Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiuz 7 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Wr 153/23

Uzasadnienie

Rada Miejska B. podjęła uchwałę z [...] XII 2022 r. (nr [...]) w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru w rejonie [...] oczyszczalni ścieków i e. (Dz.Urz. Woj.Doln. z 2023 r., poz. [...]) – dalej jako "MPZP".

Mocą § 5 pkt 6 MPZP postanowiono, że: "W zakresie zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu: 6) wprowadza się zakaz lokalizowania podmiotów o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia poważnych awarii przemysłowych;".

W § 13 pkt 13 MPZP postanowiono, że:

"W zakresie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów infrastruktury technicznej ustala się:

1. 13) dla realizacji urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii obowiązują:
2. a) zakaz lokalizacji urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii na terenach wymienionych w § 11,
3. b) na pozostałym obszarze dopuszcza się realizację instalacji służących do produkcji energii ze źródeł odnawialnych, z wyłączeniem: wolnostojących o mocy większej niż określona w obowiązujących przepisach, instalacji wiatrowych, instalacji wykorzystujących biomasę lub biogaz, przy czym na terenach ITk oraz ITo nie obowiązuje zakaz produkcji i wykorzystania biogazu."

W ramach § 17 pkt 1 lit.a MPZP postanowiono:

"Dla terenu oznaczonego na rysunku planu miejscowego symbolem ITo - teren infrastruktury technicznej z zakresu gospodarowania odpadami ustala się:

1. 1) przeznaczenie podstawowe:
2. a) budynki i budowle infrastruktury technicznej przeznaczone do celów:
3. – gospodarowania odpadami, z wyłączeniem termicznego przekształcania,
4. – magazynowania odpadów,"

Skargę na MPZP wniosła E. sp. z o.o. z siedzibą we P. (dalej jako "skarżąca"), żądając:

1. 1) stwierdzenia nieważności MPZP w zakresie:
2. - § 5 pkt 6 (zakaz lokalizowania podmiotów o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia poważnych awarii przemysłowych)
3. - § 13 pkt 13 ppkt b) (nie dopuszcza się realizacji instalacji służących do produkcji energii ze źródeł odnawialnych w zakresie instalacji wolnostojących o mocy większej niż określona w obowiązujących przepisach, instalacji wiatrowych, instalacji wykorzystujących biomasę lub biogaz),
4. - § 17 pkt 1 ppkt a) tiret pierwsze (wyłączono możliwość termicznego przekształcania odpadów na terenie oznaczonym na rysunku planu miejscowego symbolem ITo - teren infrastruktury technicznej z zakresu gospodarowania odpadami i ustalono przeznaczenie podstawowe tego terenu na gospodarkę odpadami).
5. 2) dopuszczenia dowodów z dokumentów załączonych do skargi;
6. 3) zasądzenia kosztów postepowania sądowego.

W skardze zarzucono naruszenie:

1. 1) art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1 i 7 oraz art. 28 ustawy z 27 III 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r. poz. 503) – dalej "upzp", polegające na ograniczaniu prawa własności Strony, które to ograniczenie może nastąpić tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i wolności publicznej, albo wolności i praw innych osób,
2. 2) art. 4 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 upzp, polegające na rażącym przekroczeniu granic władztwa planistycznego przy uchwalaniu planu, bezprawnym pozbawieniu skarżącej możliwości wykonywania przysługującego jej prawa własności nieruchomości zgodnie z dotychczas obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (uchwałą nr [...] Rady Miejskiej B. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru w rejonie [...] oczyszczalni ścieków) po tym jak organy wykonawcze i uchwałodawcze gminy B. powzięły z urzędu informacje pochodzące od skarżącej, że planuje on budowę instalacji termicznego przekształcania odpadów na należącej do niego nieruchomości przeznaczonej na działalność z zakresu gospodarki odpadami, na terenie wyraźnie oznaczonym symbolem "O" - tereny magazynowania i przetwarzania odpadów,
3. 3) art. 15 ust. 1 w związku z art. 9 ust. 4, art. 20 i art. 28 ust. 1 upzp, poprzez istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego wyrażające się w niezgodności MPZP ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy B. (uchwała nr [...] Rady Miejskiej B. z [...] X 2014 r.) – dalej jako "Studium", które to naruszenie powoduje nieważność MPZP w całości lub części,
4. 4) art. 6 pkt 6 w zw. z art. art. 9 ust. 2 pkt 2, 5 i 7 ustawy z 16 II 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. z 2021 r., poz. 275), dalej: "uokik", poprzez naruszenie zasad uczciwej konkurencji oraz nadużycie przez organ pozycji dominującej polegające na działaniach monopolistycznych organu poprzez uniemożliwienie prowadzenia działalności gospodarczej polegającej na termicznym przekształcaniu odpadów na terenie miasta B., co prowadzi do zdecydowanego ograniczenia konkurencji na lokalnym rynku ciepłowniczym, przeciwdziałania ukształtowaniu się warunków niezbędnych do rozwoju konkurencji, a także do eliminowania pozostałych przedsiębiorców z tego rynku, co spowoduje wzrost cen energii dla mieszkańców gminy ze względu na to, że będą oni zmuszeni korzystać tylko z jednego dostawcy energii cieplnej.

Jak wynika z uzasadnieniu skargi skarżąca jest właścicielką terenu objętego zakresem zastosowania MPZP i oznaczonego symbolem "ITo" jako teren infrastruktury technicznej z zakresu gospodarowania odpadami (działka nr [...]). Skarżąca podkreśliła, że prowadzi na terenie swojej nieruchomości działalność w zakresie gospodarki odpadami (sortownia odpadów) i planowała realizację inwestycji w zakresie termicznego przekształcania odpadów, jako zgodnej z poprzednio obowiązującą uchwałą nr [...] Rady Miejskiej B. z dnia [...] XII 2015 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru w rejonie [...] oczyszczalni ścieków oraz uchwałą nr [...] z [...] II 2008 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie [...] oczyszczalni ścieków. Skarżąca uzyskała także decyzję w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla realizacji przedsięwzięcia pn. "Budowa instalacji do energetycznego spalania RDF na terenie E. w B." (decyzja z dnia 28 I 2021 r., sygn. OŚR.6220.17.2016). Tymczasem aktualny MPZP w kwestionowanym zakresie ogranicza możliwość wykorzystywania nieruchomości skarżącej wprowadzając zakaz realizacji inwestycji w zakresie termicznego przekształcania odpadów.

W uzasadnieniu skargi skarżąca obszernie umotywowała poszczególne zarzuty podkreślając, że wprowadzając tak istotne z perspektywy skarżącej ograniczenie w możliwości korzystania z jej własności nie wykazano jakichkolwiek racjonalnych i obiektywnych przesłanek przemawiających za koniecznością i zasadnością jego wprowadzenia, co stanowi naruszenie zasady proporcjonalności i zarazem wykracza poza granice władztwa planistycznego. W ocenie skarżącej zmiana wynikająca z MPZP ma w istocie charakter "zakazu osobowego", dotyczącego działalności ściśle określonego rodzaju, mimo że uchwała w sprawie planu miejscowego nie może wprowadzać zakazów lokalizowania konkretnego typu działalności czy określonych procesów przetwarzania odpadów. Zdaniem skarżącej nie wystąpiły żadne środowiskowe, czy społeczne uwarunkowania sprzeciwiające się realizacji w obrębie jej nieruchomości planowanej inwestycji, co potwierdziła decyzja ustalająca środowiskowe uwarunkowania.

Pominięto, że do projektu MPZP wniesiono 154 uwagi postulujące dopuszczenie realizacji planowanej przez skarżącą inwestycji. W skardze podkreślono, że zakaz wynikający z MPZP sprzeczny jest z ustaleniami Studium, które przewiduje m.in. odejście od tradycyjnego sposobu składowania odpadów w formie zmieszanej na rzecz ich odzysku, przetwarzania w zakładzie utylizacji, wydzielenia do sprzedaży lub magazynowania. Zdaniem skarżącej kwestionowane w skardze rozwiązanie stanowi też przejaw praktyk monopolistycznych. Skarżąca bowiem, poprzez zakaz realizacji przedmiotowej spalarni, doznaje przeszkód w podjęciu działalności na rynku usług ciepłowniczych na terenie gminy B. W ten sposób gmina B. postawiła jedynego dostawcę ciepła z gminy B. - tj. Spółdzielnię Mieszkaniową w B. na uprzywilejowanej pozycji w stosunku do prywatnych przedsiębiorców, prowadzących działalność we własnym imieniu i na własny rachunek, nieposiadających odgórnego wsparcia finansowego ze środków publicznych.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska B. (dalej jako "rada miejska") wniosła o oddalenie skargi w całości.

Uzasadniając swoje stanowisko, rada miejska podkreśliła, że protest przeciw budowie spalarni odpadów i głosy poparcia dla działań burmistrza i rady wyraziło w trakcie procedury planistycznej ponad 2000 osób fizycznych. Kwestionowane w skardze działania podjęto w interesie społecznym, ochrony zdrowia i ochrony środowiska, w celu zapobieżenia istniejącym i możliwym konfliktom przestrzennym oraz środowiskowym, a w konsekwencji również konfliktom społecznym. Uchwalony MPZP ma charakter prewencyjny, jako że jego celem jest m.in. zapobieganie zwiększeniu uciążliwości odorowej dla mieszkańców miasta, dalszej degradacji terenu oraz skażeniu środowiska, a potrzeba jego uchwalenia wynikała z licznych protestów mieszkańców miasta zaniepokojonych zagrożeniami, które niosły ze sobą zamierzenia skarżącej. Rada miejska zaznaczyła również, że dopuszczalny zakres przedmiotowy uchwały w sprawie planu miejscowego nie wyklucza możliwości profilowania zakresu działalności gospodarczej.

Zwrócono też uwagę, że skarżąca kwestionuje m.in. zapis zakazujący realizacji inwestycji o zwiększonym ryzyku awarii, mimo że na etapie środowiskowych uwarunkowań wykazywała, że planowana spalarnia nie rodzi takiego ryzyka. Podkreślono również, że nie zachodzi niezgodność MPZP ze Studium, bowiem nie wyklucza ono możliwości wprowadzenia spornego zakazu a ponadto nie przewiduje w ogóle obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW (jak również 100 kW jak w poprzednim stanie prawnym), a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu.

W konsekwencji w MPZP można było dopuścić poziom mocy wyłącznie zgodny z obowiązującymi przepisami. Rada miejska nie zgodziła się także z zarzutem nadużycia pozycji dominującej wywodząc, że uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jako akt prawa miejscowego, niebędąca umową ani inną praktyką wykonywania prawa zawieraną pomiędzy przedsiębiorcami, nie jest zatem objęta zakresem zastosowania przepisów dotyczących ochrony konkurencji i konsumentów.

Pismem procesowym z 17 V 2023 r. skarżąca odniosła się do stanowiska przedstawionego w odpowiedzi na skargę, składając nadto dodatkowe wnioski dowodowe z dokumentów załączonych do pisma i wskazując, że aktualnie odmówiono jej ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla planowanej inwestycji, powołując się na niezgodność z MPZP.

W toku rozprawy przeprowadzonej w dniu 25 V 2023 r. pomocnik organu wniósł o dopuszczenie uzupełniającego dowodu z 2076 pism mieszkańców gminy wyrażających głosy poparcia dla wprowadzenia w MPZP zakazu realizacji inwestycji w postaci spalarni odpadów oraz płyty CD na okoliczność deklaracji skarżącej o wycofaniu się z planowanej inwestycji. Pełnomocnik skarżącej w związku z tym wnioskiem rozszerzył skargę, wnosząc o stwierdzenie nieważności MPZP w całości podnosząc pominięcie wskazanych pism w toku procedury planistycznej, które jako uwagi powinny być rozpatrzone w wymaganym trybie.

Postanowieniem z 25 V 2023 r. Sąd przeprowadził uzupełniające postępowanie dowodowe z dokumentów przedłożonych przez skarżącą oraz przez organ administracji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje

Na wstępie należy zaznaczyć, że kwestionowany skargą MPZP w zakresie dotyczącym nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] narusza interes prawny skarżącej. Obejmuje on bowiem nieruchomość stanowiącą jej własność. Jak zaś wynika z podnoszonych w skardze okoliczności w okresie bezpośrednio poprzedzającym wejście w życie MPZP nieruchomości te były objęte planem miejscowym, który nie przewidywał ograniczenia możliwości jej zabudowy obiektami termicznego przekształcania odpadów. Tymczasem obowiązujący MPZP wykluczył możliwość takiej zabudowy, co jednoznacznie wynika przede wszystkim z § 17 pkt 1 lit.a. Tego rodzaju ograniczenie w stosunku do funkcji obowiązującej przed wejściem w życie MPZP należy postrzegać jako naruszenie interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy z 8 III 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1875, ze zm.). Tym samym uznać należało, że skarżącej przysługiwała legitymacja procesowa do zaskarżenia MPZP w zakresie regulacji ograniczających możliwość realizacji tego rodzaju inwestycji.

W rezultacie zarzuty skargi jako dopuszczalnej podlegały merytorycznemu rozpatrzeniu.

Jak wynika z art. 28 ust. 1 upzp, nieważność uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zachodzi w przypadku istotnego naruszenia zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotnego naruszenia trybu ich sporządzania, a także naruszenia właściwości organów w tym zakresie.

Tryb sporządzania planu należy rozumieć jako sekwencję czynności podejmowanych w toku procedury planistycznej, a zasady sporządzania planu jako merytoryczną jego zawartość (przyjęte w nim ustalenia). Istotne naruszenie trybu sporządzania planu następuje, gdy ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono procedury sporządzania aktu planistycznego (wyrok NSA z 20 X 2011 r., II OSK 1593/11 – publ. CBOSA). Natomiast naruszenie zasad to przyjęcie rozwiązań niezgodnych z normami konstytucyjnymi lub zawartymi w ustawach materialnoprawnych - które to normy wyznaczają granice wykonywania władztwa planistycznego (wyrok NSA z 11 IX 2008 r., II OSK 215/08 – publ. CBOSA).

Kontrola postanowień MPZP przy uwzględnieniu art. 28 ust. 1 upzp oraz granic interesu prawnego skarżącej nie dała podstaw do stwierdzenia, że w konkretnym przypadku naruszono w sposób istotny tryb oraz zasady sporządzania planów miejscowych.

Odnosząc się do zarzutu najdalej idącego, kwestionującego prawidłowość przeprowadzonej procedury planistycznej, to niewątpliwie obowiązkiem organów gminy było rozpatrzenie uwag wniesionych do projektu MPZP. Jak bowiem wynika z art. 17 pkt 12 upzp, wójt (burmistrz, prezydent) rozpatruje uwagi w terminie nie dłuższym niż 21 dni od dnia upływu terminu ich składania. Zgodnie zaś z art. 20 ust. 1 zdanie pierwsze upzp, plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. W okolicznościach kontrolowanej sprawy nie ulega wątpliwości, że przedłożone w toku rozprawy pisma w ilości 2076, jakkolwiek złożone zostały w terminie wyznaczonym na wniesienie uwag, nie zostały rozpatrzone zgodnie z art. 17 pkt 12 i art. 20 ust. 1 upzp.

W ocenie Sądu jednak taki stan rzeczy nie stanowi naruszenia prawa. Należy bowiem podkreślić, że istotą przedmiotowych pism (o jednobrzmiącej treści) nie było kwestionowanie ustaleń projektu MPZP, ale wyrażenie poparcia dla tego projektu. Pisma te nie miały więc charakteru "uwagi" w rozumieniu przepisów upzp. Jak wynika z art. 18 ust. 1 upzp, uwagi do projektu planu miejscowego może wnieść każdy, kto "kwestionuje" ustalenia przyjęte w projekcie planu, wyłożonym do publicznego wglądu. Oznacza to, że elementem przesądzającym o kwalifikacji pisma jako "uwagi" jest kwestionowanie ustaleń projektu planu miejscowego. Jeśli więc z treści pisma wynika, że ustalenia projektu planu miejscowego nie są kwestionowane, to nie ma podstaw do procedowania go w trybie właściwym dla uwag, nawet jeśli złożone zostało w terminie wyznaczonym w toku procedury planistycznej do składania uwag.

W konsekwencji nie ma podstaw do uznania, że poniechanie przez organy gminy formalnego rozpatrzenia przedmiotowych pism w toku procedury projektowania i uchwalania MPZP naruszało art. 17 pkt 12 i art. 20 ust. 1 upzp.

Niezasadny jest także zarzut naruszenia ustaleń Studium. Jak wynika z art. 9 ust. 4 upzp, ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Z kolei stosownie do art. 20 ust. 1 zdanie pierwsze upzp, plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych.

Nie ulega zatem wątpliwości, że ustalenia studium są wiążące przy sporządzaniu planów miejscowych, zaś naruszenie tego nakazu skutkować będzie nieważnością planu w całości lub w części jako uchwalonego niezgodnie z zasadami jego sporządzania. Należy jednak mieć na uwadze, że stopień związania planu miejscowego ustaleniami studium zależy w dużym stopniu od szczegółowości zapisów studium i w związku z tym może być silniejszy lub słabszy (zob. wyrok NSA z dnia 27 XI 2009 r., II OSK 1416/09 – CBOSA). Silniejszy stopień związania wystąpi w przypadku, gdy studium wiąże konkretne ustalenia (co do kierunku przeznaczenia, rodzaju czy parametrów zabudowy) z konkretnym terenem. Nie będą zaś rodziły takiego skutku ustalenia o charakterze ogólnym, programowym, nieodnoszące się do konkretnych terenów.

W okolicznościach sprawy skarżąca podniosła zarzut niezgodności ze Studium podkreślając, że przewiduje on wyraźnie przetwarzanie odpadów w zakładzie utylizacji (pkt 3.6 Studium). Trzeba jednak podkreślić, że w powołanym Studium opcja przetwarzania odpadów w zakładzie utylizacji nie została ujęta jako konkretny rodzaj zabudowy dopuszczony na jednoznacznie wskazanym terenie, ale jako element określonej koncepcji gospodarki odpadami na terenie gminy. Punkt 3.6 Studium poświęcony jest bowiem "Systemowi gospodarki odpadami". W ramach powołanego punktu Studium odwołuje się do koncepcji gospodarowania odpadami dla aglomeracji D.-Ś., zaznaczając m.in. potrzebę odejścia od tradycyjnego sposobu składowania odpadów w formie zmieszanej na rzecz efektywnego systemu zbierania odpadów, uwzględniającego segregację surowców wtórnych. Zakłada się przy tym sukcesywne tworzenie kompleksowego systemu gospodarki odpadami.

W I etapie proponowana jest kontenerowa zbiórka na obszarze systemu regionalnego – odbiór i wywóz do zakładów przetwarzania, sprzedaży lub magazynowania. W II etapie proponowany jest odzysk surowców wtórnych na stacji sortowania – odbiór, przetwarzanie w zakładzie utylizacji, wydzielenie do sprzedaży lub magazynowania. Tego rodzaju ustalenia nie dają wystarczających podstaw do uznania, że Studium wykluczyło możliwość wprowadzenia w ramach planu miejscowego zakazu realizacji spalarni odpadów na terenie nieruchomości skarżącej.

Nieruchomość skarżącej, oznaczona jako działka nr [...], według ustaleń Studium znajduje się w obszarze terenu o funkcji gospodarki odpadami (symbol "NO"). Jak wynika z pkt. II.1.1 Studium, w obrębie terenów gospodarki odpadami komunalnymi (oznaczenie NO kolor jasno szary) preferowane są obiekty (przedsięwzięcia inwestycyjne) związane z E. oraz inne obiekty i urządzenia gospodarcze. Wszelkie powierzchnie niezabudowane i nieutwardzone powinny być zagospodarowane zielenią. Zieleń (zwłaszcza o charakterze izolacyjnym i osłonowym) powinna zajmować, co najmniej 25% powierzchni każdej nieruchomości, do której dane przedsiębiorstwo będzie miało tytuł prawny. Dopuszcza się lokalizację obiektów i urządzeń związanych z obsługą produkcji rolnej oraz skoncentrowanej działalności gospodarczej, w tym zakładów przemysłowych oraz usługowych. Realizacja nowych kompleksów zabudowy powinna uwzględniać zachowanie charakterystycznej sylwety miasta.

Również wskazane wyżej ustalenia Studium, dedykowane terenom należącym do skarżącej, nie dają podstaw do uznania niedopuszczalności wprowadzenia zakazu lokalizowania obiektów spalarni odpadów. To bowiem, że Studium przewiduje realizację obiektów (przedsięwzięć inwestycyjnych) związanych z E. oraz obiektów i urządzeń skoncentrowanej działalności gospodarczej, w tym zakładów przemysłowych oraz usługowych, nie oznacza że plan miejscowy nie może wprowadzić jakichkolwiek ograniczeń w tym względzie. Jak wynika z § 17 MPZP nieruchomość skarżącej została oznaczona jako tereny teren infrastruktury technicznej z zakresu gospodarowania odpadami (symbol "ITo") z przeznaczeniem podstawowym na cele budynków i budowli infrastruktury technicznej przeznaczonych do gospodarowania odpadami, z wyłączeniem termicznego przekształcania, oraz do magazynowania odpadów. MPZP zachowuje zatem zasadniczy kierunek przeznaczenia określony w Studium jako gospodarka odpadami komunalnymi. Nie występuje tu więc sprzeczność z ustaleniami Studium.

Pozostając w obrębie problematyki zgodności kwestionowanego MPZP ze Studium należy zwrócić uwagę, że w świetle wymagań z art. 10 ust. 2a w zw. z art. 15 ust. 3 pkt 3a upzp, lokalizacja urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW (do 30 X 2021 r. - o mocy przekraczającej 100 kW), wymaga uprzedniego wyznaczenia obszarów ich rozmieszczenia w studium, a następnie w planie miejscowym. Regulacja ta obowiązuje od 25 IX 2010 r. i wymaga, by w przypadku obowiązywania planu miejscowego lokalizacja urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o dużej mocy odbywała się na terenach dedykowanych tego rodzaju inwestycjom. Plan miejscowy może jednak wyznaczyć takie tereny pod warunkiem, ze zostały one uprzednio określone w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. W przypadku kontrolowanego MPZP nie wyznaczono takich obszarów, co jest o tyle zrozumiałe, że nie wyznaczono ich również Studium.

Zasygnalizować wypada, że Studium obowiązujące na terenie gminy B. było ostatnio nowelizowane w 2014 r., a więc już w okresie obowiązywania art. 10 ust. 2a upzp, który stanowił wówczas, że jeśli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu; w studium ustala się ich rozmieszczenie. Gdyby więc było wolą organu stanowiącego wyznaczenie obszarów, o których mowa w art. 10 ust. 2a upzp, znalazłyby się w one w obecnej wersji Studium.

Teren nieruchomości skarżącej z pewnością nie jest objęty obszarem określonym w art. 10 ust. 2a upzp, co ma o tyle istotne znaczenie, że planowana przez skarżącą inwestycja w postaci instalacji termicznego przekształcania odpadów stanowi instalację odnawialnego źródła energii (zob. art. 2 pkt 14 ustawa z 20 II 2015 r. o odnawialnych źródłach energii – Dz.U. z 2022 r., poz. 1378, ze zm.). Jak wynika z dokumentacji załączonej do skargi, planowana przez skarżącą instalacja dostarczać ma ok. 7-10 MWt (energii cieplnej) i ok. 1,5 – 2,0 MWe (energii elektrycznej) – zob. akta sądowe, k.

75. Skarżąca kwestionuje jako niezgodne ze Studium ustalenia MPZP wprowadzające zakaz realizacji planowanej instalacji termicznego przekształcania odpadów, a więc instalacji odnawialnego źródła energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW, pomijając całkowicie uwarunkowania wynikające z art. 10 ust. 2a w zw. z art. 15 ust. 3 pkt 3a upzp. W świetle bowiem powołanych przepisów, warunkiem dopuszczenia w MPZP tego rodzaju zabudowy byłoby uprzednie wyznaczenie w Studium obszarów o charakterze specjalnym, dedykowanych instalacjom odnawialnego źródła energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW. Nieruchomość skarżącej nie znajduje się jednak w obrębie takiego obszaru. Także więc i z tego powodu kwestionowane ustalenia MPZP nie mogą być uznane za sprzeczne ze Studium.

Odnosząc się do podnoszonej w skardze kwestii przekroczenia granic władztwa planistycznego i naruszenia zasady proporcjonalności, to nie ulega wątpliwości, że w świetle art. 3 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 upzp gmina w ramach wykonywania władztwa planistycznego uprawniona jest do jednostronnego rozstrzygania o ustaleniu przeznaczenia terenów, rozmieszczeniu inwestycji celu publicznego oraz określeniu sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenów. Oczywiście tego rodzaju kompetencja nie może być realizowana w sposób dowolny. Przy wykonywaniu władztwa planistycznego gmina uwzględnić musi kryteria wymienione w art. 1 ust. 2, 3 i 4 upzp. Pośród ustawowych kryteriów wymienia się m.in. prawo własności, ochronę środowiska, konieczność ważenia interesu publicznego i interesów prywatnych, czy wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury. Oczywiście największe kontrowersje w praktyce budzi zakres dopuszczalnej ingerencji prawodawcy lokalnego w prawo własności, które z jednej strony kształtowane jest przecież ustaleniami planu miejscowego (art. 6 upzp) z drugiej zaś podlega konstytucyjnej ochronie przed nadmiernym ograniczeniem (art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP).

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest zasadne stanowisko, że wprowadzone w ramach planu miejscowego ograniczenia prawa własności muszą być "konieczne" ze względu na wartości wyżej cenione. Organ gminy musi wykazać, że ingerencja w sferę prawa własności pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej "proporcji" do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Konieczne jest takie "wyważenie" ww. interesów, aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, jednak w jak najmniejszym naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych planem (wyrok NSA z 1 VI 2017 r., II OSK 2478/15 – publ. CBOSA).

Powyższe dyrektywy mają pełne zastosowanie do sytuacji rozstrzygania w planie miejscowym o przeznaczeniu (funkcji) poszczególnych terenów. Z całą więc pewnością racje ma skarżąca stwierdzając, że przyjęte w ramach MPZP ograniczenia w zakresie wykonywania prawa własności powinno być usprawiedliwione interesem publicznym i pozostawać w odpowiedniej proporcji do celów, jakim to ograniczenie ma służyć. Wbrew jednak argumentacji skargi nie można uznać, że w okolicznościach konkretnej sprawy rada gminy naruszyła wyżej opisane wartości.

Przede wszystkim ustawodawca expressis verbis dopuścił wprowadzenie w ramach planu miejscowego zakazu zabudowy. W myśl art. 15 ust. 2 pkt 9 upzp, w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym "zakaz zabudowy". W uchwałach w sprawie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego niejednokrotnie wprowadza się zakazy realizowania określonych obiektów lub też profiluje dopuszczalną funkcję, określając np. jakiego rodzaju usługi lub produkcja może być na danym terenie realizowana lub też jakiego rodzaju działalność nie może być prowadzona. Tego rodzaju rozwiązania mieszczą się w zakresie władztwa planistycznego, umożliwiając realizację przyjętej przez organy gminy koncepcji ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju. Mieści się również w granicach władztwa planistycznego wprowadzenie w planie miejscowym rozwiązań, które z jednej strony dopuszczają kontynuowanie dotychczasowego sposobu korzystania z danego tereny, z drugiej jednak wyłączają możliwość intensyfikacji sposobu jego wykorzystywania w przyszłości, poprzez wprowadzenie zakazu rozszerzenia prowadzonej działalności w oznaczonym kierunku.

Może bowiem tego wymagać konieczność wyważenia sprzecznych interesów. Żaden bowiem z przepisów upzp nie daje prymatu zamierzeniom ekonomicznym inwestora nad potrzebą zrównoważonej polityki planistycznej, koniecznością ochrony nieruchomości sąsiednich i ich właścicieli oraz potrzebami ochrony środowiska (zob. np. motywy wyroku NSA z 6 II 2015 r., II OSK 2233/13 – publ. CBOSA).

W konkretnej sprawie skarżąca kwestionuje istnienie podstaw do ograniczania jej możliwości rozszerzenia prowadzonej dotychczas działalności w zakresie gospodarki odpadami o realizację instalacji termicznego przekształcania odpadów, pomijając, że tego typu inwestycja ma charakter szczególny, jest inwestycją mogącą zawsze znacząco oddziaływać na środowisko i rodzi daleko idące konsekwencje środowiskowe i nierzadko społeczne. Już tylko ta okoliczność stanowić może istotny argument uzasadniający wprowadzenie kwestionowanego zakazu, jako zrozumiałego i akceptowalnego z punktu widzenia wartości określonych w art. 1 upzp.

Nie można podzielić stanowiska skarżącej, jakoby kwestionowany MPZP w zakresie przewidującym zakres realizacji spalarni odpadów był w konkretnych okolicznościach niezrozumiały, nieadekwatny do celów planowania przestrzennego i stanowił nadmierną ingerencję w przysługujące skarżącej prawo własności. Jak wynika ze znajdującej się w dokumentacji prac planistycznych Prognozy oddziaływania na środowisko, na terenie ITo, gdzie od lat funkcjonuje E. obsługujące gminy powiatu dzierżoniowskiego, już obecnie występuje dość znaczna degradacja środowiska. Celem MPZP było zaś wprowadzenie ograniczeń środowiskowych dla podmiotów gospodarczych funkcjonujących na terenie objętym MPZP (s. 6 i 10). W dokumentacji prac planistycznych znajduje się również stanowisko Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we Wrocławiu z 17 X 2022 r., w którym zwraca on uwagę, że z terenami ITk (tereny oczyszczania ścieków) oraz ITo (tereny gospodarowania odpadami) wiążą się uciążliwości zapachowe i akustyczne.

Ponadto tereny te budzą wiele obaw wśród mieszkańców i często są przyczyną konfliktów przestrzennych jak i społecznych. Powołane okoliczności znalazły zresztą swoje odzwierciedlenie podczas dyskusji publicznej przeprowadzonej w dniu 8 VI 2022 r. w ramach procedury planistycznej. Także w odpowiedzi na skargę rada miejska wyjaśniła, że kwestionowane skargą ustalenia MPZP przyjęto w interesie społecznym, ochrony zdrowia i ochrony środowiska, w celu zapobieżenia istniejącym i możliwym konfliktom przestrzennym oraz środowiskowym, a w konsekwencji również konfliktom społecznym. Uchwalony MPZP ma charakter prewencyjny, jako że jego celem jest m.in. zapobieganie zwiększeniu uciążliwości odorowej dla mieszkańców miasta, dalszej degradacji terenu oraz skażeniu środowiska, a potrzeba jego uchwalenia wynikała z licznych protestów mieszkańców miasta zaniepokojonych zagrożeniami, które niosły ze sobą zamierzenia skarżącej.

W ocenie Sądu zarówno racje środowiskowe jak i społeczne usprawiedliwiały przyjęte w MPZP rozwiązania. W orzecznictwie trafnie podkreśla się, że skoro gmina widziała potrzebę uregulowania ładu przestrzennego na danym obszarze między innymi poprzez zakaz lokalizacji instalacji do odzysku lub unieszkodliwiania odpadów przy zastosowaniu termicznego przekształcania odpadów w spalarniach odpadów, współspalarniach odpadów i stanowisko swoje w tym zakresie uzasadniła, to brak jest przesłanek do ingerencji sądu administracyjnego w prawnie chronioną samodzielność jednostki samorządu terytorialnego (wyrok NSA z 25 VII 2019 r., II OSK 2333/17 – publ. CBOSA).

Podkreślić wypada, że powyższe stanowisko nie podważa twierdzeń skarżącej, że planowana realizacja spalarni ma wśród mieszkańców gminy także zwolenników. Sąd nie kwestionuje też ewentualnych korzyści ekonomicznych, jakie dla lokalnej społeczności mogłaby przynieść zamierzona inwestycja (zwłaszcza w zakresie ceny energii cieplnej). Z pozycji wymagań sądowej kontroli istotne jest jednak, że powoływane przez skarżącą okoliczności odwołujące się w szczególności do ochrony własności i potrzeb rozwoju można było w niniejszej sprawie przeciwstawić innym wartościom, jak ochrona środowiska i potrzeby interesu publicznego, którym organy gminy zdecydowały się ostatecznie dać pierwszeństwo. Wszystkie te wartości mają charakter normatywny, bowiem stosownie do art. 1 upzp uwzględniane są w zagospodarowaniu przestrzennym i mogą stanowić podstawę do wprowadzenia w ramach planu miejscowego określonych ustaleń, w tym zakazów.

To jednak, którym z tych wartości, w przypadku ich kolizji, organ planistyczny powinien in concreto przyznać pierwszeństwo, wykracza już poza zakres kontroli sądowej (kryterium legalności), bowiem wymaga uwzględnienia czynników pozaprawnych charakterystycznych dla oceny celowości czy gospodarności działania.

Nie ulega wątpliwości, że dla realizacji planowanego przez skarżącą zamierzenia (budowa instalacji do energetycznego spalania RDF) wydana została wcześniej decyzja ustalająca środowiskowe uwarunkowania. Fakt ten jednak nie stanowił przeszkody do uchwalenia kwestionowanego skargą MPZP, jak również nie podważa istnienia podstaw do wprowadzonego w nim zakazu realizacji takiej instalacji. W szczególności nie można zgodzić się z tezą, że to decyzja środowiskowa a nie plan miejscowy stanowi podstawowy instrument ochrony środowiska w związku z realizacją przedsięwzięcia, które może na nie znacząco oddziaływać.

Należy zwrócić uwagę, że prawna ochrona środowiska ma charakter wielopłaszczyznowy i wielopoziomowy. Instytucja decyzji środowiskowej w żadnym stopniu nie deprecjonuje ani nie ogranicza istotnej roli planu miejscowego w kształtowaniu przestrzeni publicznej, w tym w zakresie uwarunkowań wynikających z potrzeb ochrony środowiska. Jak wynika z art. 1 ust. 2 pkt 3 upzp, w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych. W planie miejscowym określa się obowiązkowo m.in. zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu (art. 15 ust. 2 pkt 3 upzp). W ramach tych zasad dopuszczalne są nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów (zob. § 4 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z 17 XII 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – Dz.U. z 2021 r., poz. 2404).

Plan miejscowy jest zatem aktem właściwym do wprowadzania regulacji materialnoprawnych (w tym zakazów) uwzgledniających także potrzeby ochrony środowiska. Istota planowania przestrzennego polega wręcz na tym, iż dysponujący władztwem planistycznym organ ogranicza potencjalnie możliwe sposoby zagospodarowania terenu, dla osiągnięcia wybranych przez siebie celów związanych z kształtowaniem ładu przestrzennego i zrównoważonym rozwojem. Czyni to zaś przy pomocy norm materialnoprawnych o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, bowiem plan miejscowy stanowi akt prawa miejscowego. Jest to więc sytuacja odmienna od konkretyzacji praw jednostki w ramach decyzji administracyjnej (np. ustalającej warunki zabudowy, środowiskowe uwarunkowania, czy udzielającej pozwolenia na budowę). Przy uchwalaniu planu miejscowego organ nie ma obowiązku uwzględniania takich decyzji, jak również bez znaczenia jest wcześniejsza akceptacja organów gminy dla zamierzeń inwestora.

Organom ustanawiającym akt prawa miejscowego jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego co do zasady przysługuje w ramach władztwa planistycznego możliwość takiego kształtowania przeznaczenia terenów objętych planem miejscowym, które odbiega tak od dotychczasowego sposobu ich zagospodarowania, jak i od planów jakie względem tych terenów mają ich właściciele i inne osoby z nich korzystające. Istotą planu miejscowego jest bowiem to, że uchwalenie planu, odmiennie niż lokalizacja inwestycji w trybie decyzyjnym, nie ma charakteru związanego, to jest prawodawca lokalny nie musi uchwalić planu miejscowego o określonej treści żądanej przez zainteresowanego, w sytuacji gdy uwzględnieniu żądania nie sprzeciwiają się przepisy powszechnie obowiązujące.

W konsekwencji kwestionowane w skardze ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości skarżącej nie naruszają zasad proporcjonalności, równości oraz wyważania interesu publicznego i indywidualnego. Nie uniemożliwiają one bowiem skarżącej dalszego prowadzenia obecnej działalności, a jedynie wykluczają wprowadzenie nowej zabudowy w postaci spalarni odpadów (w tym z wykorzystaniem biomasy), która budzi sprzeciw znacznej części wspólnoty lokalnej oraz stanowić będzie istotne obciążenie dla środowiska. Nieuzasadnione jest przy tym postrzeganie przez skarżącą kwestionowanych ustaleń MPZP jako niedopuszczalnego w ramach planu miejscowego "zakazu osobowego". Tego rodzaju przypadek wystąpi bowiem wyłącznie wtedy, gdy jednocześnie naruszona zostaje zasada równości wobec prawa. Chodzi o sytuacje, gdy plan miejscowy z niejasnych przyczyn wprowadza względem oznaczonej nieruchomości określone nakazy lub zakazy, które nie obowiązują w przypadku nieruchomości sąsiednich o podobnym charakterze i tożsamej funkcji.

W okolicznościach niniejszej sprawy taki przypadek nie zachodzi. Zakaz realizacji wolnostojących instalacji służących do produkcji energii ze źródeł odnawialnych o mocy większej niż określona w obowiązujących przepisach dotyczy wszystkich terenów objętych ustaleniami MPZP, co jednoznacznie wynika z § 13 pkt 13 lit.b.

Odnośnie do zarzutu skargi podnoszącego naruszenie wskazanych przepisów uokik, to nie mogą one stanowić normatywnego wzorca dla przeprowadzenia kontroli ustaleń zawartych w MPZP. Jak wynika z art. 2 ust. 2 uokik, powołana ustawa znajduje zastosowanie do zawieranych między przedsiębiorcami: 1) umów, w szczególności licencji, a także innych niż umowy praktyk wykonywania praw, o których mowa w ust. 1;

2) umów dotyczących nieujawnionych do wiadomości publicznej: a) informacji technicznych lub technologicznych, b) zasad organizacji i zarządzania - co do których podjęto działania zmierzające do zapobieżenia ich ujawnieniu, jeżeli skutkiem tych umów jest nieuzasadnione ograniczenie swobody działalności gospodarczej stron lub istotne ograniczenie konkurencji na rynku. Nie może więc ona stanowić podstawy do oceny ustaleń uchwały w sprawie planu miejscowego. Podkreślić należy, że kwestionowany skargą MPZP jest rezultatem wykonywania przez radę miejską władztwa planistycznego, a więc ustawowego upoważnienia o charakterze publicznoprawnym wynikającego z upzp, nie zaś rezultatem nadużycia pozycji dominującej na rynku w rozumieniu uokik.

Reasumując, stwierdzić należy, że kontrolowany MPZP w zakresie zakwestionowanym skargą nie narusza przepisów prawa. Jakkolwiek bowiem ogranicza on dotychczasowy zakres uprawnień właścicielskich skarżącej, to jednak ograniczenie to uwzględnia wymagania wynikające z przepisów prawa i jest usprawiedliwione koniecznością respektowania wymagań ochrony środowiska i interesu publicznego.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd orzekł na zasadzie art. 151 ppsa.