Uzasadnienie
W dniu 22 września 2020 r. skarżący poinformował Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Jeleniej Górze (dalej PINB), że pomimo wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na użytkowanie pawilonu małej gastronomii przy ul. [...] w S., obiekt ten jest nadal użytkowany. W związku z powyższym domagał się od organu przeprowadzenia kontroli i nałożenia kary za użytkowanie bez pozwolenia.
W dniu 18 czerwca 2021 r. PINB wszczął z urzędu postępowanie w sprawie bezprawnego użytkowania opisanego wyżej pawilonu, o czym zawiadomił jako strony M. i B. O. (inwestorów). Następnie decyzją z dnia 21 czerwca 2021 r. umorzył postępowanie w sprawie bezprawnego użytkowania przedmiotowego pawilonu kierując ją tylko do inwestorów. Organ wyjaśnił, że inwestorzy nie wypełnili warunków zawartych w decyzji Burmistrza Szklarskiej Poręby z dnia 20 października 1995 r. udzielającej zezwolenia na użytkowanie ww. pawilonu. Podczas wizji przeprowadzonej 6 sierpnia 2020 roku stwierdzono, że nie zrealizowano punktu decyzji, nakazującego wykonanie docelowego pokrycia dachu (zgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją Burmistrza Szklarskiej Poręby z dnia 23 grudnia 1991 r. obiekt miał być pokryty dachówką karpiówką) oraz punktu nakazującego wykonanie instalacji odgromowej. Z tych przyczyn decyzją z dnia 24 sierpnia 2020r., nr 58 stwierdzono wygaśnięcie opisanej wyżej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego obiektu.
Mając powyższe na uwadze organ uznał, że przepisy art. 66 i art. 68 Prawa budowalnego nie znajdują w sprawie zastosowania i brak jest podstaw prawnych do zakazania użytkowania przedmiotowego obiektu. W związku z powyższym umorzył postępowanie w sprawie bezprawnego jego użytkowania.
W dniu 4 października 2021 r. skarżący wystąpił do PINB o udostępnienie mu w trybie dostępu do informacji publicznej opisanej wyżej decyzji o umorzeniu postępowania. Organ przekazał skan decyzji w dniu 13 października 2021 r.
W dniu 19 października 2021 r. wpłynęło odwołanie skarżącego od decyzji PINB z dnia 21 czerwca 2021 r. w którym zarzucono, między innymi, pominięcie go jako strony postępowania i niezapewnienie mu czynnego udziału w każdym stadium postępowania.
Zaskarżoną obecnie decyzją Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako DWINB) umorzył postępowanie odwoławcze. Organ stwierdził, że skarżący nie ma przymiotu strony w postępowaniu którego przedmiotem jest bezprawne użytkowanie pawilonu małej gastronomii i tym samym nie posiada on legitymacji do zaskarżenia w drodze odwołania decyzji wydanej przez PINB. Stroną w sprawie nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego i wymierzenia kary pieniężnej z tytułu nielegalnego użytkowania jest tylko inwestor. Jest tak, ponieważ przepisy Prawa budowlanego (art. 59 ust.
7) zawężają, jako lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a., krąg stron w postępowaniu o wydanie pozwolenia na użytkowanie oraz w postępowaniu o wymierzenie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, tylko do inwestora. Tym samym postępowanie prowadzone przez PINB nie dotyczyło interesu prawnego odwołującego się, gdyż nie jest on inwestorem spornego pawilonu.
Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, skarżący wniósł o uchylenie decyzji DWINB zarzucając jej naruszenie: 1/ art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. przez umorzenie postępowania odwoławczego w sytuacji błędnego przyjęcia, że nie posiadał on interesu prawnego i statusu stronu w postępowaniu; art. 28 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, poprzez pominięcie go jako strony postępowania; art. 7, art. 77 §1, art. 80 i art. 81 k.p.a. przez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego i niepodjęcie wszystkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego przyjęcia, że skarżący nie posiada interesu prawnego i statusu strony w postępowaniu.
W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021r., poz. 137 j.t.) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania lub prawa materialnego, odpowiednio mogących mieć lub mających wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. Dz.U z 2022 r. poz. 329) zwanej dalej: p.p.s.a. Zakres kontroli sądowej wyznacza art. 134 ww. ustawy stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1).
Poddawszy zaskarżoną decyzję kontroli, zgodnie z opisanymi wyżej kryteriami, Sąd stwierdził, że skarga podlega uwzględnieniu jednak z przyczyn innych niż w niej wskazane, które to przyczyny Sąd uwzględnił z urzędu.
W pierwszym rzędzie zauważyć należy, że zaskarżona decyzja wydana została przez DWINB w wyniku rozpatrzenia wniesionego przez skarżącego odwołania. Tymczasem według przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego normujących szczegółowo zasady i tryb zaskarżanie orzeczeń podejmowanych przez organy w postępowaniu administracyjnym, zasadą jest, że odwołanie od decyzji wydanej w pierwszej instancji wnosi się w terminie 14 dni od dnia w którym decyzja zostanie doręczona stronie a w przypadku jej ogłoszenia - od dnia ogłoszenia stronie (art. 129 § 2 k.p.a.). Co istotne, jeżeli w zakreślonym terminie strona nie złoży odwołania, decyzja uzyskuje przymiot ostateczności i korzysta z ochrony wynikającej z zasady trwałości decyzji ostatecznej (art. 16 § 1 k.p.a.). W sytuacji zatem, gdy stronom biorącym udział w postępowaniu organ I instancji doręczył wydaną w sprawie decyzję i strony te nie zaskarżyły jej w ustawowym terminie, decyzja staje się ostateczna i może zostać zakwestionowana tylko w przypadkach przewidzianych w k.p.a. lub przepisach szczególnych.
Nie można oczywiście pomijać, że w świetle ugruntowanego już stanowiska orzecznictwa i doktryny, prawo do wniesienia odwołania od decyzji przysługuje nie tylko adresatowi decyzji (stronie, której doręczono decyzję), ale również osobie, która nie została uznana przez organ za stronę, oczywiście pod warunkiem, że spełnia ustawowe kryterium nabycia statusu strony postępowania, tj. wykaże, że sprawa dotyczy jej interesu prawnego (art. 28 K.p.a.). Ponieważ ustawa wiąże początek biegu terminu do wniesienia odwołania z doręczeniem (ew. ogłoszeniem) decyzji organu I instancji (art. 129 § 2 K.p.a.), kłopotliwe jest ustalenie początku biegu tego terminu dla strony, której w ogóle nie została doręczona decyzja. W literaturze i orzecznictwie przyjął się jednak, obecnie nie kwestionowany już pogląd, że termin do wniesienia odwołania dla strony, która została pozbawiona udziału w postępowaniu w I instancji, liczy się od dnia doręczenia (ogłoszenia) decyzji stronie, która brała udział w postępowaniu (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego.
Komentarz, 15. wyd., Warszawa 2017, s. 695-696; K. Glibowski, [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, 4. wyd., Warszawa 2017, s. 963 oraz powoływana tam literatura i orzecznictwo).
Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy zauważyć należy, że skarżący nie brał udziału w postępowaniu przed organem I instancji. Jedynymi stronami postępowania zakończonego decyzją PINB z dnia 21 czerwca 2021 r. byli bowiem B. O. i M. O. – jako inwestorzy. Do tych też osób skierowana została decyzja o umorzeniu postępowania w sprawie nielegalnego przystąpienia do użytkowania. W związku z powyższym po bezskutecznym upływie 14 dni od dnia jej doręczenia tym osobom (uznanym za strony postępowania) mogła ona uzyskać przymiot ostateczności. W tej sytuacji, skarżący mógłby skutecznie uruchomić postępowanie odwoławcze – w wyniku którego organ wydaje jedną z decyzji wskazanych w art. 138 k.p.a. – gdyby wniósł odwołanie w terminie otwartym dla osób uznanych przez organ I instancji za strony postępowania.
W związku z powyższym zauważyć należy, że w aktach sprawy znajduje się zwrotne potwierdzenie odbioru przesyłki zawierającej, między innymi, decyzję z dnia 21 czerwca 2021 r. (która sygnowana była numerem PINB - I 2/400/162-5/2021) kierowanej do inwestorów na wskazanych przez nich adres. Z dowodu tego wynika, że decyzja doręczona została adresatowi w dniu 23 czerwca 2021 r. Ta okoliczność została jednak pominięta przez organ II instancji pomimo, że ma ona istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. DWINB byłby bowiem zobowiązany do rozpatrzenia odwołania skarżącego jedynie w przypadku, gdyby złożył on odwołanie przed upływem terminu do zaskarżenia decyzji przez strony biorące udział w postępowaniu. Wówczas, w przypadku stwierdzenia, że nie przysługuje mu przymiot strony postępowania istniałby podstawy do zakończenia postępowania odwoławczego przez jego umorzenie w oparciu o art. 138 § 3 k.p.a. Jeżeli natomiast z akt sprawy wynika, że odwołanie skarżącego złożone zostało po upływie terminu do wniesienia odwołania dla stron biorących udział w postępowaniu (według akt, termin ten upłynął 7 lipca 2021 r.) oznacza to, że zostało ono wniesione od decyzji ostatecznej, co w konsekwencji powinno prowadzić do stwierdzenia jego niedopuszczalności na podstawie art. 134 k.p.a. W takiej sytuacji, jak słusznie wskazuje się w orzecznictwie, strona pominięta w postępowaniu może skutecznie bronić się przez złożenie żądania wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.
Sąd wyjaśnia jednocześnie, że początku biegu terminu do wniesienia odwołania przez skarżącego nie można liczyć od dnia doręczenia mu skanu decyzji z 21 czerwca 2021 r. Przesłanie skanu decyzji drogą elektroniczną nie mogło wywołać skutku doręczenia decyzji stronie postępowania gdyż miało charakter przekazania informacji publicznej. Nadto organ informował skarżącego, że doręcza skan decyzji już prawomocnej.
Omówione kwestie pozostały poza uwagą organu odwoławczego co w rezultacie doprowadziło do błędnego uznania przez ten organ, że podanie wniesione przez skarżącego może zainicjować postępowanie odwoławcze pomimo, że zaskarżona tym odwołaniem decyzja miała już przymiot ostateczności.
W konsekwencji Sąd uznał, że zaskarżona decyzja wydana został z naruszeniem art. 134 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przeprowadzenie przez organ prawidłowej oceny prowadziłoby bowiem do podjęcia innego rozstrzygnięcia. Sąd nie stwierdził nieważności decyzji, gdyż stanowisko co do możliwości wniesienia środka odwoławczego przez stronę, która nie brała udziału w postępowaniu przed organem I instancji nie wynika wprost z treści przepisu prawa lecz z wykładni prawa wynikającej z poglądów orzecznictwa i doktryny. W takiej sytuacji Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa o charakterze kwalifikowanym.
W tym stanie rzeczy działając zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. W pkt II zawarte zostało rozstrzygnięcie o kosztach znajdujące swoją podstawę w art. 200 p.p.s.a