Uzasadnienie
Przedmiotem sprzeciwu spółki [...] sp. z o.o. sp.k. z/s w [...] (dalej: spółka, wnoszący sprzeciw) jest decyzja Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: organ odwoławczy, organ II instancji) z [...].01.2020r., nr [...], którą uchylono decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej jako: organ I instancji) z [...].07.2019 r., nr [...], udzielającą na rzecz spółki [...] sp. z o.o. sp.k. pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń wodnych, tj. rowu przydrożnego z dwoma przepustami (dz. [...], m. [...], gm. [...]) oraz usługę wodną obejmującą odprowadzanie wód opadowych i roztopowych z drogi wewnętrznej do tego rowu.
W dniu [...].07.2019 r. spółka wystąpiła do organu I instancji z wnioskiem o wydanie pozwolenia wodnoprawnego dla opisanej wyżej inwestycji. Do wniosku dołączono operat wodnoprawny.
Decyzją z [...].07.2019 r. organ I instancji udzielił spółce wnioskowanego pozwolenia wodnoprawnego. Z treści decyzji wynika, że organ uznał, że nie ma przeszkód do wydania pozwolenia wodnoprawnego w zakresie i na warunkach określonych w decyzji. Opisaną decyzję doręczono w dniu [...].08.2019 r. pełnomocnikowi wnioskującej spółki oraz Skarbowi Państwa – reprezentowanemu przez Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie, Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej we [...].
Pismem nadanym w placówce pocztowej w dniu [...].08.2019 r. odwołanie od decyzji wniosła Gmina [...]. W odwołaniu Wójt Gminy [...] wskazał, że Gmina jest właścicielem działki nr [...] (droga gminna) położonej w [...], zlokalizowanej w zasięgu oddziaływania planowanych do wykonania urządzeń wodnych wymienionych w zaskarżonej decyzji. Wobec tego Gmina [...] ma interes prawny w zaskarżeniu decyzji z [...].07.2019 r. i powinna być uznana za stronę postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. i art. 401 § 1 ustawy Prawo wodne. Gmina [...] nie z własnej winy nie brała udziału w postępowaniu o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego, nie doręczono też jej w/w decyzji.
Ponadto autor odwołania poinformował o przeprowadzonej w dniu [...].08.2019 r. wizji lokalnej, w trakcie której stwierdzono zaawansowany stan prac budowlanych na terenie planowanego osiedla mieszkaniowego w [...], w tym drogi wewnętrznej oraz rowów przydrożnych. Stwierdzono m.in., że ciągi piesze zlokalizowane na wysokości działek nr [...] i [...] zamienione są na rowy, które będą odprowadzać nadmiar wody na działkę nr [...], której właścicielem jest Nadleśnictwo [...]. Ponadto inwestor prowadzi inne prace ziemne (na działkach nr [...], nr [...] i nr [...]), które stwarzają zagrożenie dla bezpieczeństwa nieruchomości położonych poniżej oraz zmieniają kierunki i natężenie spływu wód ze szkodą dla gruntów sąsiednich, w tym drogi gminnej (dz. nr [...]). Zwrócono również uwagę na rzędne dna rowów R1-R39 wskazanych w decyzji z [...].07.2019 r. z których wynika, że ukształtowanie planowanego osiedla mieszkaniowego ma znaczne nachylenie w kierunku drogi gminnej nr [...], a także istniejących zabudowań mieszkalnych znajdujących się na działce nr [...].
Za błędne autor odwołania uznał przy tym przyjęte przez projektanta założenie o pochłanianiu całkowitym wód roztopowy i opadowych z terenu planowanego osiedla mieszkaniowego przez rowy przydrożne przy tak ukształtowanym terenie.
Wezwaniem z [...].09.2019 r. organ II instancji zobowiązał Wójta Gminy [...] do przedłożenia m.in. wypisu i wyrysu z ewidencji gruntów dla działki nr [...], wskazanej w odwołaniu, jako droga gminna zlokalizowana w zasięgu oddziaływania planowanych do wykonania urządzeń wodnych.
Żądany wypis i wyrys został przedłożony przez Gminę przy piśmie z [...].10.2019 r. Ponadto w piśmie tym zwrócono uwagę na konieczność prawidłowego określenia kręgu stron prowadzonego postępowania, w tym uznanie Gminy [...] za stronę postępowania ze względu na to, że jest ona właścicielem drogi gminnej (działka nr [...]), która może być narażana na utratę funkcjonalności podczas nawalnych deszczy ze względu na roboty budowlane wykonywane na działce nr [...].
Ponadto do akt przedłożono pisma Nadleśnictwa [...] z [...].08.2019r. i [...].10.2019 r. wraz z wypisem i wyrysem z rejestru gruntu działki nr [...] obręb [...], będącej w zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwo Nadleśnictwo [...]. W piśmie z [...].08.2019 r. wskazano na nieprawidłowości związane z uregulowaniem stosunków wodnych na działce nr [...], która bezpośrednio sąsiaduje z działką nr [...]. Wyjaśniono, że na działce nr [...] wykonany został nowy rów, odprowadzający wodę na działkę nr [...], co dokumentują załączone zdjęcia. Wobec takich okoliczności sprawy, Nadleśnictwo [...] powinno być uznane za stronę postępowania.
W odpowiedzi na zawiadomienie organu odwoławczego o gotowości do wydania decyzji, stanowisko w sprawie wyraziła spółka [...] sp. z o.o. sp.k. W piśmie datowanym na dzień [...].12.2019 r. nie zgodziła się z zastrzeżeniami Wójta Gminy [...] dotyczącymi ujemnego wpływu inwestycji na tereny przyległe i tym samym uznania Gminy za stronę postępowania. Wskazano, że Gmina nie udowodniła, że inwestycja rzeczywiście będzie oddziaływać na działki nalężące do podmiotów trzecich, w tym Gminy. Nie przedstawiono żadnej analizy ani obliczeń hydraulicznych stanowiących, że rzeczywiście projektowane urządzenie wodne będzie oddziaływać poza działkę drogową nr [...].
W związku z tym Gmina [...] nie spełnia wymagań wynikających z art. 400 ust. 1 ustawy Prawo wodne aby być uznaną za stronę postępowania. Wskazano, że operat wodnoprawny zawiera analizę spływu z całej możliwej zlewni projektowanego urządzenia wodnego. Wskazano w nim zlewnię obejmującą obszar wykraczający poza [...] działki graniczące bezpośrednio z działką nr [...], zgodnie z ukształtowaniem terenu. Zwrócono przy tym uwagę na przepisy prawa, które zakazują spływu wód opadowych na teren sąsiadujących nieruchomości. Opisano szczegółowo uwarunkowania lokalne dotycząc nieruchomości sąsiadujących z działką drogową nr [...] i wskazano, że realizacja inwestycji w sposób pozytywny wpłynie na spływ wody na działkę nr [...] (poprzez likwidację parowu). Zaprzeczono aby inwestycja wpływała szkodliwie na grunty sąsiednie. Zaprojektowane urządzenie wodne ma na celu spełnienie art. 234 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo wodne, tzn. nieodprowadzanie wód na grunty sąsiednie.
Rowy zaprojektowano poprzedzenie do spadków terenu zlewni, tak by wychwytywać jak najwięcej wód opadowych. Dokonano przy tym analizy hydraulicznej zdolności retencji dla każdego odcinak rowu, która wykazała, że rów został zaprojektowany należycie. Zauważano przy tym, że opisane w odwołaniu działki nr [...], [...] i [...] są oddalone od spornego urządzenia wodnego o 70,0m i oddzielone innymi działkami prywatnymi. Wobec tego brak jest możliwości oddziaływania rowów przydrożnych na te działki. Poinformowano również o zaniechaniu w trakcie prac budowlanych wykonania odcinków R18-R19, a także przepustów E1 i E2 z uwagi na bardzo mały spadek terenu.
Z kolei odcinek R37-R39, ma małą zlewnię, gdyż zlokalizowany jest wzdłuż spadku terenu. W związku z tym jest wykluczona możliwości oddziaływania urządzenia wodnego na działkę nr [...] stanowiącą własność Skarbu Państwa, będącą we władaniu Nadleśnictwa [...], a co za tym idzie ewentualnego ustanawiania Nadleśnictwa [...] stroną w postępowaniu. Ponadto poinformowano o posiadaniu stosownej dokumentacji, która precyzyjnie obrazuje stan rzeczy przed i po wykonaniu prac związanych z wykonaniem drogi wewnętrznej i urządzenia wodnego w postaci rowu.
W dniu [...].01.2020 r. DRZGW PGWWP wydał decyzję, którą uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego m.in. na usługę wodną obejmującą odprowadzenie wód opadowych lub roztopowych do urządzenia wodnego - rowu przydrożnego, co było niezgodne z wnioskiem, który dotyczył udzielenia pozwolenia wodnoprawnego m.in. na usługę wodną obejmującą odprowadzenie wód opadowych lub roztopowych do wód. W pkt 1.2 zaskarżonej decyzji, organ I instancji udzielił spółce pozwolenia na usługę wodną, obejmującą odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych z drogi wewnętrznej do planowanego rowu przydrożnego, a więc również niezgodnie z wnioskiem, a także niezgodnie z ustawą Prawo wodne. Stosownie bowiem do art. 35 ust. 3 pkt 7 ustawy, usługi wodne obejmują odprowadzanie do wód lub do urządzeń wodnych - wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast.
W przedmiotowej sprawie wody opadowe nie są ujęte w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej, i w sposób niekontrolowany wprowadzane są do rowu, a zatem w tym przypadku w ogóle nie mamy do czynienia z usługą wodną. Wskazując na wielokrotne użycie w dokumentacji wodnoprawnej sformułowania: "odprowadzanie wód opadowych do wód", pomimo, że w sprawie nie mamy do czynienia z odprowadzaniem wód opadowych do wód, organ II instancji uznał za konieczne poprawienie dokumentacji wodnoprawnej w tym zakresie.
Za konieczne ze względu na duże spadku podłużne organ odwoławczy uznał przeprowadzenie ponownej analizy projektu urządzenia wodnego, tj. rowu drogowego, które faktycznie tworzą system powiązanych ze sobą odcinków rowów. W tym zakresie organ odwoławczy wskazał na brak połączeń rowów z innymi odbiornikami, w sytuacji, gdy zgodnie z opisem ich zadaniem jest przetrzymanie całkowitej ilości wód opadowych do nich dopływających w czasie deszczu nawalnego, a więc mają pełnić częściowo rolę urządzeń retencjonujących, a częściowo zbiorników chłonnych. Według organu odwoławczego realizacja takiej funkcji, przy zaprojektowanych spadkach podłużnych i szybkości przepływu wody w rowach, nie jest możliwa.
W dalszej części rozstrzygnięcia organ odwoławczy przytoczył treść art. 409 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo wodne, zgodnie z którym część opisowa operatu, stosownie do rodzaju działalności, której dotyczy pozwolenie wodnoprawne, zawiera wyszczególnienie m.in. rodzaju i zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych, stanu prawnego nieruchomości usytuowanych w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych, z podaniem siedzib i adresów ich właścicieli, zgodnie z ewidencją gruntów i budynków.
Wobec tego organ odwoławczy stwierdził, że właściwe ustalenie w operacie rodzaju i zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych ma kluczowe znaczenie dla ustalenia przez organ stron postępowania, ponieważ zgodnie z art. 401 ust. 1 ustawy Prawo wodne stroną postępowania w sprawach dotyczących pozwoleń wodnoprawnych jest wnioskodawca oraz podmioty, na które będzie oddziaływać zamierzone korzystanie z wód lub podmioty znajdujące się w zasięgu oddziaływania planowanych do wykonania urządzeń wodnych. W operacie wodnoprawnym jako zasięg oddziaływania wymieniono jedynie działkę nr [...], na której zlokalizowany będzie rów przydrożny. Ze względu jednak na ukształtowanie terenu, należy ponownie zbadać obszar oddziaływania tego rowu, zwłaszcza biorąc pod uwagę, że kieruje on zbierane wody na tereny nie będące własnością inwestora, w tym na tereny Nadleśnictwa [...].
Również w części graficznej operatu, zgodnie z art. 409 ust. 2 należy zawrzeć m.in.: plan urządzeń wodnych i zasięg oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych, wraz z ich powierzchnią, naniesiony na mapę sytuacyjno-wysokościową terenu, z oznaczeniem nieruchomości; zasadnicze przekroje podłużne i poprzeczne urządzeń wodnych. W części graficznej dokumentacji wodnoprawnej zawarto jedynie przekroje poprzeczne planowanych rowów, natomiast brak jest profilu podłużnego, a także brak jest zasięgu oddziaływania planowanych do wykonania urządzeń wodnych, wraz z ich powierzchnią, naniesionego na mapę sytuacyjno-wysokościową terenu, z oznaczeniem nieruchomości.
Wskazując na treść art. 396 ust. 2 pkt 7 ustawy Prawo wodne, organ odwoławczy zauważył, że pozwolenie wodnoprawne nie może naruszać ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wobec tego zwrócił uwagę na konieczność rozważania treści § 9 ust. 2 pkt 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wsi [...] przyjętego uchwałą nr [...] Rady Gminy w [...] z [...].10.2003 r., w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] we wsi [...] (załączonego do dokumentacji wodnoprawnej w formie wypisu). Zgodnie z tym przepisem na terenie objętym planem obowiązują następujące ustalenia w zakresie infrastruktury technicznej: "wyposażenie ulic, placów, parkingów, dojazdów o utwardzonej nawierzchni w system kanalizacji deszczowej, odpowiednio powiązanej z układem kanalizacji wiejskiej.
Powołując się na informacje zawarte w piśmie Nadleśnictwa [...] z [...].08.2019 r., w którym wskazano, że na działce nr [...] wykonany został nowy rów, odprowadzający wodę na działkę nr [...], będącą w zarządzie nadleśnictwa, organ odwoławczy wskazał na brak podstaw prawnych do udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie istniejących urządzeń wodnych. W takim przypadku możliwe jest jedynie przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w art. 190 ustawy Prawo wodne.
Odnosząc się do pisma inwestora z [...].12.2019 r. organ odwoławczy uznał, że nie wnosi do sprawy nowych dowodów, a jedynie potwierdza działania inwestora dotyczące wykonywania urządzeń wodnych pomimo braku ostatecznego pozwolenia wodnoprawnego, co również wynikało z informacji przekazanych przez Wójta Gminy [...] jak i Nadleśnictwo [...].
W świetle przedstawionych wywodów organ odwoławczy stwierdził, że zakres koniecznego do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego jest na tyle istotny, że nie jest możliwe przeprowadzenie go przez organ II instancji, bowiem naruszyłoby to zasadę dwuinstancyjności, która polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy. W takim przypadku konieczne jest zakończenie postępowania odwoławczego decyzją kasacyjną. Organ I instancji, przy ponownym prowadzeniu postępowania, powinien w pierwszej kolejności ustalić, czy możliwe jest wydanie pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzenia wodnego, które zgodnie z informacjami przekazanymi przez Wójta Gminy [...] oraz Nadleśnictwo [...], jest w trakcie realizacji. Zarówno przy prowadzeniu postępowania wodnoprawnego bądź legalizacyjnego, organ I instancji powinien wezwać wnioskodawcę do poprawy wniosku i załączonej do wniosku dokumentacji, tak aby spełniała ona wymagania ustawy Prawo wodne. Zobowiązano również organ I instancji do uwzględnienia przy wydaniu pozwolenia wodno-prawnego (bądź decyzji legalizacyjnej) ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Skarżąca spółka złożyła od powyższej decyzji sprzeciw (art. 64a p.p.s.a.), w którym zarzuciła organowi II instancji naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. 1). art. 138 ust. 2 w zw. z art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 136 § 2 k.p.a., poprzez ograniczenie się do dokonania kontroli rozstrzygnięcia organu I instancji, podczas gdy organ odwoławczy miał obowiązek w razie swoich wątpliwości, co do ustalonego stanu faktycznego przez organ I instancji, przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe dotyczące również dowodów o kluczowym znaczeniu dla sprawy, jak również organ odwoławczy nie wskazał w swojej decyzji z naruszeniem jakich przepisów postępowania została wydana decyzja z [...].07.2019r.;
2). art. 127 § 1 w zw. z art. 129 § 2 w zw. z art. 28 w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., poprzez rozpoznanie odwołania Wójta Gminy [...], który nie był stroną postępowania przed organem I instancji i skutecznie nie mógł swoim odwołaniem zainicjować postępowania odwoławczego, wobec tego powinien wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego.
Ponadto autor sprzeciwu sformułował zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, tj.:
1). art. 470, art. 408 ust. 8 oraz art. 409 ustawy Prawo wodne, poprzez błędne przyjęcie, że operat wodno-prawny, który stanowi dowód w sprawie, jest sporządzony niewłaściwie, podczas gdy spełnia on wszystkie elementy operatu wodno-prawnego wskazane w ustawie Prawo wodne i nie może być on zakwestionowany przez organ odwoławczy na podstawie twierdzeń uczestników, czy stanowiska organu bez przeprowadzenia w tym zakresie właściwego postępowania dowodowego;
2). poprzez błędne przyjęcie, że planowane urządzenia wodne podlegają § 9 ust. 2 pkt 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wsi [...] w zw. art. 396 ust. 1 pkt. 7 ustawy Prawo wodne, bez przeprowadzenia dowodów na tą okoliczność, co uniemożliwia założenie, że zostały spełnione przesłanki, aby planowane urządzenie wodne podlegało przepisom w/w miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W uzasadnieniu skarżąca spółka najpierw wytknęła błędne kwestionowanie przez organ odwoławczy prawidłowości i rzetelności operatu wodnoprawnego. Zdaniem spółki, organ odwoławczy, aby stwierdzić, czy zasięg oddziaływania planowanych do wykonania urządzeń wodnych oddziałuje na inne nieruchomości, w tym należące do Gminy [...] oraz Nadleśnictwa [...] (w w/w operacie wodnoprawnym, sporządzonym właściwie, wykazano brak oddziaływania na inne nieruchomości), powinien przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, w tym mógł wezwać wnioskodawcę reprezentowanego przez inż. M. R., aby uzupełnił przedłożoną dokumentację, ewentualnie powołać dowód z opinii biegłego (art. 75 § 1 k.p.a.). Organ odwoławczy nie może natomiast kwestionować prawidłowości sporządzonych dokumentów, stanowiących dowód w sprawie w oparciu o stanowiska stron przeciwnych nie popartych dowodami.
Wskazano również na drugorzędne znaczenie i skrajny formalizm organu odwoławczego dotyczący nazewnictwa przyjętego w decyzji z [...].07.2019 r. Takie stanowisko jest sprzeczne z art. 8 k.p.a. Organ odwoławczy pominął również kwestię usytuowania rowu przydrożnego, który znajduje się wzdłuż drogi wewnętrznej (prywatnej), nieutwardzonej. Wskazano wobec tego, że wieś [...] nie posiada kanalizacji wiejskiej odpowiednio powiązanej z systemem kanalizacji deszczowej. Wyżej wymienione okoliczności przesądzają, że nie ma zastosowania w niniejszej sprawie § 9 ust. 2 pkt 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wsi [...]. W tej części organ odwoławczy podał niewłaściwą postawę prawną swoich twierdzeń, tj. art. 396 ust. 2 pkt 7 ustawy Prawo wodne.
Odnosząc się do rozważań organu odwoławczego dotyczących wykonania rowu na działce nr [...], według skarżącej spółki, nie można w ich przypadku stwierdzić, czy są to ustalenia organu, czy tylko przypuszczenia. W tym zakresie organ odwoławczy powinien dokonać ustaleń jednoznacznych, ponieważ jest to jego obowiązek. Ponadto spółka zauważyła, że art. 130 § 4 k.p.a., który został wskazany w pouczeniu decyzji pierwszej instancji stanowi, że decyzja podlega wykonaniu przed upływem terminu do wniesienia odwołania, jeżeli jest zgodna z żądaniem wszystkich stron, a była zgodna z żądaniem wszystkich stron w chwili jej wydania.
Jednocześnie spółka zauważyła, że organ odwoławczy nie wskazał w swojej decyzji z naruszeniem jakich przepisów postępowania została wydana decyzja organu I instancji, do czego obliguje treść art. 138 § 2 k.p.a. Ponadto postępowanie odwoławcze miało wyłącznie charakter kasacyjny, ponieważ ewentualne braki postępowania pierwszo-instancyjnego można było uzupełnić na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. Za istotny w niniejszym postępowaniu wnosząca sprzeciw spółka uznała fakt, że odwołanie wniósł Wójt Gminy [...], który nie był stroną postępowania administracyjnego przed organem I instancji.
Wobec tego zauważono, że przepisom procedury administracyjnej nie znany jest tryb wnoszenia odwołań przez osoby nie będące stronami postępowania. W takich przypadkach na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. należało wydać decyzję o umorzeniu postępowania. Nie powinno się natomiast rozpoznawać odwołania wniesionego nie przez stronę postępowania administracyjnego przed organem I instancji. W związku z powyższym organ odwoławczy powinien ustalić, czy Wójt Gminy [...] jest stroną postępowania (ma faktycznie interes prawny), czy nie, ponieważ od tego zależy czy należy rozpoznać odwołanie. Takie postępowanie wyjaśniające w tej kwestii musi opierać się na dowodach, a nie twierdzeniach "prawdopodobnej" strony postępowania.
Ponadto zauważano, że inwestor w piśmie z [...].12.2019 r. wykazał, że obszar planowanej inwestycji ogranicza się do działki nr [...] w [...], będącej własnością skarżącej, co potwierdza złożony operat wodnoprawny.
W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Według art. 64b § 1 p.p.s.a., do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie z art. 151a § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Ten ostatni przepis stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Kontrola sądowoadministracyjna ze sprzeciwu na decyzję ograniczona jest zatem do badania kwestii proceduralnych związanych z istnieniem bądź nieistnieniem w sprawie przesłanek do uchylenia przez organ odwoławczy decyzji wydanej w pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia (art. 64e p.p.s.a.). Jedocześnie należy mieć na uwadze, że o ile ustawodawca wąsko zakreślił granice uruchamianej sprzeciwem kontroli sądowoadministracyjnej decyzji kasacyjnej, gdyż nie dotyczy ona zgodności zaskarżonej decyzji ze wszystkimi przepisami prawa, lecz wyłącznie zgodności z art. 138 § 2 k.p.a., to zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie. Gwarancją prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego jest bowiem należyte wyjaśnienie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a więc należyte przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i wyczerpujące zebranie materiału dowodowego, co pozwala na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy.
Tylko prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy pozwala na stwierdzenie, które przepisy prawa materialnego znajdują zastosowanie w danej sprawie. Aby móc uznać, że stan faktyczny w danej sprawie wypełnia hipotezę określonego przepisu prawa materialnego konieczne jest wyjaśnienie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy w sposób nie budzący wątpliwości. Nie może być zatem uznana za zgodną z prawem decyzja administracyjna wydana bez wyjaśnienia okoliczności faktycznych objętych hipotezą przepisów mających w danej sprawie zastosowanie.
Z przedstawionych względów wykonywana przez sąd administracyjny kontrola decyzji kasacyjnej organu odwoławczego może wymagać odniesienia się do przepisów danej ustawy szczególnej, jeżeli jej przepisy - tak procesowe, jak i materialnoprawne - wpływają na ocenę, czy organ pierwszej instancji wyjaśnił i ustalił wszystkie doniosłe prawnie okoliczności sprawy i właściwie zastosował przepisy postępowania.
Rozpoznając niniejszą sprawę w tak zakreślonych granicach Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które skutkują wymogiem jej eliminacji z obrotu prawnego.
Jak wynika z uzasadnienia decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, główną przyczyną uchylenia decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia było stwierdzenie, że w postępowaniu przed tym organem nie zbadano sprawy w kontekście zasięgu oddziaływania planowanego urządzenia wodnego. Nie rozpatrzono również zasadności uznania za strony postępowania innych pomiotów niż tylko wnioskująca spółka, w przypadku stwierdzenia oddziaływania na ich sytuację zamierzonego do wykonania urządzenia wodnego. W tym zakresie organ odwoławczy stwierdził na podstawie analizy operatu wodnoprawnego oraz mapy sytuacyjno-wysokościowej, że zasięg oddziaływania planowanego do wykonania urządzenia wodnego nie może zamykać się jedynie do terenu należącego do wnioskującej spółki, tj. działki nr [...].
Takie stanowisko było podyktowane znaczną różnicą wysokości pomiędzy górnymi a dolnymi odcinkami rowów. Może to spowodować, biorąc pod uwagę, że przy takim spadku woda gromadząca się w rowach będzie wypełniała dolny ich odcinek, że po jego wypełnieniu nastąpi spływ zgromadzonej wody na działki sąsiednie, do których spółka nie posiada tytułu prawnego, i które nie zostały w operacie wodnoprawnym zaznaczone jako pozostające w zasięgu oddziaływania urządzenia wodnego. Tym samym według organu odwoławczego, realizacja przez zaplanowane urządzenie wodne, jakim jest rów przydrożny, funkcji retencyjnej a częściowo zbiornika chłonnego, przy zaprojektowanych spadkach podłużnych i szybkości przepływu wody w rowach, nie jest możliwa.
Odnosząc się do powyższego stanowiska należy podkreślić, że o ile sąd rozpoznając sprzeciw nie może przesądzać o statusie podmiotów, które nie są stronami postępowania toczącego się przed tym sądem, to jednak jest władny ocenić, czy ustalenia organu odwoławczego mogły stanowić przesłankę do wydania decyzji kasatoryjnej, ponieważ mieszczą się w zakresie, w którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a.
Wbrew zatem twierdzeniom skarżącej spółki, stwierdzone przez organ II instancji braki w materialne dowodowym nie były możliwe do usunięcia w trybie art. 136 k.p.a. W ocenie Sądu, organ II instancji nie mógł we własnym zakresie przeprowadzić uzupełniającego postępowania dowodowego w tak kluczowej kwestii, jaką jest zbadanie zasięgu oddziaływania planowanego urządzenia wodnego. Organ II instancji musiałby bowiem sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w kwestii oddziaływania planowanego urządzenia, co mogłoby mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji i tym samym naruszałoby zasadę dwuinstancyjności. W zaskarżonej decyzji wskazano, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W tym zakresie kluczowe okazało się wyjaśnienie okoliczności dotyczących ukształtowania terenu oraz różnic w spadkach planowanych do wykonania rowów odwadniających i tym samym zbadanie zasięgu obszaru ich oddziaływania.
W tym celu organ powinien zobowiązać do przedłożenia operatu wodnoprawnego, który będzie spełniać wymogi ustawowe. W przypadku bowiem znajdującego się w aktach sprawy operatu wykazano, że dla dokonania takiej oceny koniecznym jest podanie w części graficznej, poza przekrojami poprzecznymi planowanych rowów, również ich profilów podłużnych (operat wodnoprawny zawiera jedynie przekroje podłużne przepustów drogowych E1 i E2 – zob. rys. 5 i 6). Operat wodnoprawny powinien także pokazywać zasięg oddziaływania planowanych urządzeń wodnych, wraz z ich powierzchnią, włącznie z naniesieniem tego zasięgu na mapę sytuacyjno-wysokościową terenu i oznaczeniem nieruchomości (przedłożony operat obrazuje jedynie zasięg oddziaływania przepustu E1 i E2 – zob. rys. nr 3 i 4).
Również znajdujący się w operacie plan zlewni cząstkowych (zob. rys. 2.1.i 2.2), nie może być traktowany za spełniające wymogi ustawowe zobrazowanie zasięgu oddziaływania planowanych urządzeń wodnych. Innymi słowy, skoro operat wodnoprawny stanowi podstawowy dowód w sprawie, to musi uwzględniać wszystkie wymagania nałożone przez ustawodawcę w drodze art. 409 ustawy Prawo wodne. Przepis ten określa elementy, jakie operat powinien zawierać. Zgodnie z ust. 2 tego przepisu, część graficzna operatu zawiera: 1) plan urządzeń wodnych i zasięg oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych, wraz z ich powierzchnią, naniesiony na mapę sytuacyjno-wysokościową terenu, z oznaczeniem nieruchomości;
2) zasadnicze przekroje podłużne i poprzeczne urządzeń wodnych oraz koryt wód płynących w zasięgu oddziaływania tych urządzeń. Trzeba mieć przy tym na uwadze, że wydając pozwolenie wodnoprawne organ stanowiący występuje jako organ wyspecjalizowany, przygotowany merytorycznie do oceny zgodności operatu z prawem. To właśnie zadaniem organu jest ocena operatu pod kątem jego kompletności, rzetelności i przydatności do ustalenia, w pierwszej kolejności zasięgu oddziaływania planowanych urządzeń wodnych i w konsekwencji również kręgu stron postępowania, a dopiero później, po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego oceny, czy istnieją przesłanki do wydania pozytywnej decyzji. Organ prowadzący postępowanie w sprawie wydania pozwolenia wodnoprawnego tylko przy spełnieniu określonych warunków może wydać decyzję pozytywną. Sąd administracyjny nie może z kolei samodzielnie dokonywać oceny treści operatu pod kątem merytorycznym, gdyż wymaga to wiadomości specjalnych z poszczególnych gałęzi nauki. Podkreślić przy tym należy, że operat wodnoprawny, pomimo że powinien być przygotowywany przez osobę posiadającą wiadomości specjalne i odpowiednie doświadczenie – nie jest opinią biegłego (dowód z opinii biegłego dopuszcza bowiem organ), lecz jest on dokumentem prywatnym sporządzonym na zlecenie i w interesie wnioskodawcy, który stanowi dowód podlegający ocenie także w trybie zasad ogólnych postępowania dowodowego, w tym w szczególności art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. O ile wyboru właściwej metody opracowania operatu wodnoprawnego dokonuje osoba posiadająca specjalistyczne przygotowanie w tej dziedzinie, to operat taki musi jednak opierać się na prawidłowych, rzetelnych i dających się zweryfikować organowi i stronom postępowania materiałach/danych wyjściowych dotyczących przedmiotu opracowania.
Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że operat wodnoprawny zawiera istotne braki, które należy uzupełnić i wyjaśnić celem umożliwienia organowi pierwszej instancji zweryfikowania prawidłowości wyznaczenia zasięgu oddziaływania planowanych do wykonania urządzeń wodnych. Organ rozpoznający wniosek o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego nie jest związany obszarem oddziaływania wskazanym przez wnioskodawcę w operacie wodnoprawnym. Okoliczności te podlegają weryfikacji przez organ prowadzący postępowanie, który ma obowiązek płynący z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., stojąc na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podjąć wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a także do zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.
Brak wyjaśnienia kluczowej dla sprawy kwestii dotyczącej zasięgu oddziaływania planowanego urządzenia wodnego, biorąc pod uwagę lokalizację tej inwestycji na terenie [...], gdzie regularnie występuje zjawisko deszczu nawalnego, przy istniejących różnicach w zakresie rzędnych terenu działki drogowej nr [...] względem chociażby działki nr [...] (porównaj rzędne tej działki z rzędnymi rowu R19, R39, R38, R37, R10) i działki nr [...] (porównaj rządne tej działki z rzędnymi rowu R1 i R 11), potwierdza tylko zastrzeżenia podnoszone w odwołaniu, które wymagają wyjaśnienia poprzez przedłożenie poprawionego operatu.
W badanej przez Sąd sprawie prawidłowe wyznaczenie zasięgu oddziaływania planowanego urządzenia wodnego ma kluczowe znaczenie dla ustalenia kręgu stron postępowania. Dlatego rację ma organ odwoławczy, że w zawartości operatu wodnoprawnego powinny znaleźć się wszystkie istotne informacje, dane i inne niezbędne materiały, w tym aktualna mapa sytuacyjno-wysokościowa oraz przekroje podłużne rowów dla zobrazowania poprawności opracowanego zasięgu oddziaływania tego urządzenia wodnego. Należy mieć przy tym na uwadze, że kwestię statusu strony w sprawie pozwolenia wodnoprawnego wyznacza przepis szczególny w stosunku do art. 28 k.p.a., tj. art. 401 ust. 1 ustawy Prawo wodne. Zgodnie z tą regulacją stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia wodnoprawnego są: wnioskodawca oraz podmioty, na które będzie oddziaływać zamierzone korzystanie z wód, lub podmioty znajdujące się w zasięgu oddziaływania planowanych do wykonania urządzeń wodnych.
W procesie inwestycyjnym konieczne jest zatem zapewnienie poszanowania występujących w zasięgu oddziaływania urządzeń wodnych, uzasadnionych interesów osób trzecich, które można wywieść również z przepisów Kodeksu cywilnego regulujących zakres wykonywania prawa własności, i które gwarantują właścicielowi nieruchomości sąsiedniej prawo do korzystania z niej zgodnie z przeznaczeniem (art. 140 Kodeksu cywilnego). Oczywistym jest bowiem, że w przypadku określonego zagospodarowania jednej nieruchomości, pozostałe grunty znajdujące się w pobliżu mogą doznać uszczerbku w postaci ograniczenia sposobu ich wykorzystania. Dla przyjęcia, że przesłanka znajdowania się w zasięgu oddziaływania planowanych do wykonania urządzeń wodnych została spełniona, nie jest konieczne ustalenie, że planowane wykonanie urządzenia wodnego faktycznie, realnie i bezpośrednio będzie oddziaływać na daną nieruchomość. W tym zakresie konieczne i wystarczające jest ustalenie, że planowane prace związane z wykonaniem urządzenia wodnego co najmniej mogą choćby pośrednio oddziaływać na daną nieruchomość.
Ponadto należy zauważyć, że ustalenie stron w postępowaniu o wydanie pozwolenia wodnoprawnego zawiera element potencjalności, gdyż ocena wpływu oddziaływania planowanych do wykonania urządzeń wodnych na otoczenie obejmuje całą gamę zagadnień związanych z oddziaływaniem projektowanego obiektu na nieruchomości znajdujące się w jego otoczeniu. Status strony postępowania daje danemu podmiotowi gwarancję udziału w tym postępowaniu, w celu ochrony jego praw, zatem powinien on mieć zapewnioną możliwość procesowego wykazania, że planowana inwestycja będzie ograniczać sposób wykonywania przez niego prawa własności.
Z tych też powodów organ właściwy do udzielenia pozwolenia wodnoprawnego jest zobowiązany do starannego ustalenia stron postępowania. Powinno to wynikać jasno z akt administracyjnych sprawy. Takim dokumentem mógłby być dla przykładu wykaz stron postępowania sporządzony przez organ pierwszej instancji w oparciu o dokładną analizę operatu wodnoprawnego, w szczególności w kontekście zbadania prawidłowości ustaleń co do zasięgu oddziaływania planowanych do wykonania urządzeń wodnych. W aktach administracyjnych brak jest materiałów wskazujących, że kwestia ta była przedmiotem jakiegokolwiek zainteresowania organu I instancji. Nie wynika to też z uzasadnienia decyzji organu I instancji. Aby móc ocenić, czy danej osobie przysługuje przymiot strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, koniecznym było przeanalizowanie przez ten organ i dokonanie oceny, czy operat wodnoprawny jest kompletny i niewadliwy, czy zasięg oddziaływania został wyznaczony poprawnie.
Nie ma również racji skarżąca spółka twierdząc, że odwołanie może złożyć tylko podmiot, który był uznany za stronę postępowania prowadzonego przed organem I instancji. Kodeks postępowania administracyjnego nie uzależnia bowiem legitymacji strony do wniesienia odwołania od udziału jej w postępowaniu przed organem I instancji. Legitymację do wniesienia odwołania ma nie tylko strona, która brała udział w postępowaniu zakończonym decyzją, ale również i osoba, która wprawdzie nie brała udziału w postępowaniu, ale jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. (w rozpatrywanym przypadku będzie o tym stanowił art. 401 ust. 1 ustawy Prawo wodne). Prawo do wniesienia odwołania ma zatem podmiot, który twierdzi, że decyzja organu I instancji dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku prawnego. Twierdzenie jednostki, że decyzja organu I instancji dotyczy jej prawnego interesu lub obowiązku daje podstawę do wszczęcia postępowania odwoławczego, a postępowanie to zakończy się decyzją o umorzeniu postępowania odwoławczego tylko wówczas, gdy twierdzenie jednostki nie znajduje podstaw w normach prawa materialnego.
W razie zaś uznania podmiotu wnoszącego odwołanie za stronę postępowania, organ odwoławczy powinien wydać decyzję dotyczącą decyzji organu pierwszej instancji, zaskarżonej w drodze takiego odwołania. Gmina [...] wniosła odwołanie w terminie biegnącym dla strony biorącej udział w postępowaniu przez organem I instancji. Jednocześnie Sąd wskazuje ponownie, że w postępowaniu w przedmiocie sprzeciwu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3 p.p.s.a.). Stąd czynienie jakichkolwiek merytorycznych ocen i związanie nimi na przyszłość (art. 153 p.p.s.a.), mogłoby naruszyć prawa pozostałych stron, które w postępowaniu sądowym zainicjowanym sprzeciwem, z woli ustawodawcy nie uczestniczą. Byłoby to naruszenie ich prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji).
Ponadto zgodzić się należy z organem odwoławczym, że organ właściwy do udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na usługę wodną, obejmującą odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych nie może abstrahować od okoliczności faktycznych sprawy i poprzestawać wyłącznie na treści wniosku, ponieważ możliwość udzielenia w decyzji administracyjnej zgody na taką usługę, zgodnie z ustawą Prawo wodne jest prawnie dopuszczalna, gdy istnieją urządzenia wodne, tzn. otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej, które mogą posłużyć do przechwytywania i odprowadzania opadów atmosferycznych do wód. W przypadku braku tego rodzaju urządzeń wodnych, ujmujących uprzednio wody opadowe lub roztopowe zanim zostaną odprowadzone dalej do wód, nie ma możliwości realizowania usługi odprowadzania wód określonej w art. 35 ust. 3 pkt 7 ustawy Prawo wodne. Przepis art. 35 ust. 3 powołanej ustawy zawiera listę "usług wodnych", która obejmuje m.in. odprowadzanie do wód lub do urządzeń wodnych - wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast (pkt 7).
Z tego ostatniego przepisu wynika, że odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód lub do urządzeń wodnych stanowi usługę wodną tylko wtedy, gdy następuje poprzez otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo poprzez systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Przez pojęcie wód opadowych i roztopowych rozumie się wody będące skutkiem opadów atmosferycznych (art. 16 pkt 69 ustawy Prawo wodne). W świetle powyższych przepisów wskazać należy, że istnienie urządzeń wodnych składających się na otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej jest niezbędne dla możliwości udzielania na podstawie art. 35 ust. 3 pkt 7 ustawy Prawo wodne pozwolenia wodnoprawnego na usługę wodną, obejmującą odprowadzenia wód opadowych lub roztopowych z drogi wewnętrznej, zlokalizowanej na działce nr [...] do projektowanego rowu przydrożnego.
Wbrew zatem stanowisku wnoszącej sprzeciw strony, przeprowadzone w tym zakresie rozważania organu odwoławczego, nie mają drugorzędnego znaczenia i nie są przejawem skrajnego formalizmu, ponieważ usługa w postaci odprowadzania do wód lub do urządzeń wodnych – wód opadowych lub roztopowych, na którą spółce udzielono pozwolenia wodnoprawnego, jest immanentnie związana z istnieniem otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej służących do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast.
Ponadto wniosek o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego musi korespondować nie tylko z treścią i nomenklaturą pojęciową używaną w operacie wodnoprawnym, ale również z wydaną w sprawie decyzją administracyjną.
Sąd w pełni podziela natomiast stanowisko autora sprzeciwu dotyczące konieczności poczynienia jednoznacznych ustaleń na temat daty przystąpienia przez spółkę do wykonania urządzeń wodnych na działce nr [...]. Przyjdzie przy tym jednocześnie zauważyć, że poza pouczeniem o treści art. 130 § 4 k.p.a., w decyzji organu I instancji znalazło się pouczenie o tym, że nie stanowi ona pozwolenia na budowę w rozumieniu ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31, a te odnoszą się do prac wymagających zgłoszenia.
Ponadto, jeżeli pomimo podjęcia się wykonania decyzji, strona postępowania wniesie od tej decyzji odwołanie, prawo dobrowolnego jej wykonania wygasa. Oznacza to zatem, że decyzja nie jest zgodna z żądaniem strony. W takiej sytuacji przyjąć należy, że wykonanie decyzji niedostatecznej przed upływem terminu do wniesienia odwołania upada i zastosowanie ma art. 130 § 2 k.p.a., zgodnie z którym wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji. W końcu należy zauważyć, że decyzja, zgodnie z art. 110 k.p.a., wiąże organ oraz strony od daty jej doręczenia lub ogłoszenia, co w niniejszym przypadku w stosunku do spółki miało miejsce w dniu [...].08.2019 r.
Zaznaczyć też trzeba, że pozwolenie wodnoprawne, którego przedmiotem jest w szczególności zezwolenie na wykonanie urządzeń wodnych na danym terenie, dotyczy w swej istocie sposobu zagospodarowania tego terenu. Zgodnie z art. 396 ust. 1 pkt 7 ustawy Prawo wodne, pozwolenie wodnoprawne nie może naruszać ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Użyty w tym przepisie zwrot "nie może naruszać" oznacza, że pomiędzy treścią uchwalonego planu miejscowego a treścią podjętej decyzji nie musi zachodzić pełna zgodność - wystarczy, aby nie było sprzeczności pomiędzy tymi ustaleniami.
Wobec tego pozwolenie wodnoprawne kształtujące wykorzystanie przestrzenne terenu, w tym sposób zagospodarowania położonej na nim nieruchomości, musi być niesprzeczne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w tym rozumieniu, że nie prowadzi do zmiany lub modyfikacji postanowień planistycznych. W każdym jednak wypadku wskazana regulacja obliguje organ orzekający do dokonywania, z urzędu, oceny zgodności wniosku o pozwolenie wodnoprawne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Z treści decyzji organu I instancji nie wynika aby taka ocena była przedmiotem analizy tego organu.
Podsumowując poczynione wyżej rozważania, według Sądu, w następstwie popełnionych przez organ I instancji uchybień procesowych w zakresie zebrania i oceny dowodów, to znaczy naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., jak również naruszenia art. 396 ust. 1 pkt 7, art. 401 ust. 1 i art. 409 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy Prawo wodne, Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie doszedł do słusznych wniosków, że decyzję organu I instancji należy uchylić a sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia. Dostrzeżone bowiem uchybienia procesowe w postępowaniu pierwszoinstancyjnym skutkowały koniecznością wyjaśnienia sprawy w zakresie, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, dlatego też zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. było w pełni uzasadnione. Przeprowadzenie postępowania w zakresie tych okoliczności nie mieści się przy tym w kompetencji organu odwoławczego, nadanej mu mocą art. 136 § 1 k.p.a. Przepis ten uprawnia bowiem jedynie do przeprowadzenia przez organ odwoławczy na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, a nie do przeprowadzenia w efekcie postępowania od nowa.
Zgodnie bowiem z ustanowioną w art. 15 k.p.a., a doprecyzowaną w art. 127 k.p.a., zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Ponadto pomimo tego, że organ odwoławczy nie wskazał wprost w swojej decyzji z naruszeniem jakich przepisów postępowania została wydana decyzja organu I instancji, jednakże powyższe naruszenie nie miało wpływu na wynik postępowania. Mając bowiem na uwadze analizę treści całej decyzji organu II instancji kwestia ta nie budzi jednak wątpliwości. Organ II instancji musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w znacznym zakresie, co mogłoby prowadzić do naruszenia wskazanej zasady dwuinstancyjności i prawa strony do rozpoznania jej sprawy przez organy obu instancji.
Z uwagi na brak naruszenia przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., oddalił sprzeciw jako bezzasadny.
Sąd rozpoznał sprzeciw na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 64d § 1 p.p.s.a.