. Art. 25a powołanej ustawy o samorządzie gminnym należy zatem odnieść do uchwał podejmowanych na podstawie tej ustawy. Radny nie może więc brać udziału w głosowaniu w sprawach, które dotyczą jego osoby, z uwagi na to, że z mocy art. 25a podlega wyłączeniu. Należy podkreślić, że tak jak i w art. 24 par. 1 Kpa ustawodawca nie wprowadził ograniczenia przesłanką interesu majątkowego.
Udział w głosowaniu radnego podlegającego wyłączeniu jest istotnym naruszeniem prawa.
W tym stanie rzeczy zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza prawa. Z tego względu, na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, sąd orzekł jak w sentencji.