Uzasadnienie
Decyzją z [...] 2021 r. (nr [...]) Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako "DWINB"), po rozpatrzeniu odwołania WR H. Sp. z o.o. w Z., utrzymało w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia (dalej "PINB") z dnia [...] 2021 r. (nr [...]) odmawiającą zmiany ostatecznej decyzji PINB z dnia [...] 2012 r. (nr [...]), zmienionej decyzją nr [...] z dnia [...] 2013 r., nakazującej gminie Wrocław usunięcie nieprawidłowości w stanie technicznym budynku mieszkalnego wielorodzinnego zlokalizowanego przy ul. S. [...] we Wrocławiu w zakresie zmiany terminu wykonania nakazanych robót budowlanych poprzez jego wydłużenie do dnia 31 XII 2021 r.
Jak wynika z nadesłanych akt administracyjnych decyzja powyższa została wydana w następujących okolicznościach:
PINB ostateczną decyzją z dnia [...] 2012 r. (nr [...]) – dalej jako "decyzja nakazowa" - nakazał gminie Wrocław, jako ówczesnemu właścicielowi budynku mieszkalnego wielorodzinnego zlokalizowanego przy ul. S. [...] we Wrocławiu, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w stanie technicznym tego budynku poprzez wykonanie robót budowlanych wskazanych w trzech punktach. Roboty budowlane określone w pkt. 1 i 2 jako szczególnie pilne należało wykonać do 31 VII 2012 r., zaś roboty określone w pkt. 3 decyzji - do 30 IV 2013 r.
Ostateczną decyzją z dnia [...] 2013 r. (nr [...]) PINB zmienił decyzję nakazową w zakresie terminu wykonania robót budowlanych określonych w pkt 3 poprzez jego wydłużenie do 31 XII 2014 r. Decyzja została zmieniona na wniosek gminy Wrocław w związku z deklarowanym zamiarem wykonania kompleksowej przebudowy budynku wymagającej pozwolenia na budowę. Zamierzenie to nie zostało ostatecznie zrealizowane. Nie uzyskano bowiem pozwolenia na budowę.
WR H. sp. z o.o. w Z. (dalej jako "skarżąca") nabyła nieruchomość od gminy Wrocław dnia 9 III 2021 r. (akt notarialny rep. A nr [...]) uzyskując zarazem informację o decyzji nakazowej dotyczącej budynku.
Pismem z 12 VII 2021 r. skarżąca zawnioskowała do PINB o zmianę decyzji nakazowej w zakresie terminu wykonania określonych w niej robót budowlanych poprzez jego wydłużenie do 31 XII 2021 r. Wniosek został uzasadniony zamiarem przeprowadzenia inwestycji, polegającej m.in. na remoncie i przebudowie budynku. Wskazano na podjęte dotąd działania mające na celu zabezpieczenie obiektu.
Decyzją z [...] 2021 r. (nr [...]) PINB odmówił zmiany wskazując brak przesłanek określonych w art. 155 kpa w postaci interesu społecznego i słusznego interesu strony. PINB podkreślił, że zły stan techniczny budynku wielorodzinnego przy ul. S. [...] we Wrocławiu występie od wielu lat, zaś w interesie społecznym leży jak najszybsze wykonanie decyzji nakazowej. PINB zaznaczył również, że skarżąca była świadoma obowiązków związanych z nieruchomością, zaś uzyskanie przez nią ewentualnego pozwolenia na przebudowę budynku nie gwarantuje, że przystąpi ona do realizacji tej przebudowy. PINB wyraził także ocenę, że zaproponowany we wniosku termin nie daje podstaw do uznania, że zostanie on dotrzymany.
Decyzją z dnia [...] 2021 r. (nr [...]) DWINB, po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, utrzymał w mocy decyzję PINB. Powtórzył przy tym argumenty podnoszone w decyzji PINB i zaznaczył, że przedłużenie terminu wykonania decyzji nakazowej nie może leżeć w "słusznym" interesie skarżącej, skoro nie można pogodzić go z interesem społecznym i dobrze rozumianym interesem strony polegającym na jak najszybszym doprowadzeniu budynku do należytego stanu technicznego. DWINB zaznaczył, że podnoszona przez skarżącą okoliczność częściowego wykonania decyzji nakazowej nie oznacza, że przestał istnieć stan niezgodności z prawem. Nienależyty stan techniczny stwierdzono już w 2012 r., zaś gmina Wrocław nie wykonywała nakazu przez 9 lat.
W ocenie DWINB wszelkie prace wykraczające poza zakres prac określonych w decyzji nakazowej leżą w gestii właściciela lub zarządcy i zależą wyłącznie od woli tych podmiotów, choć ich wykonanie powinno być poprzedzone uzyskaniem wymaganych prawem pozwoleń. Tym samym fakt ewentualnego wystąpienia o pozwolenie na prace remontowe obiektu i wykonanie w tym celu projektu pozostaje bez wpływu na decyzje organów nadzoru budowlanego dotyczące jego stanu technicznego, w tym na określenie terminu wykonania obowiązków.
W skardze na powyższą decyzję skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie kosztów. W skardze zarzucono naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nieuwzględnienie słusznego interesu strony skarżącej;
2) przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, które miały wpływ na rozstrzygnięcie, w tym pominięciu okoliczności wskazanych w piśmie skarżącej z dnia 28 IX 2021 r., w którym informowała o naprawach wykonanych w budynku zgodnie z decyzją nakazową.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zaraz po faktycznym przejęciu nieruchomości skarżąca przystąpiła do inwentaryzacji oraz prac projektowych, w rezultacie czego wystąpiono o pozwolenie na budowę. Decyzją Prezydenta Wrocławia z dnia [...] 2021 r. (nr [...]) został zatwierdzony projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany i udzielono pozwolenia na budowę dla inwestycji obejmującej: przebudowę budynków mieszkalnych w zwartej zabudowie kamienicowej wraz z infrastrukturą techniczną przy ul. S. [...] we Wrocławiu. Decyzja stała się ostateczna i uzyskała prawomocność w dniu 27 I 2022 r. Skarżąca podkreśliła, że budynek jest zabezpieczony i jego stan obecnie nie stanowi zagrożenia. Pomimo tej wiedzy zarówno PINB jak i DWINB, odmawiając przedłużenia decyzji, powołali okoliczność jakoby w niniejszej sprawie nie przemawiał interes społeczny oraz słuszny interes stron. Tymczasem budynek nie jest zamieszkiwany i został zabezpieczony przed dostępem osób trzecich.
Skarżąca oświadczyła, że pismem z 28 IX 2021 r. poinformowała PINB o pracach, które zostały podjęte w celu przywrócenia odpowiedniego stanu technicznego i uprawdopodobniła przed organami swoje twierdzenia, przedkładając dokumentację dotyczącą kwestii formalno-prawnych, związanych z prowadzoną inwestycją budowlaną. W ocenie skarżącej przez dziewięć miesięcy, odkąd nabyła nieruchomość, zrobiono nieporównywalnie więcej niż miało to miejsce za czasów poprzedniego właściciela budynku, który uchylał się od nakazanych prac przez blisko dziewięć lat, a którego wniosek o wydłużenie terminu został przecież uwzględniony. Argumenty podnoszone przez organy nijak się mają do obecnej sytuacji, w której stroną postępowania jest nowy podmiot, który wykonuje nakazane czynności w sposób sumienny. Organy m.in. nie rozważyły, czy w okolicznościach tej sprawy słusznego interesu strony nie należy upatrywać w wydatkach związanych z wykonaniem decyzji nakazowej i niecelowości ich ponoszenia w kontekście planowanej przez skarżącą inwestycji.
Zaznaczono, że w interesie społecznym a w szczególności w słusznym interesie strony postępowania jest przywrócenie budynku do pełnej funkcjonalności technicznej i wizualnej. Przedmiotowa nieruchomość, która dotychczas popadała jedynie w ruinę i stanowiła miejsce koczowania dla osób bezdomnych, odzyskuje swój wyjątkowy charakter i może w niedalekiej przyszłości stanowić przykład prawidłowo wykonanej renowacji zabytku. Skarżąca nadmieniła, że celem prawidłowego i kompleksowego zrealizowana zamierzeń inwestycyjnych, w ramach prac projektowych zadbano o każdy detal, który podlega analizie zarówno pod kątem sztuki budowlanej jak i wymagań konserwatorskich. Wykonywane są czynności prowadzące do usunięcia wszystkich nieprawidłowości wskazanych w decyzji nakazowej, w sposób kompletny realizując zaplanowany remont nieruchomości i kierując się przy tym względami celowościowymi. Zdaniem skarżącej za słusznym interesem strony postępowania przemawia również okoliczność, że niewywiązanie się w terminie z nakazu, może stanowić okoliczność do zastosowania przez organ nadzoru środków egzekucyjnych, np. w postaci grzywny, która to dolegliwość finansowa byłaby niezasadna z uwagi na ogół przedstawionych okoliczności.
W odpowiedzi na skargę DWINB podtrzymał stanowisko i wniósł o rozpatrzenie skargi w trybie uproszczonym oraz jej oddalenie.
Skarżąca pismem z dnia 4 V 2022 r. wyraziła zgodę na rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Przeprowadzając ocenę legalności zaskarżonej decyzji należało wziąć pod uwagę, że podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowił art. 155 kpa. Jak wynika z tego przepisu, decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio.
W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że wyżej wskazana norma może stanowić podstawę do zmiany ostatecznej decyzji organu nadzoru budowlanego z art. 66 ust. 1 ustawy z dnia 7 VII 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r., poz. 1186) – dalej "PB", jeżeli interes społeczny lub słuszny interes strony przemawia za zasadnością wyznaczenia stronie innego terminu wykonania nakazanych robót budowlanych, niż termin wyznaczony pierwotnie (zob. np. motywy wyroku NSA z 15 XI 2019 r., II OSK 3287/17, publ. CBOSA).
Rozstrzygając sprawę zmiany terminu wykonania robót nakazanych w decyzji z art. 66 ust. 1 PB należy z jednej strony uwzględnić interes społeczny biorąc przede wszystkim pod uwagę ratio legis instytucji z art. 66 ust. 1 PB, z drugiej zaś zestawić go z uzasadnionym interesem strony, który w konkretnych okolicznościach może wskazywać na zasadność i racjonalność zmiany wyznaczonego pierwotnie terminu wykonania nakazanych robót budowlanych.
Przepis z art. 66 ust. 1 PB służy niewątpliwie zapewnieniu właściwego, bezpiecznego stanu technicznego istniejących obiektów budowlanych oraz użytkowania ich w sposób niezagrażający wskazanym w ustawie dobrom chronionym. Zastosowanie środka przewidzianego tym przepisem stanowi reakcję na przypadki nierzadko wieloletnich zaniedbań przez właściciela obiektu obowiązków związanych z utrzymaniem obiektu budowlanego w należytym stanie technicznym na zasadzie art. 61 PB. Z tych względów uzasadnione jest twierdzenie, że termin wykonania nałożonych przez organ nadzoru obowiązków powinien być jak najkrótszy, zwłaszcza gdy w grę wchodzą przesłanki z art. 66 ust. 1 pkt 1 i 2 PB związane z zagrożeniem życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska. Wykonanie tego rodzaju decyzji przez stronę powinno być traktowane jako czynności o charakterze niecierpiącym zwłoki, a nawet pilnym. Z drugiej strony, termin wyznaczony w decyzji z art. 66 ust. 1 PB musi być zawsze terminem realnym, adekwatnym do charakteru i zakresu nakazanych robót budowlanych.
Dodatkowo z perspektywy art. 155 kpa na uwzględnienie zasługują te przypadki, które uzasadniają potrzebę zmiany wyznaczonego pierwotnie terminu w sposób obiektywny. Chodzi tu więc o wystąpienie nowych okoliczności istotnych dla terminowego wykonania obowiązku, niebędących zarazem przejawem celowego odwlekania wykonania nałożonych obowiązków, czy też obejścia konieczności jej realizacji w jakikolwiek inny sposób.
Sąd podkreśla, że ocena okoliczności sprawy przez pryzmat przesłanek z art. 155 kpa spełniać musi wymagania właściwe dla konstrukcji uznania administracyjnego. Uznanie administracyjne to forma działania administracji, której istotą jest przyznana prawem organowi władza decydowania w danej sprawie "według swego uznania" (według własnej woli). W ramach właśnie decyzji uznaniowej najsilniej zauważany jest element wolicjonalny administracji, bowiem znikomy poziom prawnej determinacji, zwłaszcza w zakresie dyspozycji normy prawnej, ogniskuje ciężar rozstrzygnięcia w obszarze woli działania organu. Uznaniowy charakter decyzji rodzi również istotne konsekwencje w obszarze sądowej kontroli jej legalności. Kontrola takiej decyzji, dokonywana przez sąd administracyjny, wymyka się spod merytorycznej oceny zasadności kierunku rozstrzygnięcia i sprowadza się do zbadania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury, w szczególności, czy w toku postępowania podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zostały zebrane wszystkie dowody w celu istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz czy decyzja, podjęta na ich podstawie, nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, tj. czy nie nosi cech dowolności.
Zasadnicze obowiązki organu koncentrują się więc tutaj nie tyle w obrębie płaszczyzny normatywnej ile w obrębie stanu faktycznego, który musi być ustalony w sposób wyczerpujący oraz rzetelnie i bezstronnie oceniony. Jak wynika z art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa, organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Zobowiązany jest też ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Tylko pod takim warunkiem możliwe jest zrealizowanie określonego w art. 7 kpa postulatu uwzględnienia przy rozstrzygnięciu sprawy interesu społecznego i słusznego interesu obywateli.
Analiza treści decyzji PINB oraz utrzymującej ją w mocy decyzji DWINB wskazuje, że organy nie wywiązały się należycie z tak określonego obowiązku. Zawarta w tych decyzjach ocena zebranego materiału dowodowego wykazuje cechy stronniczości i dość arbitralnego marginalizowania interesu indywidualnego, na który powoływała się skarżąca. Tego rodzaju ocena niewątpliwie narusza obowiązki procesowe określone w art. 77 § 1 w zw. z art. 80 kpa i wyklucza możliwość uznania kwestionowanych decyzji za prawidłowe.
Należy podkreślić, że skarżąca pismem z 12 VII 2021 r. wniosła o wydłużenie terminu wykonania decyzji nakazowej do końca 2021 r. wykazując, że z dniem 9 III 2021 r. nabyła nieruchomość od gminy Wrocław. Skarżąca podkreśliła przy tym, że budynek został nabyty w celach inwestycyjnych i objęty zostanie kompleksową przebudową (celem wydzielenia 47 lokali mieszkalnych oraz 3 lokali użytkowych) na bazie przygotowywanego projektu architektoniczno-budowlanego, który zresztą przedłożyła na etapie postępowania przed DWINB. Co istotne, planowana przebudowa wymaga pozwolenia na budowę, zaś przedłożony projekt budowlany uwzględnia wszystkie nakazy określone przez PINB w decyzji nakazowej. W materiale dowodowym znajduje się też podsumowanie stanu realizacji zaleceń z decyzji nakazowej (pismo skarżącej z dnia 28 IX 2021 r.) celem potwierdzenia, że zostały już wykonane roboty budowlane uznane w pkt. 1 i 2 decyzji nakazowej za szczególnie pilne i służące usunięciu zagrożenia dla zdrowia i życia.
Tymczasem organy nie kwestionując tych okoliczności oparły odmowę na ogólnych stwierdzeniach odwołujących się do konieczności "jak najszybszego" wykonania decyzji nakazowej celem doprowadzenia obiektu do należytego stanu technicznego oraz podkreślając wieloletnie zaniedbania ze strony poprzedniego właściciela w tym zakresie. Są to argumenty trafne, jednak nieadekwatne do okoliczności kontrolowanej sprawy. Jeśli bowiem priorytetem było jak najszybsze wykonanie decyzji nakazowej, to właściwie nie wiadomo dlaczego organy nadzoru budowlanego przez ponad 6 lat nie wyegzekwowały jej wykonania od poprzedniego właściciela.
Co więcej, PINB wydłużył poprzedniemu właścicielowi termin wykonania decyzji nakazowej o 20 miesięcy (od 30 IV 2013 do końca 2014 r.) właśnie z uwagi na planowaną przebudowę obiektu (do której zresztą nigdy nie przystąpiono). Oczywiście zaniedbania czy nierzetelność postępowania ze strony poprzedniego właściciela mogłyby stanowić podstawę aktualnej odmowy, gdyby pomiędzy skarżącą a poprzednim właścicielem istniały powiązania wskazujące na działanie wspólnie i w porozumieniu celem uniknięcia wykonania decyzji nakazowej. Materiał dowodowy jednak na takie powiązania nie wskazuje, ani też nie sugerują tego organy nadzoru. W takiej sytuacji zgodzić się należy ze skarżącą, że ocena wyrażona w decyzjach PINB jak i DWINB wykazuje cechy stronniczości. Trudno bowiem zrozumieć z jakich przyczyn zamiar przeprowadzenia w budynku kompleksowej przebudowy wymagającej pozwolenia na budowę stanowił wystarczający powód dla przedłużenia terminu wykonania decyzji nakazowej w przypadku gminy Wrocław, a nie stanowi takiego powodu w przypadku skarżącej.
Formułowanie w takich warunkach przez PINB i DWINB tezy o braku związku pomiędzy ubieganiem się przez skarżącą o pozwolenie na przebudowę obiektu a decyzją nakazową podważa w istocie zasadność wcześniejszego postępowania organów w tej samej sprawie. Zresztą trudno nie zgodzić się ze skarżącą, że taki związek istnieje i jest oczywisty. Jaki bowiem ma sens egzekwowanie decyzji nakazowej, której zasadniczym celem jest przeprowadzenie remontu określonych elementów budynku, skoro planowana przez skarżącą inwestycja przewiduje przebudowę większości tych elementów. Oczywiście pozwolenie na budowę nie musi być wykonane. DWINB sugeruje, że skarżąca mogłaby takie pozwolenie uzyskać a potem nigdy nie przystąpić do jego realizacji. W decyzji odwoławczej pominięto jednak, że argumenty skarżącej nie były gołosłowne, zaś okoliczności sprawy nie wskazywały, by jej czynności inwestycyjne miały charakter pozorowany.
Skarżąca załączyła do odwołania projekt architektoniczno-budowlany, zaś w dniu [...] 2021 r. uzyskała pozwolenie na przebudowę (decyzja Prezydenta Wrocławia nr [...]). Nawet więc zgadzając się z organami obu instancji, że skarżąca miała pełną świadomość, że nabyta nieruchomość objęta jest decyzją nakazową, nie może to w okolicznościach sprawy wykluczyć istnienia po jej stronie słusznego interesu w uzyskaniu stosownej prolongaty. Przedłużenie terminu wykonania decyzji nakazowej może bowiem uzasadniać słuszny interes strony, o ile przemawiają za tym obiektywne okoliczności, a zarazem nie stanowi to istotnego zagrożenia dla realizacji celów takiej decyzji. W konkretnej sprawie ocena materiału dowodowego przeprowadzona przez organy obu instancji nie wykazała takiego zagrożenia, sprowadzając się w istocie do arbitralnego stwierdzenia wyższości rozumianego pryncypialnie interesu społecznego nad słusznym interesem strony. Tego rodzaju ocena nie spełnia wymagań określonych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, stanowiąc w konsekwencji przekroczenie granic uznania administracyjnego.
Mając powyższe na względzie Sąd orzekł na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c w zw. z art. 135 ppsa uchylając zarówno decyzję DWINB jak i utrzymaną nią w mocy decyzję PINB.
Rozpatrując sprawę ponownie należy przeprowadzić ponowną ocenę wniosku skarżącej, jakkolwiek z uwagi na upływ zawnioskowanego przez skarżącą terminu wystąpią niewątpliwie nowe okoliczności faktyczne, które będzie trzeba uwzględnić. Wyrażona powyżej ocena nie może być więc potraktowana jako przesądzająca o konieczności uwzględnienia wniosku skarżącej, niemniej jednak w każdym przypadku ocena wniosku przez organy nadzoru budowlanego respektować powinna zaprezentowane wyżej wymagania determinujące prawidłowość rozstrzygnięcia podejmowanego w warunkach uznania administracyjnego.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa, uwzględniając poniesione przez stronę skarżącą celowe koszty w łącznej kwocie 500 zł (wpis od skargi).
Sąd rozpoznał skargę na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ppsa.