Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiuz 5 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Wr 164/18

Uzasadnienie

Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. (dalej: SKO, organ II instancji, organ odwoławczy) z dnia [...] nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta W. (dalej: organ I instancji) z dnia [...] nr [...] odmawiającą przekształcenia w prawo współwłasności prawa współużytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej położnej przy al. [...], działka gruntu nr [...], [...], obręb G. we W. W dniu 8 marca 2013 r. organ I instancji wszczął postępowanie administracyjne z udziałem współużytkowników wieczystych, których suma udziałów w prawie użytkowania wieczystego wynosi 66,84 %. Przedmiotem postępowania było przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości.

Decyzją z dnia [...] nr [...] Prezydent odmówił przekształcenia w prawo współwłasności prawa współużytkowania wieczystego. Organ ustalił, że prawo użytkowania wieczystego nieruchomości zostało ustanowione umową użytkowania wieczystego z dnia 16 stycznia 1988 r. na okres 99 lat, tj. do dnia 16 stycznia 2097 r. Zgodnie z ww. umową, nieruchomość została przeznaczona pod budowę wielopiętrowego budynku usługowo-handlowo-mieszkalnego i pozostawała w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]". W 2002 roku umowami ustanowienia odrębnej własności lokali i przeniesienia własności lokalu na rzecz członka spółdzielni strony postępowania nabyły lokale i udziały w prawie użytkowania wieczystego gruntu. Organ I instancji doszedł do przekonania, że w sprawie zachodzi negatywna przesłanka podmiotowa powodująca konieczność odmowy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego we własność. Organ wskazał, że przedmiotowa nieruchomość położona przy al. [...] we W. zabudowana jest budynkiem usługowo-handlowo-mieszkalnym, w którym wyodrębnionych zostało 134 lokali niemieszkalnych, zaś tylko 48 lokali ma charakter mieszkalny.

Z tymi lokalami związany jest udział wynoszący [...] w nieruchomości wspólnej. Powołując się na treść przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (Dz. U. Nr 112, poz. 1316 z późn. zm., dalej: PKOB) organ ustalił, że podstawowy charakter zabudowy przedmiotowej nieruchomości to zabudowa niemieszkaniowa, a zatem wykluczona jest możliwość przekształcenia prawa użytkowania wieczystego we własność.

Część stron postępowania administracyjnego wniosła odwołanie od opisanej wyżej decyzji pierwszoinstancyjnej. Argumentacja wyrażona w treści odwołania odnosiła się do nieuzasadnionej, w ocenie stron postępowania, kwalifikacji przedmiotowej nieruchomości do zabudowy niemieszkaniowej, a w konsekwencji uznania, że nie stanowi ona nieruchomości zabudowanej na cele mieszkaniowe, o której mowa w art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2019 r. poz. 1314 dalej także jako u.p.u.w.) Nadto, zdaniem odwołujących się, długotrwałe postępowanie administracyjne w sprawie spowodowało, że w międzyczasie nastąpiła zmiana stanu prawnego wywołana wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego (dalej: TK) z dnia 17 marca 2015 r. sygn. K 29/13, a w konsekwencji w sprawie zapadło niekorzystne dla stron rozstrzygnięcie.

Będącą przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie decyzją z dnia [...] SKO utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowią przepisy u.p.u.w z uwzględnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego w którym orzeczono m. in., że art. 1 ust 1 i 3 ustawy, w zakresie w jakim przyznaje uprawnienie do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności osobom fizycznym i prawnym, które nie miały tego uprawnienia przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Nr 187, poz. 1110), dalej: ustawa nowelizująca, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Organ odwoławczy podkreślił, że wyrok TK wszedł w życie z dniem opublikowania w Dzienniku Ustaw, tj. z dniem 17 marca 2015 r. W konsekwencji – zdaniem organu odwoławczego – konieczne w sprawie stało się ustalenie, czy wnioskodawcy przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej, a zatem przed dniem 9 października 2011 r., nabyli uprawnienie do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przedmiotowej nieruchomości.

Oceniając tę przesłankę, organ odwoławczy odniósł się do brzmienia art. 1 ust. 1 ustawy w brzmieniu obowiązującym od 13 października 2005 r. do dnia 8 października 2011 r., w świetle którego z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności mogą wystąpić wyłącznie osoby fizyczne będące w dniu wejścia w życie ustawy (tj. w dniu 13 października 2005 r.) użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych m. in. na cele mieszkaniowe. Nadto, zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy w brzmieniu wówczas obowiązującym z żądaniem, o którym mowa w ust. 1 mogą wystąpić również osoby fizyczne i prawne będące właścicielami lokali, których udział w nieruchomości wspólnej obejmuje prawo użytkowania wieczystego oraz spółdzielnie mieszkaniowe.

Dodatkowo zatem konieczne stało się ustalenie, czy w dniu wejścia w życie ustawy, tj. w dniu 13 października 2005 r., przedmiotowa nieruchomość była zabudowana na cele mieszkaniowe. Ustalając tę kwestię organ odwoławczy odwołał się do zapisów PKOB, w świetle której przedmiotowa nieruchomość nie stanowi budynku mieszkalnego.

W świetle powyższego, organ ustalił, że choć wnioskującym o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przysługiwał w dniu 13 października 2005 r. tytuł prawny w postaci prawa współużytkowania wieczystego, to jednak przedmiotowa nieruchomość nie została objęta zakresem unormowania art. 1 ust. 1 ustawy, a przez zawarte w art. 1 ust. 2 ustawy odesłanie, również tym przepisem. W konsekwencji w ocenie organu II instancji z uwagi na niemieszkalną funkcję przedmiotowej nieruchomości, strony postępowania nie nabyły przed dniem 9 października 2011 r. uprawnienia do przekształcenia prawa współużytkowania wieczystego w prawo współwłasności. W tak zarysowanym stanie faktycznym w sprawie znajduje zastosowanie przytoczony wyżej wyrok TK pozbawiający mocy prawnej art. 1 ust. 1 ustawy wobec podmiotów, które nie nabyły uprawnienia do przekształcenia przed dniem 9 października 2011 r. Wobec niespełnienia przesłanek przedmiotowych przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności organ odmówił uwzględnienia żądania.

Ponadto, organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 6 k.p.a. wyrażającym zasadę praworządności, organy administracji publicznej mają obowiązek stosowania przepisów prawa w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji, nie zaś na dzień złożenia wniosku. Nadto, organ wskazał, że zarzut zbyt opieszałego postępowania organów w sprawie nie może stanowić argumentu do uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej, jedynym zaś środkiem przysługującym stronom formułującym taki zarzut jest zażalenie do organu wyższego stopnia i ewentualna skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania.

W skardze na powyższą decyzję B. C., A. B., A. J., A. P., A. B., A. B., A. J., A. M., A. U., A.K., A. A., A. I., A. W., B. K., B. Ż., B. S., A Sp. z o.o. we W., C. K., C. K., D. W., D. B., E. K., E. M., E. M.,.E. U., G. L., I. B., I. W., I. B., I. G., J. B., J. K., J. K., J. M., J. W., J. Ż., J. I., J. W., B Sp. z o.o. we W., K. K., K. P., Ł. S., M. L., M. N., M. B., M. K., M. U., M. Z., M.G., M. J., M. M., M. H., M. C., P. G., R. A., R. B., S. K., S. W., T. D., T. G., T. J., T. M., T. P., T. S., T. W., W. M., W. B., Z. M. (dalej: skarżący) zarzucili organowi odwoławczemu naruszenie:

1. 1. Artykułu 1 ust. 2 pkt 1 ustawy przez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie oraz poprzez jego błędną wykładnię poprzez przyjęcie, że stronom postępowania będącym właścicielami lokali, których udział w nieruchomości wspólnej obejmuje prawo użytkowania wieczystego nie przysługuje prawo przekształcenia współużytkowania wieczystego w prawo własności przedmiotowej nieruchomości z uwagi na to, że nieruchomości tej zdaniem organu odwoławczego nie można uznać za nieruchomość zabudowaną cele mieszkaniowe;
2. 2. Artykułu 1 ust. 1 ustawy przez jego niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię przez przyjęcie, że stronom postępowania będącym właścicielami lokali, których udział w nieruchomości wspólnej obejmuje prawo użytkowania wieczystego nie przysługuje prawo do przekształcenia współużytkowania wieczystego w prawo własności przedmiotowej nieruchomości z uwagi na to, że nieruchomości tej zdaniem organu odwoławczego nie można uznać za nieruchomość zabudowaną cele mieszkaniowe;
3. 3. Przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych, w szczególności załącznika pkt I ppkt 2;
4. 4. artykułu 6 – art. 8, art. 12, art. 35 § 3 oraz art. 80 k.p.a.;
5. 5. artykułu 2 (zasady zaufania obywateli do państwa, zasady jednoznaczności prawa, zasady ochrony praw słusznie nabytych, zasady określoności przepisów prawnych, zasady sprawiedliwości społecznej) oraz art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, tj. zasady legalizmu i praworządności, zasady wyłączności ustawy poprzez pozbawienie skarżących prawa do przekształcenia prawa współużytkowania wieczystego w prawo współwłasności mimo iż obowiązująca w dacie złożenia wniosków o przekształcenie ustawa, jak i w dacie wydawania zaskarżonych decyzji zezwalała na takie przekształcenie nieruchomości przeznaczonych na cele mieszkaniowe, w tym również na cele mieszane (mieszkalne i niemieszkalne) i nie wskazywała ograniczeń w tym zakresie, tj. określonej proporcji lokali mieszkaniowych do lokali niemieszkaniowych;

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji SKO oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zwrot kosztów postępowania.

W obszernym uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że nie sposób podzielić oceny organu odwoławczego jakoby jedynie nieznaczna część przedmiotowej nieruchomości położonej przy al. [...] we W. obejmowała lokale mieszkalne. Skarżący wskazali, że lokale usługowe stanowią 73,62% wszystkich lokali, zaś lokale mieszkalne – 26,37%, co nie może zostać uznane za znikomą część. Ponadto, skarżący zauważyli, że w art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.u.w ustawodawca wskazał niezależną od tej określonej w art. 1 ust. 1 ustawy grupę podmiotów uprawnionych do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego: osoby fizyczne i prawne będące właścicielami lokali, których udział w nieruchomości wspólnej obejmuje prawo użytkowania wieczystego. Zdaniem skarżących, po wyroku TK z 10 marca 2015 r. powstała wątpliwość jak rozumieć użyty w art. 1 ust. 1 pkt zwrot "będące właścicielami lokali", gdyż ustawa nie precyzuje czy przepis odnosi się do każdego lokalu bez względu na jego przeznaczenie, czy tylko do lokali mieszkalnych.

W ocenie skarżących art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy ma charakter przepisu szczególnego (lex specialis) w stosunku do przepisu art. 1 ust 1 ustawy, gdyż ustawodawca poszerzył w nim krąg uprawnionych do przekształcenia, a po drugie nie ogranicza funkcji jakie może spełniać lokal wyłącznie do funkcji mieszkalnej. W konsekwencji, w ocenie skarżących skutki uznania za niekonstytucyjny art. 1 ust 1 i 3 ustawy odnoszą się wyłącznie do osób prawnych z wyjątkiem spółdzielni mieszkaniowych. Skarżący podkreślili, że art. 1 ust 2 ustawy w ogóle nie stanowił przedmiotu wyroku TK, a to ten właśnie przepis ma zastosowanie w sprawie.

Zdaniem stron, nawet jeżeli przyjąć, że ograniczenie dotyczące przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności wynikające z wyroku TK odnosi się również do osób, o których mowa w art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy, nie można znaleźć uzasadnienia dla uznania, że przedmiotowa nieruchomość nie stanowi nieruchomości zabudowanej na cele mieszkaniowe. Organy bezpodstawnie zastosowały w sprawie rozwiązania przyjęte w PKOB. Jak zauważają skarżący, skoro w ustawie brak jest definicji pojęcia "nieruchomości zabudowanej na cele mieszkaniowe" to nadinterpretację stanowi odwoływanie się do pojęcia "budynku mieszkalnego" z PKOB. Co więcej, niedopuszczalne jest odwoływanie się przy stosowaniu przepisów ustawowych do przepisów ujętych w akcie prawnym niższego rzędu, tak jak w tym przypadku do przepisu rozporządzenia.

W argumentacji skargi zaakcentowano także, że nawet przy przyjęciu, że w konsekwencji wyroku TK doszło do ograniczenia kręgu podmiotów uprawnionych do żądania przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, to jednak z uwagi na długotrwałość toczącego się postępowania ograniczenie to nie powinno być wobec nich stosowane. Gdyby bowiem organ I nie naruszył art. 35 § 1 k.p.a. i załatwił sprawę w ustawowym terminie to wniosek stron o przekształcenie zostałby załatwiony pozytywnie, gdyż postępowanie zostało wszczęte w dniu 8 marca 2013 r., zaś zmiana stanu prawnego nastąpiła z dniem 17 marca 2015 r.

Zdaniem skarżących wyrażona w zaskarżonej decyzji wykładnia zastosowanych w sprawie przepisów prowadzi do wniosku, że doszło do naruszenia zasady praworządności oraz zasady ochrony zaufania obywateli do państwa. Nadto, organy obu instancji zdaniem skarżących nie uwzględniły słusznego interesu obywateli – stron postępowania – który nie był sprzeczny z interesem społecznym.

Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z 22 lipca 2020 r. skierowano sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374, ze zm.). Liczba stron i uczestników w niniejszej sprawie przekracza limit osób, które mogą zostać wpuszczone na salę rozpraw, określony zarządzeniem Prezesa WSA we Wrocławiu z 28 maja 2020 r., nr 21/2020, w sprawie organizacji pracy w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym we Wrocławiu w czasie trwania stanu zagrożenia epidemicznego i stanu epidemii.

Nadto, tutejszy Sąd nie ma na chwilę obecną możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z bezpośrednim przekazem obrazu lub dźwięku. Rozpoznanie sprawy w tym trybie uznano zarazem za uzasadnione z uwagi na długotrwałe prowadzenie postępowania sądowoadministracyjnego wywołane koniecznością jego zawieszenia w związku ze śmiercią uczestnika postępowania, M. F. Postanowieniem z dnia 27 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Wr 164/18 tutejszy Sąd podjął zawieszone postępowanie sądowe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W wyniku przeprowadzonej kontroli Sąd stwierdził brak dostatecznych podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa określonym w art. 145 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm – dalej jako p.p.s.a.), dającym podstawę do jej wzruszenie.

Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do prawidłowości zastosowanej przez organ wykładni przepisów prawa materialnego, do ustalenia czy nieruchomość położona przy al. [...] we W. może być kwalifikowana jako nieruchomość zabudowana budynkiem mieszkalnym, jak również do oceny, czy podstawą rozstrzygnięcie organów powinien być stan prawny sprzed wyroku Trybunału Konstytucyjnego. W ocenie skarżących kwestie te wpłynęły na niekorzystne dla nich rozstrzygnięcie sprawy sprowadzające się do odmowy przekształcenia przysługującego im prawa współużytkowania wieczystego w prawo współwłasności.

Bezsporna w sprawie jest okoliczność przysługiwania stronom postępowania tytułu prawnego do lokali w postaci prawa własności oraz istniejące udziały w nieruchomości wspólnej obejmujące prawo użytkowania wieczystego, jak i ilość lokali mieszkalnych i niemieszkalnych znajdujących się w budynku przy al. [...] we W. Wobec przedstawionych wyżej kwestii spornych, w pierwszej kolejności przytoczyć należy mające zastosowanie w sprawie przepisy prawne oraz wyjaśnić reżim prawny stanowiący podstawę orzekania organów administracji.

W ocenie Sądu organy administracji publicznej obu instancji prawidłowo ustaliły stanowiący podstawę orzekania stan prawny. Z akt sprawy wynika, że w dniu 8 marca 2013 r. organ I instancji zawiadomił o wszczęciu postępowania. W tej dacie stosownie do art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012 r. poz. 83 z późn. zm., dalej jako ustawa przekształceniowa lub u.p.u.w.) osoby fizyczne i prawne będące w dniu 13 października 2005 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości mogły wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. Zgodnie zaś art. 1 ust. 2 u.p.u.w z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, o którym mowa w ust. 1, w prawo własności nieruchomości, mogą również wystąpić: osoby fizyczne i prawne będące właścicielami lokali, których udział w nieruchomości wspólnej obejmuje prawo użytkowania wieczystego (pkt 1); spółdzielnie mieszkaniowe będące właścicielami budynków mieszkalnych lub garaży (pkt 2).

Prawidłowo jednak organy przyjęły, że to nie data wszczęcia postępowania w sprawie decyduje o mającym w sprawie zastosowanie reżimie prawnym, podobnie jak nie ma takiej doniosłości data złożenia wniosku przez strony postępowania. Organy administracji publicznej działając zgodnie z zasadą praworządności (art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a.) obowiązane są bowiem orzekać na podstawie przepisów w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji. Zatem datą wyznaczającą w niniejszej sprawie stan prawny jest dzień [...] (dzień wydania decyzji pierwszoinstancyjnej) oraz dzień [...] (dzień wydania decyzji przez organ odwoławczy).

Podnieść także należy, że w trakcie trwania postępowania administracyjnego Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 10 marca 2015r., sygn. akt K 29/13 orzekł o niezgodności z Konstytucją RP przepisów art. 1 ust. 1 i 3 u.p.u.w. w zakresie, w jakim przyznają one uprawnienie do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności osobom fizycznym i prawnym, które nie miały tego uprawnienia przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw. Trybunał podkreślił, że rozwiązanie przyznające znacznie rozszerzonemu kręgowi podmiotów możliwości przekształcenia, rażąco narusza interesy gospodarcze jednostek samorządu terytorialnego.

Wskazać także trzeba, że od momentu ogłoszenia ww. wyroku normy wrażone w uznanych za niekonstytucyjne przepisach, rozszerzające krąg uprawnionych do przekształcenia użytkowania wieczystego we własność zostały pozbawione domniemania konstytucyjności, co winno być uwzględnione przez orzekające w sprawach przekształcenia organy administracji. Uzasadnienie omawianego wyroku nie pozostawia bowiem najmniejszych wątpliwości co do tego, jakie skutki nastąpiły z chwilą jego ogłoszenia. Ustawowa podstawa do administracyjnego przekształcenia prawa użytkowania w prawo własności została wyłączona w odniesieniu do kręgu podmiotów, którym ustawodawca w przepisach poprzedzających wejście w życie ustawy nowelizującej z 2011 r. nie przyznał możliwości żądania przekształcenia (por. NSA w wyroku z dnia 10 września 2019 r. I OSK 2718/17 CBOSA).

W konsekwencji wydania ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego, z wnioskiem o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności mogły więc (i mogą nadal) wystąpić wyłącznie podmioty, które takie uprawnienie posiadały przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2011 r. Nr 187. 1110).

W stanie prawnym uwzględniającym powyższy wyrok Trybunału Konstytucyjnego (obowiązującym w dacie orzekania przez organy administracji publicznej) art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. u.p.u.w. stanowił natomiast, że osoby fizyczne i prawne będące w dniu wejścia w życie tej ustawy (tj. w dniu 13 października 2005 r.) użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod zabudowę na cele mieszkaniowe lub pod zabudowę garażami oraz nieruchomości rolnych mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. Przez nieruchomość rolną rozumie się nieruchomość rolną w rozumieniu Kodeksu cywilnego, z wyłączeniem nieruchomości przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu na cele inne niż rolne.

Przywołany przepis stawiał osobom fizycznym dwa warunki do spełnienia aby ich żądanie przekształcenia mogło być zrealizowane, tj. posiadanie prawa użytkowania wieczystego w dniu wejścia w życie ustawy i przysługiwanie tego prawa do nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami lub przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę albo nieruchomości rolnych. W myśl natomiast art. 1 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, o którym mowa w ust. 1, w prawo własności nieruchomości, mogą również wystąpić osoby fizyczne i prawne będące właścicielami lokali, których udział w nieruchomości wspólnej obejmuje prawo użytkowania wieczystego.

W zaistniałym stanie faktycznym sprawy wyłaniającym się z przedstawionych akt administracyjnych, w szczególności w świetle przedstawionych do akt umów ustanowienia odrębnej własności lokali i przeniesienia własności lokalu na rzecz członków spółdzielni, nie ma wątpliwości, że do skarżących znajduje zastosowanie przepis art. 1 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy. Skarżącym przysługuje bowiem prawo własności do lokali (niemieszkalnych i mieszkalnych) z którym związany jest udział w nieruchomości wspólnej obejmującej prawo współużytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej.

Trzeba mieć jednak na uwadze, że przepis art. 1 ust. 2 ww. ustawy nie jest przepisem samodzielnym. Zawarte jest w nim odesłanie do ust. 1 w zakresie treści żądania - co oznacza, że przy jego interpretacji należy mieć także na uwadze także treść tego przepisu. Oznacza to, że osobom fizycznym i prawnym będącym właścicielom lokali których udział w nieruchomości wspólnej obejmuje prawo użytkowania wieczystego przysługuje roszczenie o przekształcenie tego prawa o ile dotyczy ono nieruchomości o której mowa w ust.

1. Inaczej mówiąc, podmioty wymienione w art. 1 ust. 2 pkt 1 mogą domagać się przekształcenia o ile prawo użytkowania wieczystego dotyczy nieruchomości zabudowanej na cele mieszkaniowe (w niniejszej sprawie pozostałe rodzaje nieruchomości nie mają zastosowania). Z tego względu nie można podzielić stanowiska skarżących, że art. 1 ust. 1 ustawy w ogóle nie ma w sprawie zastosowania. W ocenie Sądu, przepis ten znajduje zastosowanie na skutek odesłania zawartego w art. 1 ust. 2 ww. ustawy. Jeżeli zatem ust. 1 ustawy został zmodyfikowany w konsekwencji przywołanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego - który wszedł w życie w trakcie postępowania administracyjnego w dniu 17 marca 2015 r. – to przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy konieczne stało się uwzględnienie stanu prawnego ze zmianami wynikającymi z ww. orzeczenia TK. Nie mają również racji skarżący twierdząc, że art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.u.w. - traktowany jako przepis o charakterze szczególnym (lex specialis) w stosunku do art. 1 ust. 1 u.p.u.w. z tej racji, że poszerza krąg osób uprawnionych do przekształcenia (o właścicieli lokali) i nie ogranicza funkcji lokalu jedynie do mieszkalnych - umożliwia właścicielom lokali przekształcenie prawa użytkowania wieczystego niezależnie od tego, czy nieruchomość spełnia kryteria z art. 1 ust. 1 w zakresie zabudowy na cele mieszkaniowe. Fakt, że na mocy przywołanego przepisu możliwe jest przekształcenie udziałów w prawie użytkowania wieczystego właścicielom lokali wykorzystywanych na inne cele niż mieszkaniowe, nie oznacza, że przy ocenie przesłanek przekształcenia można pominąć wynikający z art. 1 ust. 1 mieszkaniowy charakter zabudowy w której wyodrębnione zostały lokale. W przeciwnym wypadku mogłoby dojść do sytuacji, w której na skutek przekształcenia udziałów w nieruchomości wspólnej związanych w własnością lokali doszłoby w efekcie do przekształcenia użytkowania wieczystego nieruchomości zabudowanej na cele inne niż mieszkaniowe (np. usługowe) - co byłoby sprzeczne z celem ustawy, którym jest przede wszystkim wsparcie stabilności stosunków prawnych służących zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych obywateli. Okoliczność, że ustawodawca nie ograniczył w art. 1 ust. 2 pkt 1 roszczenia właścicieli lokali o przekształcenie prawa użytkowanie wieczystego w prawo własności tylko do lokali pełniących funkcje mieszkalne oznacza, że z uprawnienia tego mogą skorzystać także właściciele lokali niemieszkalnych o ile nieruchomość wspólna obejmująca prawo użytkowania wieczystego, zabudowana jest na cele mieszkaniowe.

Przedstawiony wyżej stan prawny z uwzględnieniem skutków wyroku TK wymagał zatem od organów administracji publicznej ustalenia, czy stronom postępowania przysługiwało prawo do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przed wejściem w życie ustawy nowelizującej, tj. przed 9 października 2011 r., co wiązało się także z ustaleniem charakteru (mieszkalnego lub niemieszkalnego) budynku przy al. [...] we W. w dniu 13 października 2005 r. Jak bowiem zauważono, przepis art. 1 ust. 1 u.p.u.w. w brzmieniu obowiązującym przed 9 października 2011 r., uzależniał uprawnienie do wystąpienia z żądaniem przekształcenia od posiadania prawa użytkowania wieczystego w dniu wejścia w życie ustawy (13 października 2005 r.) oraz od charakteru nieruchomości (zabudowanej na cele mieszkaniowe, zabudowanej garażami albo przeznaczonej pod tego rodzaju zabudowę, a także nieruchomości rolnej).

Z akt sprawy wynika, że stronom postępowania administracyjnego (ewentualnie ich poprzednikom prawnym) w dniu 13 października 2005r. i na dzień wydawania decyzji - przysługiwało prawo współużytkowania wieczystego w nieruchomości wspólnej w związku z własnością lokali (część ze stron postępowania nabyła tytuł prawny do nieruchomości po ww. dacie, w drodze umów sprzedaży bądź umowy darowizny, jednak na mocy art. 1 ust. 3 ustawy im również przysługiwało prawo do wystąpienia z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności - w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtował się już pogląd, wedle którego przez pojęcie "następca prawny" w rozumieniu art. 1 ust. 3 ustawy z 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w zw. z art. 1 ust. 1 i 1a ustawy należy rozumieć zarówno następców prawnych pod tytułem ogólnym jak i pod tytułem szczególnym (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 kwietnia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2125/13).

Odnosząc się do charakteru nieruchomości położonej przy al. [...], Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd wyrażony w zaskarżonej decyzji, według którego nie stanowi ona nieruchomości zabudowanej na cele mieszkaniowe.

W sprawie nie ulega wątpliwości, że w dniu wejścia w życie u.p.u.w. działka gruntu objęta wnioskami przekształceniowymi stanowiła nieruchomość zabudowaną. Rozstrzygnięcia wymagała jednak kwestia, czy w tej dacie była ona zabudowana na cele mieszkaniowe w rozumieniu ww. ustawy.

Wskazać zatem należy, że ustawa przekształceniowa nie zawiera normatywnej definicji sformułowania "zabudowanych na cele mieszkaniowe".

W doktrynie i orzecznictwie wykształconym na gruncie przepisów u.p.u.w. przed jej nowelizacją (akceptowanej także po orzeczeniu TK) przyjęto, że przy ocenie spełnienia kryteriów tego pojęcia wiążące powinny być nie tylko zapisy umowy o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste w zakresie celu na jaki nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczystego ale także faktyczny sposób użytkowania nieruchomości w dniu wejścia w życie ustawy przekształceniowej. Akcentowano jednocześnie, że ocena charakteru zabudowy musi być na tyle otwarta, aby żadne formalne kryteria, do których ustawa nie odsyła, nie przekreślałby celu ustawy jakim jest, między innymi, wsparcie stabilności stosunków prawnych służących zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych obywateli. Dla przyjęcia, że nieruchomość jest zabudowana na cele mieszkaniowe, decydujący jest więc stan (sposób użytkowania istniejącej zabudowy) z chwili wejścia w życie ustawy przekształceniowej, tj. z dnia 13 października 2005 r (por. NSA z dnia 19 stycznia 2012 r. I OSK 136/11 CBOSA).

Podkreślono także, że dla celów przekształcenia nie jest wymagane, by budynek miał wyłączenie przeznaczenie mieszkaniowe podobnie jak nie jest wymagane aby nieruchomość była zabudowana wyłącznie budynkami mieszkalnymi. W judykaturze zaakceptowany został pogląd, że wymóg przeznaczenia nieruchomości na cele mieszkaniowe nie może być sprowadzony do bezwzględnego zakazu wykorzystania części nieruchomości na inne cele o ile nie spowoduje to utraty przez daną nieruchomość jej podstawowej funkcji, jaką jest zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych (tak WSA w wyroku z dnia 26 listopada 2008 r. II SA/Sz 624/08 z dnia 26 marca 2010 r. II SA/ Po 895/09, z dnia 25 marca 2009 r. II SA/Łd 63/09 oraz NSA w wyroku z dnia 24 września 2009 r. I OSK 1394/08 CBOSA).

W wyroku z dnia 16 marca 2007 r. II SA/Łd 1094/06 WSA w Łodzi trafnie uznał, że wykładni pojęcia zabudowy "na cele mieszkaniowe" należy dokonywać z uwzględnieniem wykładni systemowej. Sąd uznaje, że zabudowę na cele mieszkaniowe niewątpliwe realizuje grunt na którym znajduje się budynek mieszkalny, przy czym jak zaznaczono, dla celów przekształcenia nie jest wymagane aby miał on wyłącznie funkcję mieszkaniową. W takiej jednak sytuacji – zdaniem Sądu - aby nieruchomość nie utraciła swojej podstawowej funkcji zgodnej z celem ustawy przeksztłceniowej - jako mieszkaniowej - istniejąca na niej zabudowa nie może być wykorzystywana (użytkowana) na cele mieszkaniowe w mniejszej części. W tym względzie w orzecznictwie zaakceptowane zostało pomocnicze odwołanie się do Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowalnych zawartej w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999 r. (Dz.U Nr 112, poz. 1316 ze zm.) – stanowiącej część obowiązującego porządku prawnego - zgodnie z którą, budynki mieszkalne to obiekty budowlane, których co najmniej połowa całkowitej powierzchni użytkowej jest wykorzystywana do celów mieszkalnych – w przypadkach, gdy mniej niż połowa całkowitej powierzchni użytkowej wykorzystywana jest na cele mieszkalne, budynek taki klasyfikowany jest niemieszkalny (por. wyrok z dnia 21 listopada 2011 r. I SA/Wa 1215/11 z dnia 21 października 2011 r. I SA/Wa 106/11, z dnia 31 marca 2010 r. sygn. akt II SA/Gd 86/10 oraz wyrok NSA z dnia 27 listopada 2008 r. I OSK 1814/07).

Z niekwestionowanych ustaleń organów administracji poczynionych w rozpoznawanej sprawie wynika, że przedmiotowa nieruchomość, oznaczona jako działka nr [...], [...], obręb G. oddana została w użytkowanie wieczyste Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" umową z dnia 16 stycznia 1998 r. w celu zabudowy wielopiętrowym budynkiem usługowo-handlowo–mieszkaniowym. Następnie w zawieranych w 2002 r. umowach ustanowienia odrębnej własności lokali, Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w likwidacji oświadczała, że jest użytkownikiem wieczystym ww. działki oraz właścicielem zespołu obiektów usługowo – handlowo – użytkowanych (w części umów mowa była o obiekcie usługowo – handlowo – mieszkaniowym) stanowiącym odrębną nieruchomość. Jak przyznają sami skarżący, na przedmiotowej nieruchomości gruntowej wybudowany został budynek o funkcji usługowo – handlowo-mieszkalnej, w którym większość wyodrębnionych lokali to lokale niemieszkalne (lokale mieszkalne stanową mniejszość). W budynku tym wyodrębnionych zostało 134 lokali niemieszkalnych oraz 48 lokali mieszkalnych – tym samym lokale usługowe stanowią 73,62% a mieszkalne 26,37% wszystkich lokali w budynku.

Z powyższych ustaleń wynika zatem, że zabudowa która powstała na działce stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania, w dacie wejścia w życie ustawy przekształceniowej nie realizowała funkcji mieszkaniowej jako funkcji podstawowej. Podstawowym i dominującym celem zgodnie z którym nieruchomość ta została zabudowana i a następnie była (i jest nadal) użytkowana jest bowiem funkcja usługowo – handlowa. Okoliczność ta znajduje potwierdzenie także w treści znajdujących się w aktach sprawy aktów notarialnych zawartych w latach 2002-2012, w których wprost określono charakter poszczególnych lokali.

Skoro zatem z akt sprawy wynika, że wnioskujące o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności osoby fizyczne i osoby prawne posiadają tytuł prawny do nieruchomości której przeznaczenie i sposób użytkowania w większości był użytkowy a nie mieszkaniowy, to nie mogły one skorzystać z prawa do przekształcenia na mocy art. 1 ust. 2 pkt 1 opisanej na wstępie ustawy. Jak bowiem wcześniej wskazano podmioty wymienione w tym przepisie mogą domagać się przekształcenia użytkowania wieczystego we własność o ile prawo użytkowania wieczystego dotyczy nieruchomości o których mowa w ust. 1 tj. zabudowanych na cele mieszkaniowe (por. NSA w wyroku z dnia 14 marca 2012 r. I OSK 414/11 CBOSA). Nie można zaś uznać, że nieruchomość zabudowana jest na cele mieszkaniowe jeżeli dominującą i przeważającą funkcją zabudowy są inne cele niż mieszkaniowe.

W kontekście poczynionych wyżej uwag Sąd za nieuzasadnione uznał zarzuty naruszenia przez orzekające w sprawie organy art. 1 ust. 2 pkt 1 i art. 1 ust. 1 u.p.u.w. przez błędną wykładnię tych przepisów.

Skarżący w skardze zarzucają także bezpodstawne odwołanie się przez organ odwoławczy do zapisów PKOB, gdyż nie jest dopuszczalne definiowanie pojęć ustawowych przy pomocy definicji ujętych w aktach niższego rzędu. Zauważyć w związku z tym należy, że nie jest pożądaną sytuacja w której brak jest definicji ustawowej terminu prawnego zawartego w tym samym akcie w którym znajduje się stosowany przepis – co w niniejszej sprawie dotyczy braku definicji nieruchomości zabudowanej na cele mieszkaniowe. Mając na względzie reguły wykładni systemowej uznać jednak należy, że nie jest błędem, iż ustalając w takiej sytuacji znaczenie terminu prawnego, organy w pierwszej kolejności poszukują odpowiedniej definicji w innych aktach prawnych, nawet niższego rzędu (choć w tym przypadku nie jest to definicja o bezwzględnej stosowalności), a dopiero w dalszej odnoszą się do potocznego rozumienia interpretowanego terminu np. w słowniku języka polskiego.

Odnośnie zatem pojęcia budynku mieszkalnego skoro jego pojęcie objaśnione zostało w innym akcie prawnym, nawet w postaci rozporządzenia, co więcej należącym do gałęzi prawa administracyjnego, Sąd uznał, że nie stanowi naruszenia prawa pomocnicze zastosowanie przez organy regulacji tego rozporządzenia. Co więcej, odwoływanie się do PKOB w sprawach w przedmiocie przekształcenia prawa współużytkowania wieczystego w prawo współwłasności jest - jak wcześniej już wskazano - akceptowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. W świetle powyższego nie może odnieść skutku zarzut bezpodstawnego odniesienia się przez organ odwoławczy do regulacji PKOB i wskutek tego przyjęcie, że przedmiotowa nieruchomość nie stanowi nieruchomości zabudowanej na cele mieszkaniowe.

W ocenie Sądu, okoliczność ta nie budzi wątpliwości. Nie budzi również wątpliwości charakter rzeczonego budynku w dacie 13 października 2005 r., bowiem w treści znajdujących się w aktach sprawy aktów notarialnych wprost wskazano jaki jest charakter każdego z lokali.

W konsekwencji, prawidłowo przyjęto w zaskarżonej decyzji, że skoro z uwagi na niespełnienie kryterium przedmiotowego dotyczącego funkcji nieruchomości, skarżącym przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej nie przysługiwało uprawnienie do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, to nie przysługiwało im również w dacie orzekania przez organy administracyjne.

Sąd nie podziela również wyrażonych w skardze zarzutów dotyczących naruszenia art. 6 – art. 8 oraz art. 80 k.p.a. jak norm konstytucyjnych (art. 2 i art. 7 Konstytucji). Nie można bowiem stawiać organom administracji publicznej zarzutu naruszenia zasady praworządności, legalizmu lub zasady pogłębiania zaufania do władzy publicznej tylko z tego powodu, że wyraziły odmienne od oczekiwanego poglądy i wydały niekorzystne dla stron rozstrzygnięcie. Skoro bowiem – jak wyżej wywiedziono – organ odwoławczy dokonał prawidłowego ustalenia obowiązującego w sprawie stanu prawnego, prawidłowo ustalił stan faktyczny i dokonał prawidłowej subsumpcji, nie można mówić o naruszeniu praworządności czy też zasady sprawiedliwości społecznej.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 35 § 3 k.p.a. jako mającego istotny wpływ na wynik sprawy ze względu na brak terminowego jej załatwienia, co w konsekwencji spowodowało, że wobec skarżących przywrócone zostały obowiązujące przed ustawą nowelizującą z 2011 r. ograniczenia przedmiotowe przekształcenia, zauważyć najpierw należy, że w niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest wydana w postępowaniu administracyjnym decyzja i to ona objęta jest kontrolą sądową. Do niej też odnoszą się skutki wydanego w sprawie wyroku. Przedmiotem kontroli sądowej nie jest natomiast bezczynność ani przewlekłość postępowania poprzedzającego wydanie tej decyzji.

Niezależnie od powyższego wskazać jednak wypada, że nawet poważne przekroczenie określonych w art. 35 k.p.a. terminów załatwienia spawy bez uzasadnienia (jak zaznaczono przedmiotem niniejszej skargi nie jest przewlekłość lub bezczynność postępowania zatem w obecnym postępowaniu Sąd kwestii tej nie badał) pozostawałaby bez wpływu na wynik sprawy. Tego rodzaju nieprawidłowości nie mogłyby bowiem usprawiedliwić stosowania przepisów w brzmieniu obowiązującym w dacie złożenia wniosku przez skarżących, gdyż zostały one uznane za niezgodne z Konstytucją. Skutkiem przewlekłego prowadzenia postępowania (lub też bezczynności) nie może być zaś możliwość stosowania przepisów derogowanych z sytemu prawnego (tak NSA w wyroku z dnia 1 marca 2017 r. I OSK 1756/16 CBOSA).

Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji oraz przeprowadzonym postępowaniu naruszenia przepisów prawa, które miałoby skutkować usunięciem decyzji organu odwoławczego z obrotu prawnego.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny działając zgodnie z art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.