Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W., na podstawie art. 66 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 z późn. zm.), działając z urzędu, nakazał SM. "A" w W. wykonanie szeregu prac zabezpieczających w budynku mieszkalnym przy ul. K. [...] w W. i powiadomienie wydającego decyzję o wykonaniu nakazu.
Od decyzji tej odwołanie do D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. złożył K. Ś., lokator mieszkania nr [...] w budynku położonym w W., przy ul. L. K. [...].
Postanowieniem z dnia [...]r. (nr [...]), wydanym na podstawie art. 134 w związku z art. 144 kpa, D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W., po wstępnej ocenie odwołania K. Ś. od opisanej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W., stwierdził niedopuszczalność odwołania. Na uzasadnienie organ odwoławczy wskazał, że elementem kwalifikującym podmiot jako stronę, tj. uczestnika postępowania mającego pełen zakres uprawnień procesowych oraz będącego adresatem decyzji administracyjnej, jest pojęcie interesu prawnego i obowiązku, jakim posługuje się art. 28 kpa. Jakkolwiek odwołujący się prowadził korespondencję z Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w W. w sprawie niesprawnego przewodu wentylacyjnego w lokalu mieszkalnym nr [...] w budynku przy ul. K. [...] w W., z akt wynika, że ani K. S., ani pozostali mieszkańcy tego budynku nie są stronami postępowania w sprawie utrzymywania obiektu w należytym stanie technicznym i estetycznym, gdyż nie są właścicielami owego budynku. Natomiast obowiązki określone w art. 61 -68 Prawa budowlanego, będące materialnoprawną podstawą decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. dotyczą właściciela lub zarządcy budynku.
Organ konkluduje, że skoro odwołanie wniosła osoba nie będąca stroną, a więc osoba nieuprawniona, zatem pismo nie uruchamia postępowania odwoławczego. Oznacza to, że organ odwoławczy nie dokonuje merytorycznej i prawnej oceny zaskarżonej decyzji, lecz stwierdza niedopuszczalność odwołania.
Skargę do sądu administracyjnego złożył odwołujący się, podnosząc, że skoro jest lokatorem w budynku, którego postępowanie dotyczy, to sprawność urządzeń kominowych w tym budynku leży w interesie jego i innych lokatorów, zatem odmienne stanowisko organów nie znajduje uzasadnienia w kodeksie postępowania administracyjnego.
W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:
Zgodnie z treścią art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).
Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Z taką kontrolą mamy do czynienia w sprawie niniejszej.
Materialno-prawną podstawę decyzji organu pierwszej instancji stanowi przepis art. 66 pkt 1 Prawa budowlanego, w myśl którego (w brzmieniu ówcześnie obowiązującym), w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym albo powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia albo jest użytkowany niezgodnie z przeznaczeniem bądź w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, środowisku lub bezpieczeństwu mienia, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Z kolei wedle art. 61 tej ustawy (również w brzmieniu ówcześnie obowiązującym) właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany użytkować obiekt zgodnie z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać go w należytym stanie technicznym i estetycznym.
Zatem, w świetle utrwalonego orzecznictwa Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, decyzja nakładająca obowiązek na podstawie przywołanego przepisu winna być skierowana do właściciela, lub współwłaścicieli budynku. Taki pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny, między innymi, w wyroku z dnia 24 stycznia 2002 r. (IV SA 472/00, Wspólnota 2002, nr 2) wskazując w uzasadnieniu, że "w razie ustalenia w toku prawidłowo przeprowadzonego postępowania administracyjnego, że istnieje materialnoprawna przesłanka do zastosowania przepisu art. 66 prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego wydaje stosowną decyzję administracyjną, skierowaną do właściciela obiektu budowlanego lub współwłaścicieli (jeżeli obiekt stanowi współwłasność)".
Według art. 134 kpa organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych występuje (między innymi) w sytuacjach, gdy odwołanie zostało wniesione przez jednostkę nie mającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia. Są to przypadki, gdy odwołanie wniosła osoba trzecia albo podmiot na prawach strony, który nie brał udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji.
Jak wynika z dołączonych do odpowiedzi na skargę akt administracyjnych, skarżący nie był informowany o czynnościach organu, podejmowanych w toku prowadzonego postępowania; postanowienie o przedłożeniu protokołu przewodów kominowych (nr [...]), jak i decyzja organu pierwszej instancji - zostały skierowane jedynie do SM "A" będącej stroną w sprawie, jako do właściciela budynku, w którym stwierdzono nieprawidłowości związane z eksploatacją budynku. Decyzję doręczono temu podmiotowi, uznanemu przez organ pierwszej instancji za stronę postępowania. Jak wynika także z osnowy decyzji pierwszoinstancyjnej, organ nadzoru budowlanego działał w tym postępowaniu z urzędu i od początku wszczętego postępowania uznał skarżącego (prawidłowo) za osobę trzecią w rozumieniu art. 66 Prawa budowlanego.
W świetle takich okoliczności sprawy należy przyjąć, że organ odwoławczy był również uprawniony do uznania, że odwołanie złożone przez K. Ś. było odwołaniem pochodzącym od osoby trzeciej w rozumieniu art. 134 kpa, a co za tym idzie zaskarżone postanowienie nie narusza prawa.
W tym miejscu przywołać można wyrok NSA z dnia 7 marca 2000 r. (IV SA 364/99, LEX nr 54743), w którym wskazano (między innymi), że "to, że strona skarżąca również ubiegała się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla tych samych działek co inwestor, nie daje jej przymiotu strony w tym postępowaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżoną decyzją stwierdziło niedopuszczalność odwołania powołując się na art. 134 kpa. Przepis ten wyraźnie stwierdza, iż niedopuszczalność odwołania organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia. Jednak to uchybienie nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia. Niedopuszczalność odwołania strony skarżącej jest oczywista i dlatego zastosowanie art. 134 kpa nie narusza prawa. Jest to niedopuszczalność z przyczyn podmiotowych, albowiem odwołanie zostało wniesione przez podmiot nie mający legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia".
Podobnie NSA w kolejnym wyroku z dnia 16 listopada 2000 r. (V SA 235/00, LEX nr 81351) wyraził pogląd, który sąd w niniejszym składzie całkowicie podziela, że niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również podmiotowym (...). Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez osobę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia zgodnie z art. 28 kpa albo przez stronę nie mającą zdolności do czynności prawnych przewidzianych art. 30 §2 kpa, lub odwołanie zawiera braki formalne, np. wynikające z art. 64 kpa".
Z takim właśnie podmiotem mamy także do czynienia w sprawie niniejszej.
Na marginesie można dodać, że w swym odwołaniu skarżący nie twierdził, ani nie dowodził, że zakwestionowana przez niego decyzja dotyczy jego interesu prawnego, lub prawa lecz kwestionuje jedynie pogląd, aby dokonane przez niego w zajmowanym lokalu przeróbki były powodem stwierdzonych nieprawidłowości.
Zarzuty zawarte w skardze nie mogą odnieść zamierzonego skutku. Skarga polemizuje z uzasadnieniem postanowienia organu odwoławczego wskazując, że zdaniem jej autora, "przedmiot postępowania dotyczy bezpośrednio interesu prawnego skarżącego, ponieważ korzysta on z urządzeń kominowych, które są wspólne dla wszystkich lokatorów w tej samej klatce schodowej. Sprawność urządzeń kominowych, za których stan odpowiada Spółdzielnia "A", leży w interesie wszystkich lokatorów, którzy z nich korzystają. Skarżący jest zatem stroną w nin. postępowaniu w rozumieniu art. 28 i n. kpa."
Z takim rozumowaniem zgodzić się nie sposób. Należy podzielić pogląd skarżącego, że sprawność urządzeń kominowych leży w interesie wszystkich lokatorów, ale jest to jedynie interes faktyczny i nie może być utożsamiany z interesem prawnym, w rozumieniu art. 28 kpa, w świetle którego stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.
W wyroku z dnia 1 lutego 1991 r. (IV SA 1341/90, ONSA 1991/1/19) NSA wyraził pogląd (podzielony w glosie S. Jędrzejewskiego, opublikowanej w OSP 1992, nr 10, poz. 227), w myśl którego "osoba zajmująca lokal mieszkalny w obiekcie budowlanym będącym przedmiotem postępowania o rozbiórkę na podstawie art. 47 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.) nie jest w tym postępowaniu stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a". Skoro w postępowaniu o tak daleko idących konsekwencjach jak rozbiórka lokalu mieszkalnego lokator nie ma interesu prawnego, zatem nie może być uznany za stronę, to tym bardziej przymiot ten nie przysługuje w postępowaniu nakładającym obowiązek mający na celu doprowadzenie do należytego stanu technicznego budynku.
Trafność uznania skarżącego za osobę trzecią w rozumieniu art. 134 kpa potwierdza także wyrok NSA z dnia 22 października 1998 (IV SA 116/98, LEX nr 43747). w którym Sąd ten zwrócił uwagę, że "błędne jest stanowisko organu administracji prezentowane w motywach zaskarżonej decyzji, iż w postępowaniu administracyjnym dotyczącym procesu budowlanego o przymiocie strony w danym postępowaniu decyduje również interes faktyczny. Pogląd ten jest błędny i narusza art. 28 kpa".
Skoro "osoba, która jedynie powiadomiła w interesie publicznym o popełnieniu samowoli budowlanej nie ma interesu prawnego w sprawie" (wyrok NSA z 8 lipca 1999 r., IV SAB 28/99 LEX nr 47903), to tym samym za tę osobę trzecią należy uznać także tego, kto jedynie powiadomił o nieprawidłowościach w budynku, a skarżący w świetle akt sprawy może być jedynie uznany za taki podmiot.
Reasumując, fakt, że skarżący nie miał przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym, że postępowanie to wszczęto z urzędu, że nie miał żadnego interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym, a wniósł odwołanie od decyzji, która w ogóle go nie dotyczyła, jak również w żadnym zakresie nie dotyczy jego interesu prawnego i obowiązku - ma ten skutek, że skarga została oddalona, po myśli art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.