Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: DWINB, organ odwoławczy) utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego Jelenia Góra (dalej: PINB, organ I instancji) z dnia [...] r., nr [...], którym zawieszono postępowanie w sprawie robót budowlanych, polegających na wykuciu otworu w ścianie pomiędzy budynkami przy ul. O. [...] i O. [...] w J. G. i zmianie sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego na lokal usługowy w istniejącym budynku przy ul. O. [...] i [...] w J. G. Powyższe rozstrzygnięcie wydane zostało w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy.
Organ nadzoru budowlanego I instancji w 2019 r. wszczął postępowanie zainicjowane zgłoszeniem S. K., który poinformował o wykuciu przez właściciela lokalu nr [...] otworu drzwiowego w budynku przy ul. O. w J. G. Postępowanie to zostało sfinalizowane decyzją z dnia [...] r., nr [...], którą umorzono postępowanie w sprawie jako bezprzedmiotowe. Na skutek złożonego odwołania sprawa była badana przez DWINB, który decyzją z dnia [...] r., nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Ponownie badając sprawę w dniu 24 listopada 2022 r. PINB wydał postanowienie nr [...], którym wskazując w podstawie prawnej art. 97 § 1 pkt. 4 i art. 101 § 1 Kodeks postępowania administracyjnego (tj.: Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej – k.p.a.) zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych, polegających na wykuciu otworu w ścianie pomiędzy budynkami O. [...] i O. [...] i zmianie sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego na lokal usługowy w istniejącym budynku przy ul. O. [...] i [...] w J. G., do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, czyli rozpatrzenia przez Sąd Rejonowy w Jeleniej Górze wniosku Z. S. o zgodę zastępczą na wykonanie robót budowlanych w ścianie konstrukcyjnej stanowiącej współwłasność w budynku przy ul. O. [...] i [...] w J. G. W uzasadnieniu postanowienia organ powołał się na uchylenie przez organ II instancji wydanej przez PINB decyzji.
Zaznaczono, iż organ odwoławczy argumentował konieczność uwzględnienia w postępowaniu naprawczym prowadzonym w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt. 2 Prawa budowlanego tytułu prawnego do nieruchomości. W przypadku wykonania robót w części wspólnej, a taką jest ściana konstrukcyjna wspólna dla budynków nr [...] i [...], w której inwestorka wykonała otwór komunikacyjny łączący lokale w parterze, będące jej własnością, powinna legitymować się zgodą współwłaścicieli nieruchomości na wykonanie robót w części wspólnej.
Pomimo, że wykonanie otworu komunikacyjnego w żaden sposób nie wpływa na bezpieczeństwo użytkowania budynku, co zostało w wykazane w toku postępowania, pozostali współwłaściciele dysponując dwoma mieszkaniami na piętrze nie wyrazili wymaganej zgody. Zawieszenie postępowania organ uzasadniał wystąpieniem przez inwestorkę do sądu powszechnego o wyrażenie zgody na wykonanie robót budowlanych.
W złożonym zażaleniu na wskazane wyżej postanowienie wniesiono o jego uchylenie czyniąc zarzut naruszenia art. 97 §1 pkt 4 k.p.a. poprzez zawieszenie przedmiotowego postępowania w sytuacji, gdy nie zachodziły przesłanki do zastosowania wskazanego przepisu prawa oraz naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 124 § 2 k.p.a. przez zaniechanie wypełnienia obowiązku rozważenia zachodzenia rzeczywistego związku pomiędzy rozpoznaniem przez sąd wniosku, a możliwością wydania decyzji administracyjnej kończącej postępowanie oraz uchybienie w zakresie obowiązku uzasadnienia prawnego postanowienia.
Na uzasadnienie żądania wyjaśniono, iż przedmiotem postępowania jest samowola budowlana, zaś organ zawieszenie postępowania argumentował koniecznością ostatecznego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, czyli rozpatrzenia przez Sąd Rejonowy w Jeleniej Górze wniosku o zgodę zastępczą na wykonanie robót budowlanych w ścianie konstrukcyjnej. Zdaniem autora zażalenia prace budowlane zostały już wykonane, a Sąd Rejonowy wyda zgodę zastępczą na prace, które dopiero mają być wykonane. Z postanowienia nie wynika czego ewentualna zgoda współwłaścicieli nieruchomości miałaby dotyczyć, czyli jak w świetle prawa cywilnego miałaby być wyrażona expressis verbis.
Żalący się negowali istnienie przesłanek do obligatoryjnego zawieszenia postępowania, w tym brak wstępnego zagadnienia prawnego. Cytując orzecznictwo sądowoadministracyjne wykazywano brak związku pomiędzy zagadnieniem wstępnym a sprawą, co ma powodować niedopuszczalność zawieszenia postępowania.
W dniu [...] r. DWINB wydał postanowienie nr [...], którym utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Po przedstawieniu stanu sprawy, w treści rozstrzygnięcia drugoinstancyjnego omówiono zagadnienie zawieszenia postępowania, po czyn organ podał, że w badanej sprawie zaistniała przesłanka do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zdaniem organu rozstrzygnięcie sprawy robót budowlanych, polegających na wykuciu otworu w ścianie jest uzależnione od rozpatrzenia przez Sąd Rejonowy w Jeleniej Górze wniosku o zgodę zastępczą na wykonanie robót budowlanych. Nadto zgodzono się z organem I instancji, że złożenie do sądu powszechnego pozwu w trybie art. 199 kodeksu cywilnego może stanowić zagadnienie wstępne, o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.
Zwracając uwagę na istotność kwestii posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane szeroko przywołano orzecznictwo związane z rozporządzaniem rzeczą przekraczające zakres zwykłego zarządu oraz brak zgody współwłaścicieli jako zagadnienie prejudycjalne. Zdaniem DWINB błędne jest stanowisko żalących się odnośnie braku zagadnienia wstępnego ponieważ kwestia wydania zgody zastępczej ma istotne znaczenie dla sprawy. W sytuacji gdyby sąd powszechny wydał taką zgodę, wówczas brak byłoby przesłanek do orzeczenia nakazu rozbiórki. Ewentualne zaś dalsze procedowanie w sprawie mogłoby mieć ten skutek, że organ I instancji rozstrzygnąłby w zakresie rozbiórki samowoli budowlanej z uwagi na brak zgody współwłaścicieli na wykonanie robót budowalnych. Po czym nie można wykluczyć, że mogłoby się pojawić orzeczenie sądu powszechnego zastępujące taką zgodę. Okoliczność ta została poczytana jako uzasadniająca zawieszenie postępowania, przy czym akcentowano także, że nakaz rozbiórki samowoli budowlanej jest ostatecznością i wydawany może być wyłącznie w taki zakresie, jaki jest niezbędny w celu przywrócenia stanu zgodnego z prawem.
W skardze na omówione wyżej postanowienie wniesiono o jego uchylenie oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania. Względem zaskarżonego aktu podniesiono zarzuty naruszenia:
- - art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez zawieszenie postępowania w sytuacji, gdy nie zachodziły przesłanki do zastosowania wskazanego przepisu, gdyż rozpatrzenie wniosku o zgodę zastępczą na wykonanie robót budowlanych nie stanowi zagadnienia wstępnego, od którego zależy merytoryczne rozpatrzenie przedmiotowego postępowania,
- - art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w z w. z art. 124 § 2 k.p.a. przez zaniechanie wypełnienia obowiązku rozważenia zachodzenia rzeczywistego związku pomiędzy rozpoznaniem przez sąd wniosku, a możliwością wydania decyzji administracyjnej kończącej postępowanie oraz uchybienie w zakresie obowiązku uzasadnienia prawnego dla postanowienia, na które stronom przysługuje prawo do zażalenia.
W uzasadnieniu skargi w sposób szczegółowy przedstawiono argumentację zamieszczoną w dotychczas wydanych rozstrzygnięciach, w tym w szczególności akcentowano okoliczności uwzględnione przez organ II instancji w decyzji uchylającej rozstrzygniecie PINB o umorzeniu postępowania. Bazując na tezach zaczerpniętych z orzeczeń sądów administracyjnych wskazano w szczególności na twierdzenia zamieszczone w zażaleniu, gdzie nie zgodzono się z istnieniem przesłanek do zawieszenia postępowania. Ponowiono w skardze stanowisko dotyczące możliwości wydania decyzji w sprawie bez konieczności badania zagadnienia wstępnego, którego istnienie autor skargi neguje. Z kolei nie uznając zasadności istnienia podstaw do obligatoryjnego zawieszenia postępowania zaprezentowano poglądy doktryny na okoliczność możliwości orzeczenia w niniejszej sprawie.
W udzielonej Sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wyjaśniając, że nie znaleziono podstaw do uchylenia własnego rozstrzygnięcia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 z późn.zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259, dalej: p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Stosownie zaś do treści art. 119 pkt 3 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Rozpoznanie sprawy przez sąd administracyjny na posiedzeniu niejawnym we wskazanych w art. 119 pkt 3 p.p.s.a. okolicznościach nie jest uzależnione od woli skarżącego. Nawet więc złożenie przez skarżącego wniosku o rozpoznanie takiej sprawy na posiedzeniu jawnym nie pozbawia sądu ustawowego uprawnienia do rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym.
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie DWINB utrzymujące postanowienie PINB o zawieszeniu postępowania prowadzonego w sprawie samowolnych robót budowlanych. W ramach prowadzonego postępowania organ ustalił, że przedmiotowe roboty obejmowały swym zakresem elementy wspólne obiektu budowlanego. Nadto w prowadzonym postępowaniu, na co zwrócił uwagę organ II instancji w decyzji z dnia [...] r. nr [...], doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych ingerujących w części wspólne nieruchomości wymaga przedstawienia przez inwestora stosownej zgody lub zastępującego ją orzeczenia sądu. Do organu I instancji wpłynął w dniu 28 października 2022 r. odpis wniosku kierowanego do Sądu Rejonowego w Jeleniej Górze, zawierający prezentatę tego sądu z dnia 28 października 2022 r., dotyczący wyrażenia zgody na wykonanie prac budowlanych.
W oparciu o rzeczony wniosek organ nadzoru budowlanego dostrzegł zaistnienie zagadnienia wstępnego warunkującego rozstrzygniecie sprawy i zawiesił postępowanie, co zostało zaaprobowane przez organ odwoławczy, natomiast skarżący kwestionują zasadność tego rozstrzygnięcia.
Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wystąpi, gdy ziszczone są cztery elementy: zagadnienie to wyłania się w toku postępowania administracyjnego; jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu; wymaga ono uprzedniego rozstrzygnięcia, tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji oraz istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji.
W niniejszej sprawie znajdujące zastosowanie przepisy prawa materialnego tj. ustawa Prawo budowlane (Dz.U. z 2023 r., poz. 682 t.j.) warunkują kierunek prowadzonego postępowania naprawczego wykazaniem się przez inwestora tytułem prawnym do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Problematyka oceny okoliczności dotyczących przedstawienia przez stronę stosownego dokumentu w tym zakresie i zawieszenia z tej przyczyny postepowania administracyjnego niejednokrotnie stanowiła oś sporu miedzy stronami, a nawet spowodowała rozbieżność w orzecznictwie.
Zdaniem Sądu, skoro w ramach postępowania naprawczego organ administracji bada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane kluczowe znaczenie będzie maiło też to, że organy administracji nie mają kompetencji do ingerowania w stosunki cywilnoprawne i zastępowania w tym zakresie sądów powszechnych. W konsekwencji, rzeczą organu administracji jest każdorazowo rozważenie, czy w okolicznościach konkretnej sprawy rozstrzygnięcie sprawy cywilnej nie stanowi zagadnienia wstępnego w sprawie budowlanej. Dodatkowo w przypadku współwłasności nieruchomości, roboty budowlane wymagają co do zasady, jako należące do kategorii czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu, udzielenia zgody na ich wykonanie przez współwłaścicieli w sposób zgodny z prawną formą zarządu tej nieruchomości. Jeżeli jednak powstanie spór w tym zakresie, rozstrzygnąć go może tylko sąd powszechny. Wówczas może powstać zagadnienie wstępne uzasadniające zawieszenie postępowania prowadzonego przez organ administracji na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.
W rozpoznawanej sprawie nie jest sporne, że zakres i charakter samowolnie wykonanych robót budowlanych uzasadniał zakwalifikowanie ich do czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu nieruchomością wspólną, a zatem wymagana była zgoda większości właścicieli lokali ewentualnie zastąpiona orzeczeniem sądu. Nie bez znaczenia pozostaje w sprawie, że inwestorka, co potwierdziła złożoną organowi kopią pisma procesowego, wystąpiła do Sądu Rejonowego w Jeleniej Górze ze stosownym wnioskiem.
Jak już wskazano wyżej, organy nadzoru budowlanego nie mają kompetencji do ingerowania w stosunki cywilnoprawne i zastępowania w tym zakresie sądów powszechnych, w tym w zakresie oceny skuteczności złożonego do sądu wniosku. Natomiast w przedstawionych okolicznościach faktycznych i prawnych, złożenie przez inwestorkę wniosku do sądu rejonowego o zezwolenie na wykonanie czynności przekraczającej zwykły zarząd stanowi zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., uzasadniające zawieszenie postępowania prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego. Od treści rozstrzygnięcia tego sądu zależy bowiem, w jaki sposób zostanie zakończone postępowanie prowadzone przez PINB. Zaistniały więc wszystkie przesłanki uzasadniające zawieszenie postępowania. Wobec tego skarga nie miała uzasadnionych podstaw.
W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić.