Uzasadnienie
Pismem z dnia 28 stycznia 2026 r. doprecyzowanym następnie pismem z dnia 25 marca 2026 r. Ł. G. i M. G. (dalej: skarżący, strona skarżąca) wnieśli skargę na uchwałę Rady Miasta O. z dnia [...] września 2023 r. Nr [...] w przedmiocie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta O. W skardze zarzucono naruszenie:
- 1. art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r., poz. 977 ze zm., dalej: u.p.z.p.), poprzez nieuwzględnienie dotychczasowego przeznaczenia i zagospodarowania terenu;
- 2. art. 10 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. poprzez wprowadzenie funkcji niezgodnej z ładem przestrzennym;
- 3. art. 10 ust. 1 pkt 7 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie potrzeb i możliwości rozwoju gminy;
- 4. art. 9 ust. 1 i ust. 5 u.p.z.p. poprzez przekroczenie zakresu podlegającego ustaleniom studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a tym samym kompetencji ustawowych, a nadto,
- 5. art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p. poprzez pozbawienie skarżących możliwości zagospodarowania i zabudowy terenu, bez nieuzasadnionej podstawy prawnej i faktycznej oraz w sposób arbitralny i stronniczy;
- 6. art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP oraz art. 140 ustawy Kodeks Cywilny poprzez pozbawienie właścicieli nieruchomości podstawowej ochrony prawa własności oraz poprzez obejście przepisów prawa o przeznaczeniu nieruchomości na cele publiczne, i na realizację celów o charakterze publicznym oraz poprzez pozbawienie właścicieli nieruchomości prawa wykonywania prawa własności w sposób zgodny z ich potrzebami i interesem, które są spójne ze sposobem wykonywania prawa własności na terenie całej gminy, w szczególności obrębu R.;
- 7. art. 7 Konstytucji RP poprzez rażące naruszenie zasady sprawiedliwości społecznej.
W odpowiedzi na skargę oraz piśmie procesowym z dnia 13 maja 2026 r. organ wniósł o oddalenie skargi wskazując na bezzasadność zarzutów skarżących.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje
Skarga podlegała odrzuceniu.
W pierwszej kolejności należało jednak wyjaśnić, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie jest aktem prawa miejscowego - studium nie nakłada na adresatów wiążących nakazów lub zakazów, lecz wskazuje jedynie kierunki rozwoju planistycznego gminy. Jednocześnie Sąd w pełni podziela dominujący obecnie pogląd orzeczniczy, zgodnie z którym dopuszcza się potencjalną możliwość naruszenia przez ten akt interesu prawnego lub uprawnienia właściciela nieruchomości nim objętej (por. np. wyroki NSA z dnia: 6 lutego 2007 r., II OSK 1357/06, 14 czerwca 2007 r., II OSK 359/07, 26 lutego 2008 r., II OSK 1765/07, 22 grudnia 2010 r., II OSK 1203/10, 21 października 2011 r., II OSK 1547/11, publ. CBOSA).
Stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.
W rozpoznawanej sprawie takim przepisem jest art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2025 r., poz. 1153 ze zm.. dalej: u.s.g.), wedle którego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Skuteczne wniesienie skargi w trybie przywołanego przepisu, umożliwiające sądowi jej merytoryczne rozpoznanie, następuje wtedy, gdy spełnione zostaną łącznie wszystkie wskazane tam warunki dopuszczalności skargi, w tym skarżący wykaże, że posiada interes prawny w skarżeniu aktu, a dalej, że jego interes prawny został naruszony postanowieniami zaskarżonej uchwały.
U podstaw legitymacji skargowej, wniesionej w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. leży aktualny interes prawny. Podstawą zaskarżenia jest bowiem niezgodność uchwały z prawem i równocześnie naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy. Powyższym zagadnieniem dwukrotnie zajmował się Trybunał Konstytucyjny, który w uzasadnieniu wyroków z 4 listopada 2003 r., (sygn. SK 30/02) i z 16 września 2008 r. (sygn. SK 76/06) podzielił interpretację przyjmowaną przez sądy administracyjne, zgodnie z którą prawo do zaskarżania uchwał na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. przysługuje tym, którzy wykażą się konkretnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego. Podkreśla się również, że źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) lub jednostkowa i konkretna (decyzja), mająca źródło w przepisach prawa materialnego (nie tylko prawa administracyjnego materialnego).
Podstawę legitymacji procesowej strony musi zatem stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialno-prawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. O statusie strony w postępowaniu sądowym decyduje zatem posiadanie interesu prawnego lub uprawnienia, przy czym dopiero naruszenie tego interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi.
Zaznaczyć również należy, iż w wyroku z 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił, że skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Skarżący winien udowodnić, że zaskarżona uchwała, naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawia go przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04; wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 czerwca 2005 r., sygn. akt II SA/Wa 1928/04, wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r. sygn. akt OSK 476/04, publ. CBOSA).
Dalej trzeba powiedzieć, że w orzecznictwie sądowo-administracyjnym ugruntowany jest pogląd, że interes prawny skarżącego, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Podnosi się przy tym, że interes ten musi być bezpośredni i realny w tym znaczeniu, że można go wywodzić wyłącznie z własnej określonej przez prawo materialne sytuacji prawnej.
Skuteczne wniesienie skargi w trybie przywołanego przepisu, umożliwiające sądowi jej merytoryczne rozpoznanie, następuje wtedy, gdy spełnione zostaną łącznie wszystkie wskazane tam warunki dopuszczalności skargi, w tym skarżący wykaże, że posiada interes prawny w skarżeniu aktu, a dalej, że jego interes prawny został naruszony postanowieniami zaskarżonej uchwały.
W niniejszej sprawie skarżący przedmiotem zaskarżenia uczynili uchwałę Rady Miasta O. z dnia [...] września 2023 r. Nr [...] w przedmiocie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta O. (dalej: studium).
Jak jednocześnie wynika z treści skargi oraz dołączonych do niej dokumentów skarżący Ł. G. jest właścicielem nieruchomości, dla której Sąd Rejonowy w O. prowadzi księgę wieczystą nr [...], składającej się z działek gruntu: nr [...], [...], [...], [...], [...], położonej obręb [...] R., przy ul. [...] nr [...] w O. Z kolei skarżąca M. G. jest właścicielką nieruchomości, dla której Sąd Rejonowy w O. prowadzi księgę wieczystą nr [...], stanowiącej niezabudowaną działkę gruntu nr [...] położonej obręb [...] R., przy ul. [...] w O. Dla ustalenia, czy w okolicznościach sprawy mamy do czynienia z naruszeniem interesu prawnego skarżących wskutek przyjęcia zaskarżonej uchwały niezbędne okazało się jednak odwołanie do danych wynikających wprost z treści uchwał w zakresie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego poprzedzających zaskarżone obecnie studium. W piśmie organu 13 maja 2026 r. podano, że zgodnie ze zmianą studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta O. przyjętą uchwałą Rady Miasta O. z dnia [...] listopada 2007 r. Nr [...] działki skarżących znajdowały się na terenie oznaczonym na rysunku symbolem ML – teren zabudowy rekreacyjno-letniskowej wraz z niezbędnymi urządzeniami infrastruktury technicznej oraz dojazdami do działek.
W piśmie podano także, że z treści zmienionego uchwałą Rady Miasta O. z dnia [...] września 2017 r. Nr [...] studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta O. (które obowiązywało bezpośrednio przed uchwaleniem zaskarżonego studium) działki nr [...], [...], [...], [...] oraz [...] znajdowały się na terenie oznaczonym na rysunku symbolem ML – teren zabudowy rekreacyjno-letniskowej wraz z niezbędnymi urządzeniami infrastruktury technicznej oraz dojazdami do działek. Jednocześnie działka nr [...] znajdowała się na terenie oznaczonym symbolem [...]RP – tereny upraw polowych (uprawy polowe, ogrodnicze, sadownicze, szkółkarskie) – tereny wyłączone z zabudowy za wyjątkiem infrastruktury technicznej.
Porównanie obecnie obowiązującego studium (tekst studium oraz część graficzna dostępne publicznie: http://[...].pdf, dostęp: [...] sierpnia 2026 r.) z treścią poprzednio obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta O. zmienionego uchwałą Rady Miasta O. z dnia [...] września 2017 r. Nr [...] pozwala na stwierdzenie, że przeznaczenie działek skarżących nie uległo zmianie. W ocenie Sądu – w składzie orzekającym – skarżący nie wykazali zatem naruszenia swojego interesu prawnego lub uprawnienia polegającego na istnieniu związku między zaskarżoną uchwałą (lub chociażby jej częścią) a własną, indywidualną sytuacją prawną. Zaznaczyć należy, że taki związek musi istnieć w chwili podejmowania uchwały, a nie w przyszłości i powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia konkretnych obowiązków.
Podsumowując analiza treści kwestionowanej przez skarżących uchwały oraz przedstawione w skardze zarzuty nie potwierdziły, ażeby postanowienia spornego aktu aktualnie negatywnie oddziaływały na sferę praw i obowiązków skarżących. W szczególności zaskarżona uchwała nie nakłada nowych obowiązków, jak i nie zmienia obowiązków wynikających z poprzednio obowiązującej uchwały Rady Miasta O. z dnia [...] września 2017 r. Nr [...]. Reasumując, skarżący nie wykazali w żaden sposób, aby uchwała naruszała ich aktualnie i realnie istniejący interes prawny lub uprawnienie. W rezultacie, w ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie skarżący nie byli legitymowani do wniesienia skargi, według art. 101 ust. 1 u.s.g. Dopiero wykazanie interesu prawnego lub uprawnienia i jego naruszenia można uznać za przesłankę dopuszczalności skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. uzasadniającą merytoryczne jej rozpoznanie, a skoro skarga nie spełniała tych warunków, sąd nie mógł przystąpić do oceny legalności zaskarżonego aktu, w tym do badania prawidłowości zasad i trybu jego podjęcia.
Podnoszone w skardze argumenty mogą świadczyć, ale wyłącznie o istnieniu interesu faktycznego, który nie legitymuje do skutecznego zaskarżenia do sądu administracyjnego uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego.
Dalej trzeba dodać, że sądowi znane jest stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawarte w postanowieniu z dnia 25 lutego 2025 r. w sprawie II OSK 78/25, jednakże w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z innym stanem faktycznym i prawnym. Jak wynika z uzasadnienia tamtego postanowienia skarga w tamtej sprawie dotyczyła nowej uchwały o studium, natomiast w niniejszej sprawie mamy do czynienia jedynie ze zmianą uchwały, podjętej w sprawie zmiany studium i to nie mającej wpływu na charakter działek skarżących. Otóż kilkukrotnie wzywani do sprecyzowania skargi, w zakresie oświadczenia się co do uchwały, którą kwestionują skarżący oświadczyli, że skarżą uchwałę Rady Miasta O. z dnia [...] września 2023 r. Nr [...] w przedmiocie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta O. (uchwała Rady Miasta O. z dnia [...] listopada 2007 r. Nr [...]).
Natomiast lektura zmiany Studium z 2017 r. wskazuje jednoznacznie, że przeznaczenie działek skarżących ani po tej zmianie, ani w pierwotnej wersji studium nie uległo zmianie. Zmiana Studium z 2023 r. nie dotyczyła działek skarżących. Stąd nie może być mowy o naruszeniu interesu prawnego lub prawa skarżących w zakresie przeznaczenia ich działek. Można na koniec dodać, że nie ma przeszkód w skarżeniu poprzednich uchwał czy samego studium, czy też którejś z jego zmian w sposób zgodny z obowiązującym prawem, o ile skarżący wskażą naruszenie interesu prawnego którąś z uchwał. Na k. 331 uchwały o zmianie Studium z 2017 r. (uchwała z dnia [...] września 2017 r. Nr [...]) napisano, że "Oznaczone na rysunku studium, symbol ML – Tereny zabudowy rekreacyjno-letniskowej, wraz z niezbędnymi urządzeniami infrastruktury technicznej oraz dojazdami do działek. Zasady zagospodarowania i kształtowanie zabudowy: - zaleca się przeznaczyć pod zabudowę® (w tym utwardzone nawierzchnie, dojścia i dojazdy, tarasy i parkingi) maksymalnie do 35% powierzchni działki; pozostałą część należy użytkować jako czynną biologicznie,-dopuszcza się lokalizacje budynków o maksymalnej wysokości do kalenicy 6,0 m i powierzchni zabudowy do 65 m2, nie dopuszcza się lokalizacji usług." Identyczne określenie zasad zagospodarowania dla terenów skarżących pozostało po wejściu w życie zmiany studium z 2023 r. "Oznaczone na rysunku studium, symbol ML.
Tereny zabudowy rekreacyjno – letniskowej, wraz z niezbędnymi urządzeniami infrastruktury technicznej oraz dojazdami do działek. Zasady zagospodarowania i kształtowania zabudowy:- zaleca się przeznaczyć pod zabudowę (w tym utwardzone nawierzchnie, dojścia i dojazdy, tarasy i parkingi) maksymalnie do 35% powierzchni działki; pozostałą część należy użytkować jako czynną biologicznie,- dopuszcza się lokalizacje budynków o maksymalnej wysokości do kalenicy 6,0 m i powierzchni zabudowy do 65 m²,-nie dopuszcza się lokalizacji usług". Powyższe potwierdzają także fragmenty rysunków, złożone przez strony na rozprawie. Działka zaś [...] "Oznaczone na rysunku studium, symbol RP, [[...]RP] 1 Tereny upraw polowych (uprawy polowe, ogrodnicze, sadownicze, szkółkarskie). Zasady zagospodarowania terenu i kształtowania zabudowy:-tereny wyłączone z zabudowy za wyjątkiem infrastruktury technicznej,-dopuszcza się możliwość zalesiania, - dla terenów położonych w granicach obszaru Natura 2000: Dolina O. i Potoku B. [...], nie dopuszcza się zalesień, - dla siedlisk przyrodniczych oraz gatunków chronionych zlokalizowanych w granicach terenów RP obowiązują zakazy, nakazy i ograniczenia zgodnie z ustawą o ochronie przyrody, - dopuszcza się lokalizację paneli fotowoltaicznych jako urządzenia wytwarzające energię o mocy przekraczającej 100 kW, w granicach wskazanych na rysunku Kierunków (k. 133).
Mając na względzie powyższe sąd na podstawie art. 58 § 1 ust. 5a p.p.s.a., odrzucił skargę (pkt I sentencji postanowienia). Sąd orzekł o zwrocie uiszczonego wpisu na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., w świetle którego sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis w przypadku pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy (pkt II sentencji postanowienia).