Uzasadnienie
Decyzją z dnia 21 X 2021 r. (nr 1158/2021) Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako "DWINB") - po rozpatrzeniu odwołania K. W. (dalej jako "skarżąca") od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia (dalej jako "PINB") z dnia 26 VII 2021 r. (nr 1785/2021) umarzającej postępowanie administracyjne w przedmiocie sprawdzenia czy zarządca obiektu mieszkalnego przy ul. [...] we W. utrzymuje budynek w należytym stanie technicznym oraz czy budynek ten spełnia podstawowe warunki bezpieczeństwa, higieniczno-zdrowotne oraz odpowiednią izolacyjność cieplną przegród budowlanych – umorzył postępowanie odwoławcze.
Jak wynika z uzasadnienia opisanej wyżej decyzji odwoławczej, DWINB stwierdził podstawy do umorzenia postępowania odwoławczego na zasadzie art. 138 § 1 pkt 3 kpa z uwagi na brak interesu skarżącej w sprawie. DWINB wyjaśnił, że postępowanie zostało wszczęte przez PINB zawiadomieniem z 18 V 2021 r. doręczonym Spółdzielni Mieszkaniowej im. [...] we W. Przedmiotem postępowania było sprawdzenie stanu technicznego budynku wielorodzinnego przy ul. [...] we W. DWINB wyjaśnił także, że w toku prowadzonych przez PINB czynności dowodowych przeprowadzono w dniu 22 VI 2021 r. kontrolę obiektu oraz zapoznano się z przedłożoną przez spółdzielnię dokumentacją stanu technicznego budynku, w wyniku czego PINB nie stwierdził podstaw do wydania żadnego nakazu. W rezultacie PINB umorzył postępowanie.
W dalszej części uzasadnienia decyzji odwoławczej zaznaczono, że odwołanie skarżącej nie mogło zostać uwzględnione. DWINB stwierdził bowiem, że stroną toczącego się postępowania jest Spółdzielnia Mieszkaniowa im. [...]. Brak jest przepisów prawa materialnego sankcjonujących interes prawny skarżącej w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym. Również sama skarżąca nie wykazała swojego interesu prawnego w tej sprawie. Skarżąca wskazywała na zły stan techniczny całego obiektu, który zagraża życiu i zdrowiu mieszkańców podnosząc, że następstwa zaniedbań zarządcy odczuwają wszyscy mieszkańcy budynku. Wymieniane przez skarżącą nieprawidłowości nie ograniczają się tylko do jednego lokalu, ale mają szerszy charakter. Prezentowane wywody wskazują zatem jedynie na legitymowanie się interesem faktycznym, polegającym na rzeczywistym zainteresowaniu załatwieniem określonej sprawy (Wyrok NSA z dnia 27 IV 2018 r., II OSK 2747/17).
DWINB podkreślił, że interesy właścicieli lokali w przedmiotowym budynku reprezentuje Spółdzielnia Mieszkaniowa im. [...]. W art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 XII 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz.U. 2021 r., poz. 1208) ustawodawca wprowadza przymusowy zarząd nieruchomością wspólną sprawowany przez spółdzielnię mieszkaniową. Tym samym jeżeli nie ustanowiono odrębnej własności lokali w budynku wielorodzinnym, spółdzielnia mieszkaniowa jest właścicielem tego obiektu jako całości, a zatem także i jego zarządcą. Jeżeli natomiast wyodrębniono wspomniane lokale, spółdzielnia ta jest zarządcą nieruchomości wspólnej, obejmującej także wspólne urządzenia. W obu przypadkach należy ją uznać za adresata decyzji z art. 61 pkt 1 w zw. z art. 66 ust. 1 PB. Uzyskanie przymiotu strony przez właściciela danego lokalu byłoby uzasadnione w sytuacji, gdy - na mocy art. 66 ust. 1 PB - konieczne okazałoby się wykonanie robót budowlanych bezpośrednio ingerujących w substancję mieszkania, do którego przysługuje spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu (Wyrok NSA z dnia 27 IV 2018 r., II OSK 2747/17).
W skardze na powyższą decyzję, uzupełnionej pismem procesowym z dnia 9 III 2022 r., skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji, przyznanie prawa pomocy i zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciła przy tym naruszenie:
- 1) art. 8 w zw. z art. 6 i 7 kpa, wyrażające się w naruszeniu zasady zaufania obywatela do organu, a to poprzez działanie organu utwierdzające skarżącą w poczuciu, że jest ona stroną postępowania w sprawie odwoławczej, a następnie arbitralne i nieuzasadnione odmówienie jej przyznania statusu strony bez jednoczesnego wezwania skarżącej do udzielenia wyjaśnień, wykazania interesu prawnego, czy uzupełnienia stanowiska;
- 2) art. 7 i art. 77 kpa, skutkującego błędem w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia poprzez nieuzasadnione aprioryczne przyjęcie, że skarżąca nie posiada interesu prawnego do występowania w postępowaniu odwoławczym jako strona, bez umożliwienia jej wykazania okoliczności faktycznych uzasadniających występowanie po jej stronie interesu prawnego w rozstrzygnięciu sprawy;
- 3) art. 28 kpa, poprzez błędną wykładnię pojęcia strony i tym samym niezakwalifikowanie interesu występującego po stronie skarżącej jako interesu prawnego uzasadniającego występowanie w charakterze strony postępowania.
W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że w toku postępowania otrzymywała od organu pisma, co sugerowało, że jest ona uznawana za stronę postępowania. Ponadto organ nie zapewnił jej możliwości wykazania indywidualnego interesu oraz błędnie zinterpretował art. 28 kpa, odmawiając jej statusu strony. Skarżąca zaznaczyła, że postępowanie dotyczyło wadliwości budynku, które w sposób bezpośredni odnosiły się do jej mieszkania nr [...], ingerując w jego substancję. Chodzi m.in. o konieczności przeprowadzenia takich prac dotyczących jej mieszkania jak: 1) remont instalacji centralnego ogrzewania, 2) remont instalacji elektrycznej, 3) remont konstrukcji dachu bezpośrednio nad mieszkaniem (w dachu są dziury), 4) likwidacja mostków termicznych (na połączeniu dachu ze stropodachem, stropodachu wentylowanego ze ścianami podłużnymi, poprzecznymi i ścianą dylatacyjną 10,1 metra, na połączeniu ściany podłużnej z wylewką balkonową, przy całej ścianie dylatacyjnej z obu stron budynków w narożach, a także innych ścian - gdzie są wnęki na dwa kaloryfery, w których nie ma grzejników) 5) ocieplenie stropodachu wentylowanego, 6) likwidacja samowoli budowlanej przeciętej ściany attykowej nad dylatacją ul. [...], pozorującej dylatację, 7) wypełnienie pomiędzy ścianami dylatacyjnymi w łazience masą plastyczną w technologii niemieckiej nakazanej w ekspertyzie C. z 1999 r., 8) podwyższenie mocy grzewczej ze 150 kilowatów do 300 kilowatów (pierwotnie w budynku), 9) likwidacja grzyba w całym mieszkaniu, 10) naprawa uszkodzonych okien podczas wyrywania parapetów (uszkodzono opiankowanie oraz usunięto wylewkę, do której były montowane od środka okna).
Skarżąca zaznaczyła również, że w 2019 r. wystąpiła do sądu cywilnego o nakazanie spółdzielni wykonania tych remontów. Sprawa jest w toku przed Sądem Rejonowym dla W. – Ś.[...], Wydziałem [...] Cywilnym.
W odpowiedzi na skargę DWINB podtrzymał swoje stanowisko wnosząc o rozpatrzenie skargi w trybie uproszczonym i jej oddalenie skargi.
Pismem procesowym z 9 III 2022 r. pełnomocnik skarżącej wniósł o rozpoznanie skargi na rozprawie.
Licznymi pismami procesowymi (z 31 V, z 2 XI i z 7 XI 2022 r.; z 20 I, z 2 II, z 16 II i z 30 III 2023 r.) skarżąca szczegółowo opisała czynności, jakie od wielu lat przeprowadza w celu wyegzekwowania od spółdzielni robót celem doprowadzenia lokalu skarżącej do należytego stanu technicznego i wniosła o przeprowadzenie dowodów z załączonych pism, jakie skarżąca kierowała do organów administracji oraz spółdzielni. Wskazywała na nieprawidłowości działania PINB jak i DWINB. Wniosła również o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego na okoliczność złego stanu technicznego budynku oraz o przesłuchanie jej na rozprawie.
Rozprawa przeprowadzona w dniu 16 XI 2022 r. została odroczona w związku z pismem skarżącej kwestionującym skład orzekający.
Prawomocnym postanowieniem z dnia 15 II 2023 r. oddalono wniosek skarżącej o wyłączenie sędziego.
Wydanym na rozprawie postanowieniem z dnia 13 IV 2023 r. Sąd nie uwzględnił wniosków dowodowych skarżącej z uwagi na ich niedopuszczalność (w zakresie przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego) oraz zbędność dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie (w zakresie przedkładanych dokumentów).
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak z innych przyczyn niż podniesione w skardze. Mocą zaskarżonej decyzji przeprowadzono bowiem materialnoprawną ocenę odwołania, w warunkach braku uprzedniego wyjaśnienia kwestii formalnej dopuszczalności odwołania.
Sąd zwraca uwagę, że w ramach postępowania odwoławczego należy w pierwszej kolejności zweryfikować procesową dopuszczalność odwołania, a więc m.in. sprawdzić, czy zakwestionowana odwołaniem decyzja nie jest decyzją ostateczną. Jak bowiem wynika z art. 129 § 2 kpa, odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Po tym terminie decyzja uzyskuje więc walor ostateczności, zaś odwołanie od niej jest zasadniczo niedopuszczalne. Zgodnie z art. 134 kpa, organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne.
Dopiero w przypadku stwierdzenia, że w określonych warunkach nie zachodzi formalna niedopuszczalność odwołania, organ uprawniony jest przystąpić do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, w tym do przeprowadzenia oceny interesu prawnego osoby odwołującej się, o ile zachodziłby jakieś wątpliwości w tej kwestii. Zasadniczo bowiem stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 kpa, następuje w drodze decyzji, a nie postanowienia z art. 134 (zob. uchwała NSA z 5 VII 1999 r., OPS 16/98 – CBOSA).
W okolicznościach niniejszej sprawy DWINB przeprowadził materialnoprawną ocenę interesu prawnego skarżącej i wydał decyzję w sprawie pomijając, że skarżąca nie brała udziału w pierwszoinstancyjnym postępowaniu prowadzonym przez PINB i nie była do niej kierowana decyzja wydana w pierwszej instancji. Jak wynika z akt administracyjnych, decyzja PINB została skierowana wyłącznie do spółdzielni i doręczona jej w dniu 30 VII 2021 r. Ponieważ w postępowaniu pierwszoinstancyjnym udział brała wyłącznie spółdzielnia, wynikałoby z tego, że decyzja PINB stała się ostateczna w dniu 14 VIII 2021 r. Termin do wniesienia odwołania upływał bowiem z dniem 13 VIII 2021 r. Z tych samych akt wynika, że skarżąca wniosła odwołanie osobiście w dniu 20 IX 2021 r., co mogłoby sugerować, że w chwili wniesienia odwołania decyzja miała już walor ostateczności.
DWINB w swych ustaleniach całkowicie pominął tę kwestię nie wyjaśniając, z jakich przyczyn uznał formalną dopuszczalność odwołania i przystąpił do jego rozpatrzenia. Zasygnalizować trzeba, że rozpatrzenie odwołania w warunkach jego niedopuszczalności może rodzić nawet skutek w postaci nieważności decyzji odwoławczej.
Stan faktyczny niniejszej sprawy nawiązuje niewątpliwie do problematyki dochodzenia swoich praw przez stronę pominiętą w postępowaniu administracyjnym. Innymi słowy chodzi o to, czy pominięta w postępowaniu strona może realizować swój interes prawny, poprzez wniesienie odwołania w terminie czternastu dni liczonych od dnia, w którym dowiedziała się o wydaniu decyzji, czy też powinna w takim przypadku wnioskować o wzruszenie decyzji w trybie wznowienia postępowania, powołując się na okoliczność z art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Problem ten był już wielokrotnie analizowany w literaturze i rozstrzygany w orzecznictwie. Przyjęcie pierwszego stanowiska obligowałoby do zaakceptowania wstępnego założenia, w myśl którego decyzja mogłaby się stać w istocie ostateczną tylko w przypadku, gdy zostanie doręczona wszystkim stronom postępowania (niezależnie od tego czy organ prowadzący postępowanie prawidłowo ustalił krąg stron czy też nie).
Założenie takie nie wytrzymuje jednak konfrontacji ani z ogólną zasadą trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 kpa), ani z przesłanką wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Jeżeli bowiem ostateczna decyzja administracyjna może być wzruszona w nadzwyczajnym trybie wznowienia postępowania z powodu niezawinionego przez stronę pozbawienia jej udziału w postępowaniu, to okoliczność ta explicite wskazuje, że nieuwzględnienie przez organ wszystkich stron w postępowaniu nie stanowi przeszkody dla uzyskania przez decyzję wydaną w takim postępowaniu cechy ostateczności.
Zatem, pomimo wadliwości postępowania, decyzja administracyjna stanie się ostateczna z chwilą, gdy stronom biorącym udział w postępowaniu upłynie bezskutecznie termin do wniesienia odwołania. Zasadnie więc przyjęto stanowisko, iż termin do wniesienia odwołania dla strony, która została pozbawiona udziału w postępowaniu w pierwszej instancji, można liczyć tylko od dnia doręczenia decyzji stronie, która brała udział w tym postępowaniu. Po upływie ustawowego terminu do wniesienia odwołania strona pominięta w postępowaniu może skutecznie bronić się przez złożenie żądania wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa (tak B. Adamiak (w:) Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz., B. Adamiak, J. Borkowski, Warszawa 2008, s. 599). Słusznie podnosi się przy tym argument, że wznowienie postępowania otwiera przed pominiętą stroną ponowne postępowanie przed organem pierwszej instancji, gwarantując udział w tym postępowaniu, a następnie w postępowaniu drugiej instancji.
Szukanie w takim przypadku ochrony w instytucji przywrócenia terminu do wniesienia odwołania zapewniałoby stronie jedynie udział w postępowaniu odwoławczym, co godzi w przyznane jej prawo do dwuinstancyjnego postępowania (E. Iserzon (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, teksty, wzory i formularze, E. Iserzon, J. Starościak, Warszawa 1970, s. 223 – 224). Pogląd ten zyskał poparcie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który już w motywach wyroku z dnia 5 XII 1997 r. stwierdził, że decyzja ostateczna może być wzruszona tylko w trybie nadzwyczajnym uregulowanym w rozdziałach 12 i 13 działu II kpa. Stronie, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu i dowiedziała się o wydaniu decyzji, gdy była ona już ostateczna, przysługuje wniosek na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa, zaś z wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania może korzystać tylko strona, której organ doręczył decyzję (sygn. I SA 1329/95, publ. ONSA 1998/3/103; podobnie: wyrok NSA z 27 VIII 1999 r., IV SA 1758/97; wyrok NSA z 13 VII 1999 r., IV SA 703/97; wyrok NSA z 13 VIII 1998 r., IV SA 1094/96).
Powyższe okoliczności powinny zostać poddane przez DWINB ocenie na zasadzie art. 77 § 1 i art. 80 kpa jeszcze przez przystąpieniem do rozpatrzenia odwołania. Należy podkreślić, że wynikający z art. 77 § 1 w zw. art. 80 kpa obowiązek wyczerpującego ustalenia i rozpatrzenia całego materiału dowodowego dotyczy nie tylko aspektów merytorycznych sprawy, ale również kwestii formalnych warunkujących dopuszczalność postępowania. Pomijając ocenę kwestii dopuszczalności odwołania i przystępując bezpośrednio do jego rozpatrzenia DWINB naruszył art. 77 § 1 i art. 80 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a pośrednio także art. 138 § 1 pkt 3 kpa, poprzez jego przedwczesne zastosowanie. Obligowało to Sąd do uchylenia decyzji DWINB na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ppsa. W ponownie prowadzonym postępowaniu DWINB uwzględni wyżej wyrażoną ocenę i uzupełni swoje ustalenia w zakresie dotyczącym kwestii istotnych dla stwierdzenia dopuszczalności odwołania. Dopiero wykazanie, że postępowanie odwoławcze jest dopuszczalne upoważni organ do przystąpienia do merytorycznego etapu postępowania.
Sąd przyznał adwokat M. R. od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu kwotę 295,20 zł brutto tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej stronie skarżącej z urzędu mając na względzie dyspozycję z art. 250 ppsa oraz § 2, § 4 i § 21 ust. 1 pkt 1 lit.c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 3 X 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz.U. z 2019 r., poz. 18).