Uzasadnienie
Pismem z dnia 20.02.2006r. skarżący zwrócił się do Starosty O. z wnioskiem o wymierzenie W. S. administracyjnej kary pieniężnej, za zniszczenie terenu zieleni miejskiej (skweru) usytuowanego na działce nr [...]i [...]stanowiącej własność Gminy J., powołując się na podstawę prawną z art. 63 Konstytucji RP oraz art. 90 w związku z art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880) i zamiar przeciwdziałania niszczeniu terenów zieleni.
Organ po ustaleniu stanu prawnego i obecnej numeracji działek i oraz ich przeznaczenia, zawiadomił strony, w tym skarżącego o oględzinach wyznaczonych na dzień 19.05.2006r. w sprawie wymierzenia W. S. kary pieniężnej. Po przeprowadzeniu dowodu z oględzin organ pismem zawiadomił skarżącego o niestwierdzeniu zniszczenia zieleni na wskazanych działkach i braku w związku z tym podstaw do wszczęcia postępowania. Na skutek wystąpienia skarżącego o wydanie decyzji, organ ten w dniu 4.08.2006r., na podstawie art. 105§ 1k.p.a. wydał decyzję umarzającą postępowanie, stwierdzając w uzasadnieniu zarówno nieistnienie terenów zieleni w pojęciu prawnym na wskazanych działkach, jak i nieustalenie ich zniszczenia w rozumieniu art. 88 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o ochronie przyrody, gdyż nastąpiło jedynie określone zagospodarowanie tych działek, w tym ich zabudowanie. Gdyby zniszczenie zieleni miało być następstwem decyzji o zatwierdzeniu podziału działek, to nieuzasadnione byłoby przypisanie odpowiedzialności za delikt z art. 88 ustawy burmistrzowi.
W odwołaniu od tej decyzji skarżący zarzucił szereg naruszeń prawa materialnego i procesowego, wyjaśniając w szczególności, że jest w właścicielem działki usytuowanej w sąsiedztwie wskazanych działek, które w planie miejscowym obowiązującym do 2004r. przeznaczone były pod teren skweru miejskiego (zieleń wysoka i niska), zaś W. S. samowolnie wybudował na tym terenie pawilon handlowo- usługowy.
Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy utrzymał powyższą decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ ten wskazał, że rozstrzygnięcie sprawy było prawidłowe, chociaż wadliwie uzasadnione, co nie mogło wywołać uchylenia decyzji (wyrok NSA z 18.08.2004r. FSK 2007/04 ONSA i WSA 2005/5/101). Organ I instancji nie mógł bowiem wszcząć postępowania na wniosek nieuprawnionego podmiotu (wyrok WSA z 18.11.2004r. V SA 3379/03 Lex nr 164691). W oparciu o orzecznictwo sądowoadministracyjne organ omówił pojęcie interesu prawnego z art. 28 k.p.a. i stwierdził brak przymiotu strony u skarżącego, czego podstawą nie mogły być wskazane w jego wniosku przepisy prawne.
W skardze do sądu administracyjnego skarżący zarzucił naruszenie art. 138§ 1 pkt 1 i art. 10§1 k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP w wyniku niezastosowania art. 89 ust. 5 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację, dodatkowo odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7 Konstytucji RP jako bezzasadnego, gdyż ogólne zasady konstytucyjne nie powinny być wykorzystywane w sposób dowolny, z pominięciem uregulowań ustawowych i dla uzasadniania stanowisk opartych na poczuciu sprawiedliwości i zasadzie słuszności.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Dyskusyjne wprawdzie było stanowisko prawne organu, jakoby żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego pochodzące od osoby trzeciej, wywoływało taki właśnie skutek procesowy, to jednak nie ma w nin. sprawie potrzeby rozwijania tego wątku teoretycznoprawnego. Organ I instancji niewątpliwie bowiem wszczął i przeprowadził postępowanie, skoro z udziałem stron przeprowadził postępowanie wyjaśniające, a następnie wydał decyzję kończącą postępowanie w sprawie. Skarga niewątpliwie nie odniosła się do jedynie istotnego w sprawie zagadnienia prawnego i dlatego należało rozważyć je poza treścią skargi (art. 134 §1 p.p.s.a.), a mianowicie, czy istnieje podstawa do umorzenia postępowania administracyjnego wszczętego, według późniejszej oceny organu w sposób zbędny na wniosek niestrony i bez zamiaru jego przeprowadzenia z urzędu. W przypadku odpowiedzi twierdzącej należało jeszcze rozstrzygnąć, czy samo jedynie poprawienie uzasadnienia dla zawartego w decyzji prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, powinno być dokonane przez organ odwoławczy, jako nie mający w tym przypadku podstawy do uchylenia błędnie uzasadnionej decyzji organu I instancji.
W tej ostatniej kwestii organ trafnie odwołał się do utrwalonego poglądu prawnego (jedynie błędnie podając miejsce publikacji wyroku, patrz ponadto glosa nr OSP 2005/2/18), ale przecież uzasadnionego już samym brzmieniem art. 138§2 k.p.a. i treścią Komentarzy do KPA (art. 15 k.p.a.- zasada dwuinstancyjności, przykładowo G. Łaszczyca wyd. 2005 Tom I s. 182-184, Tom II s. 251-253). W kwestii pierwszej, o znaczeniu zasadniczym niewystarczające byłoby powołanie tez prawnych nadmiernie uogólnionych i formułowanych na tle specyficznych stanów faktycznych (patrz wyroki powołane przez organ). Jak się wydaje, konieczność umorzenia postępowania wszczętego na wniosek niestrony, przyjmowana jest jednolicie i nie powinna ulegać wątpliwości (patrz W. Chróścielewski "Organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym" s. 97-98, Komentarz do KPA R. Kędziora s. 104, A. Matan i G. Łaszczyca Tom I s.320 i 582-583, A.Wróbel wyd.
II s. 251, B. Adamiak 6. wydanie s. 337, na temat niedopuszczalności umorzenia wówczas postępowania odwoławczego wyrok NSA z 16.02.2002r. IV SA1635/00 ONSA 2003/4/129 oraz G. Łaszczyca, A. Matan "Umorzenie ogólnego postępowania administracyjnego " s.58-59). O tym, że w nin. sprawie organ nie zamierzał i nie wszczął postępowania z urzędu przekonują takie okoliczności, że początkowo organ I instancji wbrew przeprowadzonym już czynnościom postępowania wyjaśniającego próbował zakończyć postępowanie przesyłając pismo informacyjne, kolejno umorzył postępowanie nie dostrzegając podstaw do jego prowadzenia, w końcu zaś organ odwoławczy przedstawił prawidłowo uzasadnione stanowisko w tym zakresie. Wywód prawny zawarty w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie budził zasadniczo zastrzeżeń. Trafnie w nim oceniono brak po stronie skarżącego interesu prawnego, w tym przypadku z uwagi na brak do niego podstawy w przepisach ustawy o ochronie przyrody bądź kodeksu cywilnego, a tym bardziej w ogólnych zasadach konstytucyjnych.
Osobiste potrzeby skarżącego lub wystąpienie przez niego w obronie interesu publicznego, zasługujące niewątpliwie na aprobatę i czyniące go podmiotem zainteresowanym faktycznie we wszczęciu postępowania administracyjnego, ani nie dawało mu pozycji strony, ani nie uprawniało do kwestionowania odmowy wszczęcia postępowania z urzędu. Z uwagi na to, a także brak znaczenia ewentualnego postępowania wyjaśniającego, bezpodstawny był zarzut naruszenia art. 10 k.p.a.. Wbrew zresztą wywodom skarżącego, naruszenie tego przepisu ma charakter względny, a ocena jego istotności uzależniona jest od wykazania przez stronę konkretnego sposobu wykorzystania możności działania w postępowaniu wyjaśniającym, której została pozbawiona. Bezskuteczny jest abstrakcyjny zarzut naruszenia tego przepisu. Dokumenty zawarte w dołączonych aktach sądowych (sygn. II SA/Wr 97/03) nie mogły zmienić powyższych ocen bowiem bezprawność działania inwestora ponadto w sferze prawa budowlanego oraz uchybienia organów administracji budowlanej pozostawały bez wpływu na kwestię bezprzedmiotowości postępowania w nin. sprawie.
Dlatego i zgodnie z art. 151 p.p.s.a, orzeczono jak na wstępie.
J.T. 27.12.07r.