Uzasadnienie
Postanowieniem z [...].01.2019 r., nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we [...] (dalej jako DWINB), po rozpoznaniu zażaleń A. C. oraz M. G., uchylił w części dotyczącej nałożenia grzywny w celu przymuszenia w kwocie po 8 000 zł na S. Z., D. W. i A. C. postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej jako: PINB) z [...].10.2018 r., nr [...] nakładające grzywnę w celu przymuszenia w kwocie po 8 000 zł na: H. A., S. Z., D. W., A. C., M. G., B. P., R. P. - współwłaścicieli nieruchomości położnej przy ul. [...][...] we [...] (dz. nr [...],[...], obręb [...]), w pozostałym zakresie utrzymując zaskarżone postanowienie w mocy.
W motywach postanowienia organ zrelacjonował przebieg postępowania w sprawie i wskazał, że wszystkie wymienne osoby są zobowiązane do wykonania obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji PINB nr [...] z [...].07.2017 r. Mocą tej decyzji nakazano im usunąć występujące zagrożenia dla zdrowia ludzi oraz bezpieczeństwa środowiska związane z odprowadzaniem ścieków sanitarnych z budynku mieszkalnego wielorodzinnego, poprzez: wykonanie wewnętrznej instalacji kanalizacyjnej wraz z przyłączem kanalizacyjnym zapewniającym odprowadzenie ścieków bytowo-gospodarczych z nieruchomości przy ul. [...][...] we [...] do miejskiej sieci kanalizacji sanitarnej, a także odłączenie i zaślepienie odpływu ścieków do nieszczelnego i zniszczonego zbiornika na nieczystości ciekłe. Wskazał, że po bezskutecznym upomnieniu osób zobowiązanych do wykonania opisanego obowiązku oraz wystawieniu tytułów wykonawczych, postanowieniem z [...].10.2018 r., nr [...], PINB nałożył na każdą z tych osób grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 8 000 zł. W tym zakresie wzięto pod uwagę uchylanie się przez osoby zobowiązane od wykonania nałożonego obowiązku (art. 6 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji).
Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że spośród członków wspólnoty mieszkaniowej jedynie J. W., zarówno przed jak i po otrzymaniu upomnienia, podejmowała i w dalszym ciągu podejmuje czynności zmierzające do wykonania obowiązków. W związku z czym wobec tej osoby egzekucji nie wszczęto. Natomiast w związku z biernością pozostałych zobowiązanych wszczęto wobec nich postępowanie egzekucyjne oraz zastosowano środek egzekucyjny - grzywnę w celu przymuszenia.
Rozważając okoliczności zaistniałe po wydaniu zaskarżonego postanowienia, organ II instancji stwierdził, że w dniu [...].10.2018 r. Wspólnota Mieszkaniowa podjęła uchwałę nr 3 w sprawie wykonania wspólnego, głównego przyłącza kanalizacyjnego celem odbioru ścieków z nieruchomości wspólnoty. Za przyjęciem tej uchwały głosowali: H. A., S. Z., D. W., J. W. oraz A. C. Z pisma J. W. z [...].11.2018 r. oraz załączonej do niego historii rachunku Wspólnoty Mieszkaniowej wynika, że wymaganych wpłat na pokrycie kosztów potrzebnych robót budowlanych dokonali jedynie: A. C., D. W. oraz S. Z. W tak ukształtowanym stanie faktycznym i prawnym organ uznał za zasadne uchylenie grzywny w celu przymuszenia nałożonej na A. C., D. W. oraz S. Z., ponieważ podjęli oni czynności zmierzające do wykonania ciążących na nich obowiązków.
Jednocześnie za zasadne DWINB uznał utrzymanie zaskarżonego postanowienia w pozostałym zakresie, tj. nałożenia grzywny w celu przymuszenia na: H. A., M. G., B. P. oraz R. P. Takie stanowisko podyktowane było brakiem podjęcia przez te osoby jakichkolwiek działań zmierzających do zrealizowania obowiązków. Organ wyjaśnił, że H. A., pomimo głosowania za przyjęciem uchwały, to jednak nie dokonała jakiejkolwiek wpłaty na skutek zmiany swojej decyzji, co spowodowało niemożność zawarcia umowy z wykonawcą robót, czym uniemożliwiła realizację obowiązków wskazanych w decyzji nr [...].
W skardze na powyższe postanowienie skarżąca H. A. powołała się na trudną sytuację materialną, zdrowotną i życiową. Wskazała na konieczność sprawowania opieki nad chorym mężem i związane z tym znaczne wydatki finansowe. Śmierć męża ([...].07.2018 r.) oraz ciężka depresja była w jej przypadku przyczyną zaniedbania czynności zmierzających do wykonania decyzji nr [...]. Wyjaśniła, że aktualnie utrzymuje się z renty rodzinnej, która pozwala na zakup leków i pokrycie wydatków związanych z bieżącym utrzymaniem. W październiku 2018 r. otrzymała karę grzywny w kwocie 8 000 zł ale z racji tego, że jest osobą starszą nie zrozumiała treści otrzymanego pisma i się od niego nie odwołała. Podniosła również, że [...].10.2018 r. zagłosowała za uchwałą nr 3 w sprawie wykonania wspólnego przyłącza kanalizacyjnego. W dniu [...].11.2018 r. J. W. poinformowała skarżącą o konieczności uiszczenia do dnia [...].11.2018 r. kwoty 1345 zł tytułem zapłaty za pierwszy etap prac.
Z racji trudnej sytuacji finansowej skarżąca nie zdołała zgromadzić takiej kwoty w tym terminie. Wskazała na konieczność uiszczenia wówczas kosztów postępowania spadkowego po zmarłym mężu, konieczność zakupu leków oraz węgla w kwocie 2400 zł. Wyjaśniła również, że pożyczyła od rodziny potrzebne pieniądze w dniu [...].11.2018r., aby dokonać wpłaty na rachunek wspólnoty, ale J. W. poinformowała ją, że jest już za późno, gdyż odwoła spotkanie z firmą wykonawczą. Skarżąca zaprzeczyła temu, że uchyla się od obowiązku wykonania przyłącza. Zgromadziła na ten cel kwotę 4 000 zł. Dlatego oczekuje umorzenia grzywny w celu przymuszenia, ponieważ jej zapłata spowoduje brak środków na poczet przyszłych wpłat związanych z wykonaniem przyłącza.
W odpowiedzi na skargę DWINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację i wywody prawne zawarte w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.). Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, zwana dalej "p.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a. jeżeli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżone postanowienie może ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organowi administracji można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
W rozpoznawanej sprawie nie doszło do takiego naruszenia prawa. Przedmiotem kontroli dokonanej przez Sąd z punktu widzenia ww. kryteriów legalności, jest postanowienie DWINB, którym m.in. w części odnoszącej się do skarżącej, utrzymano w mocy postanowienie PINB z dnia [...].10.2018 r., nr [...] o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Zastosowanie takiego środka egzekucyjnego miało na celu przymuszenie członków wspólnoty mieszkaniowej do wykonania wynikającego z decyzji PINB z [...].07.2018r., nr [...] nakazu usunięcia występującego zagrożenia dla zdrowia ludzi oraz bezpieczeństwa środowiska związanego z odprowadzaniem ścieków sanitarnych z budynku mieszkalnego wielorodzinnego poprzez: wykonanie wewnętrznej instalacji kanalizacyjnej wraz z przyłączem kanalizacyjnym zapewniającym odprowadzenie ścieków bytowo-gospodarczych z nieruchomości przy ul. [...][...] we [...] do miejskiej sieci kanalizacji sanitarnej, a także odłączenie i zaślepienie odpływu ścieków do nieszczelnego i zniszczonego zbiornika na nieczystości ciekłe.
W ocenie Sądu, organy orzekające w sprawie prawidłowo stosowały przepisy ustawy z 17.06.1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2018r., poz. 1314 ze zm., dalej u.p.e.a.). Organ I instancji prawidłowo zastosował procedurę nakładania grzywny kierując najpierw do zobowiązanych upomnienie (zgodnie z art. 15 u.p.e.a.). Prawidłowo wystawił też tytuły wykonawcze (stosownie do art. 27 § 1 u.p.e.a.). Sąd ocenił też, że prawidłowo zawarto w postanowieniu o nałożeniu grzywny wezwanie do zapłaty grzywny i do wykonania obowiązków nałożonych decyzją ostateczną (zgodnie z art. 122 § 2 u.p.e.a.).
Wobec tego, działaniu organu egzekucyjnego nie można skutecznie postawić zarzutu naruszenia norm proceduralnych. Wystawienie przeciwko skarżącej tytułu wykonawczego w dniu [...].10.2018 r., nr [...] oraz wydanie kontrolowanego postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia jest konsekwencją tego, że w terminie wskazanym w decyzji PINB nr [...] z [...].07.2017 r. osoby tworzące wspólnotę mieszkaniową nie wykonały ciążących na nich wszystkich obowiązków. Oczywistym jest, że wykonanie tych obowiązków nie zależało i nie zależy tylko od skarżącej. Konieczna jest zgodna współpraca wszystkich członków wspólnoty.
Zauważyć jednak należy, że z racji posiadanego udziału w nieruchomości wspólnej na poziomie 36,84% i zobowiązania się do ponoszenia wszelkich kosztów związanych z wykonaniem uchwały nr 3 z dnia [...].10.2018 r. w wysokości odpowiadającej temu udziałowi, brak terminowej wpłaty po stronie skarżącej mógł być istotną przeszkodą w zawarciu przez wspólnotę umowy na roboty budowlane.
Podkreślić należy, że Sąd ocenia prawidłowość zaskarżonego postanowienia oraz postępowania poprzedzającego jego wydanie w oparciu o akta sprawy, a zatem uwzględnia stan faktyczny istniejący w dacie podjęcia tego rozstrzygnięcia. Oznacza to, że Sąd nie może brać pod uwagę deklaracji skarżącej dotyczących zgromadzenia przez nią potrzebnych środków na pokrycie kosztów sfinansowania koniecznych robót budowlanych. Rozpoznając sprawę Sąd miał na uwadze, że organ odwoławczy uwzględnił stan faktyczny istniejący w dacie orzekania (18.01.2019 r.). W tej dacie w sposób bezsporny skarżony organ wykazał, że skarżąca pomimo zadeklarowania w uchwale nr 3 woli partycypowania w kosztach wykonania przyłącza kanalizacyjnego, nie dokonała w stosownym terminie koniecznej wpłaty. Jak wynika z treści pisma J. W. z [...].11.2018 r. skarżąca pomimo zadeklarowania zgody na poniesienie kosztów wykonania nakazu, zmieniła zdanie i nie zamierzała ponosić odpowiedzialności za swój udział.
Wyjaśniono w tym piśmie, że wpłaty wpłynęły jedynie od A. C., D. W. oraz S. Z. Skarżąca takiej wpłaty nie dokonała. Co więcej, skarżąca nie tylko nie dokonała wymaganej wpłaty, ale podjęła wówczas działania, które świadczą o tym, że kwestionowała ona zasadność wykonania przyłącza kanalizacyjnego. Wbrew deklarowanej w skardze akceptacji dla konieczności wykonania obowiązków nałożonych w decyzji PINB nr [...] z [...].07.2017 r., skarżąca wystąpiła pismem z dnia [...].11.2018 r. (data wpływu do organu – [...].11.2018 r.) o wznowienie postępowania zakończonego taką decyzją. Wskazała na jego błędność. Powołując się na przesłankę wznowienia o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., skarżąca (a także S. Z. i D. W.) utrzymywała, że nieruchomość położna przy ul. [...][...], wbrew ustaleniom organu, wyposażona jest nie w jedną ale co najmniej dwie wewnętrzne instalacje kanalizacyjne wraz z rurociągami kanalizacyjnymi.
Przedmiotem decyzji nr [...] była instalacja nr 2. Natomiast do instalacji nr 1, jest podłączony m.in. lokal nr 1 zajmowany przez skarżącą. Dowodziła ona, że ta instalacja jest w dobrym stanie technicznym. Ścieki bytowo-gospodarcze za pośrednictwem instalacji sanitarnej nr 1 poprzez rurociąg kanalizacyjny są bowiem odprowadzane do szczelnego zbiornika bezodpływowego. Są one również regularnie wypompowywane i wywożone przez uprawniony podmiot. Na ten dowód do wniosku o wznowienie postępowania przedłożono faktury wystawione przez firmę asenizacyjną.
Postanowieniem z [...].11.2018 r., nr [...] r. PINB odmówił wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją nr [...] z [...].07.2017r. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że dalsze odprowadzanie nieczystości do zbiornika znajdującego się na działce nr [...] należącej do [...] jest wykluczone ze względu na jego zły stan techniczny (spękania, uszkodzenia ścian oraz nieszczelności powodujące zanieczyszczenie środowiska). Ponadto wskazano, że studzienka rewizyjna, mylnie utożsamiana przez skarżącą jako zbiornik bezodpływowy, w żadnym wypadku nie pełni i nie może pełnić takiej funkcji. Okoliczność gromadzenia się w niej nieczystości, co powoduje konieczność ich okresowego usuwania za pośrednictwem firmy świadczącej usługi asenizacyjne, jest kolejnym dowodem wskazującym, że zewnętrzna instalacja kanalizacyjna na nieruchomości przy ul. [...][...] we [...] jest niedrożna i niesprawna.
Opisane postanowienie podtrzymuje zatem stanowisko zawarte w decyzji nr [...] z [...].07.2017 r. Zainicjowanie natomiast postępowania wznowieniowego celem wzruszenia tego rozstrzygnięcia w sposób wystarczający świadczy o tym, że skarżąca podejmowała działania zmierzające do uchylenia się od wykonania nałożonych na nią obowiązków. Przedstawione w skardze trudności ze zgromadzeniem kwoty potrzebnej na opłacenie pierwszego etapu prac, uznać zatem należy wyłącznie za gołosłowny sposób obrony skarżącej. Postawa skarżącej (wystąpienie w dniu [...].11.2018 r. z wnioskiem o wznowienie postępowania) wskazuje, że pomimo deklaracji zwartej w skardze, a wcześnie głosowania za uchwałą nr 3, nie miała ona zamiaru wpłacić w terminie wymaganej kwoty, co potwierdza pismo J. W. z [...].11.2018 r.
Trzeba również wyjaśnić, że postępowanie egzekucyjne nie jest etapem na którym decyduje się o istnieniu obowiązku i o jego wymiarze. Te kwestie rozstrzygają się w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym. Zgodnie z art. 29 § 1 u.p.e.a., organ egzekucyjny nie jest zaś uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym i nie może podejmować żadnych działań ingerujących w treść ostatecznej decyzji, stanowiącej podstawę wystawienia tytułu wykonawczego. Na tym etapie, zadaniem organu egzekucyjnego jest już tylko stosowanie środków egzekucyjnych przewidzianych w ustawie (art. 7 § 1 u.p.e.a.). Przy rozpoznaniu zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, badaniu podlega wyłącznie kwestia zgodności tego postanowienia z prawem. W ramach postępowania egzekucyjnego nie podlega zaś kontroli i ponownemu badaniu sprawa administracyjna zakończona decyzją administracyjną, nakładającą obowiązki podlegające egzekucji w trybie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
Zastrzeżeń Sądu nie budzi także kwestia prawidłowości wyboru zastosowanego w niniejszej sprawie środka egzekucyjnego – jako najodpowiedniejszego w zaistniałej sytuacji. W myśl bowiem przepisów u.p.e.a., do środków egzekucji zobowiązań niepieniężnych – a z takim zobowiązaniem mamy do czynienia - zalicza się: grzywnę w celu przymuszenia, wykonanie zastępcze, odebranie rzeczy ruchomej, odebranie nieruchomości i opróżnienie lokalu oraz przymus bezpośredni. Organ egzekucyjny dokonując wyboru właściwego środka egzekucyjnego winien kierować się zasadami postępowania egzekucyjnego, a w szczególności zasadą określoną w art. 7 § 2 u.p.e.a., który stanowi, że organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, prowadzące bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków – środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Jeżeli zatem organ egzekucyjny ma do wyboru grzywnę w celu przymuszenia lub wykonanie zastępcze, powinien rozważyć, który z tych środków należało zastosować w świetle wskazanej zasady.
Brak wyjaśnienia przesłanek, jakimi kierował się organ przy ustalaniu grzywny oznaczałby całkowitą dowolność w tym zakresie i wyłączałby możliwość dokonania przez sąd administracyjny kontroli legalności postanowienia w tym przedmiocie. W rozpatrywanej sprawie organy poczyniły stosowne rozważania i wykazały zasadność nałożenia grzywny w celu przymuszenia, czym wypełniono wymóg art. 107 § 3 w związku z art. 126 k.p.a.
W świetle natomiast wniosku zawartego w skardze o umorzenie nałożonej na skarżącą grzywny trzeba wyjaśnić, że takiej kompetencji nie posiada sąd administracyjny. Niemniej jednak grzywna nakładana w postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie jest świadczeniem bezzwrotnym. W razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte, grzywny podlegają umorzeniu (art. 125 § 1 u.p.e.a.) a nadto na wniosek zobowiązanego który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75% lub w całości (art. 126 u.p.e.a.). Z przepisów tych należy wyprowadzić wniosek, że grzywna w celu przymuszenia nie jest karą pieniężną w ścisłym sensie, a jedynie środkiem zmierzającym do wywarcia presji na zobowiązanego. Szerokie możliwości uniknięcia jej zapłaty lub zwrotu zapłaconej kwoty czynią z grzywny środek mniej uciążliwy od wykonania zastępczego, który ma charakter bezwzględnie obciążający zobowiązanej.
W ocenie Sądu również wysokość zastosowanej grzywny mieści się w obowiązujących przepisach i powoduje, że stanowi ona wystarczającą dolegliwość, aby przymusić skarżącą do poczynienia realnych działań, które zmierzać będą do wykonania obowiązków (wpłaty na konto wspólnoty mieszkaniowej kwoty odpowiadającej udziałowi w nieruchomości wspólnej, potrzebnej do wykonania koniecznych robót budowlanych). Zgodnie bowiem z art. 121 § 2 i 4 u.p.e.a. (z zastrzeżeniem § 5 niemającym zastosowania w sprawie), każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10 000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50 000 zł. Wysokość grzywny w niniejszej sprawie nie przekracza dopuszczalnej kwoty (ustalono ją w wysokości 8 000 zł), a jak słusznie argumentowały organy na jej wysokość wpływa cel postępowania egzekucyjnego, jakim jest doprowadzenie do wykonania obowiązku.
Za wymierzeniem takiej kwoty grzywny przemawia również fakt, że w przypadku egzekucji obowiązków wynikających z prawa budowlanego grzywna w celu przymuszenia nakładana jest jednorazowo. Wobec tego kwota grzywny musi być na tyle wysoka i uciążliwa, aby doprowadziła do wykonania nakazu przez zobowiązanego, a nie poprzez zastosowanie wykonania zastępczego. Grzywna nie będąc karą musi być bowiem dla strony zobowiązanej na tyle dotkliwa, aby wybrała ona rozwiązanie polegające na podjęciu realnych działań, które w tym przypadku sprowadzają się do partycypacji w kosztach wykonania koniecznych robót budowlanych. Na te okoliczności słusznie zwrócono uwagę w kontrolowanym postanowieniu i są to zasadnicze okoliczności jakimi organ winien kierować się ustalając wysokość grzywny.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu, o czym zgodnie z art. 151 p.p.s.a. orzeczono w sentencji wyroku.