Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...]r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. z urzędu na podstawie art. 157 § 1 i 2, art. 158 § 1 i art. 156 § 1 pkt pkt 7 k.p.a. w związku z art. 46a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta W. z dnia [...]r. ustalającej na rzecz Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej A we W. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy zespołu trzech jednorodzinnych domów mieszkalnych na działce nr [...]przy ul. M. [...] we W. W uzasadnieniu organ omówił stanowisko inwestora przedstawione w nin. postępowaniu, który wskazał, że zamierzona budowa jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu ogólnego, natomiast plan szczegółowy z dnia [...]r. (Dz. Urz. Woj. W. Nr [...]) jest niekompletny, bowiem nie zawiera części opisowej dla tej działki. Według stanowiska organu wprawdzie, jak wynika z art. 8 ust. 1 zd. 2 i 3 cyt. ustawy, rysunek planu obowiązuje w zakresie określonym uchwałą w sprawie planu miejscowego, natomiast działka inwestora posiada na rysunku planu oznaczenie [...], ale w ustaleniach planu pominięto przeznaczenie terenu oznaczonego tym symbolem, to jednak decydujące powinno być ustalenie wynikające z samego rysunku planu.
Dla innych terenów w ustaleniach planu wyjaśniono, że symbol ZD odnosi się do terenów przeznaczonych pod ogrody działkowe lub zespoły takich ogrodów. Dlatego decyzja była sprzeczna z ustaleniami planu, co uzasadniało stwierdzenie jej nieważności.
We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy inwestor podkreślił niezgodność poglądu prawnego organu o mocy prawnej samego rysunku planu z wypowiedziami piśmiennictwa prawniczego oraz zakwestionował zastosowanie ustaleń tekstu planu w drodze analogii w odniesieniu do rysunku planu dla innego obszaru. Zarzucił istnienie wątpliwości, czy do akt sprawy dołączono rzeczywiście uchwalony rysunek planu szczegółowego. Działka wykorzystywana była do tej pory jako teren bazy transportowo-sprzętowej inwestora oraz położona jest pomiędzy rozgałęzieniem ruchliwych ulic i w pobliżu osiedla domów jednorodzinnych, zatem względy społeczno-gospodarcze uzasadniają również odstąpienie od stwierdzenia nieważności decyzji.
Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy utrzymał powyższą decyzję w mocy. Wyrażając własny pogląd prawny na temat znaczenia i mocy obowiązującej planu ogólnego i planu szczegółowego dla obszaru objętego zamierzoną inwestycją organ wskazał, że według planu ogólnego z dnia [...]r. lokalizacje nieustalone tym planem miały zostać sprecyzowane w planach szczegółowych i plan ten nie zawiera takich ustaleń. Ustalenia takie zawiera jedynie nadal obowiązujący (wykaz nadal obowiązujących aktów prawa miejscowego Dz. Urz. Woj. Wrocławskiego z dnia 31.12.1990r. Nr 16, poz. 225) plan szczegółowy z dnia [...]r. Zawarty w tym planie rysunek graficzny stanowi integralną część planu, równoznaczną z tekstem. W tym przypadku tekst planu stanowią opisane w planie symbole z określeniem ich znaczenia. Jedynie w przypadku braku planu szczegółowego podstawą decyzji mogłyby być ustalenia planu ogólnego (ONSA 1991/2/49). Nie było podstaw do badania prawdziwości dołączonego do akt sprawy rysunku planu, jak też nie miało znaczenia faktyczne przeznaczenie działki.
W skardze na powyższą decyzję inwestor podtrzymał dotychczasowe zarzuty.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o uprzednio przytoczoną argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 46a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest nieważna, jeżeli jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Niewątpliwie przepis ten uzasadnia stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a., zaś przedmiotem rozpoznania w tej sprawie jest zbadanie, czy dana decyzja zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa, w tym przypadku z mocy art. 46a powołanej ustawy. W postępowaniu tym istotne znaczenie ma przestrzeganie ogólnego wskazania, aby ustalenie wady decyzji miało charakter bezsporny (KPA Komentarz 6 wydanie Beck s. 713-714. Przebieg postępowania i sposób uzasadnienia zaskarżonych decyzji przekonuje, że ta ogólna zasada uległa w nin. sprawie naruszeniu. W toku postępowania inwestor zarzucał w szczególności, że plan szczegółowy dla obszaru zamierzonej inwestycji nie zawiera części tekstowej, zaś do akt sprawy nie dołączono prawidłowego załącznika graficznego do uchwały w sprawie tego planu.
W odniesieniu do zarzutu pierwszego argumentacja prawna organu była wadliwa, zaś w odniesieniu do drugiego nie podjęto próby jego wyjaśnienia w oparciu o konkretne przytoczenia strony. Jak trafnie zauważył organ I instancji, rysunek planu obowiązuje w zakresie określonym uchwałą (art. 8 ust. 1 cyt. ustawy), zaś po dostrzeżeniu, że plan stanowiący podstawę wydania decyzji podlegającej badaniu nie określa tego zakresu, podjął próbę wykazania jednak sprzeczności decyzji z tym planem. Nieco odmiennie, organ odwoławczy wywodził, że określenie uchwałą zakresu obowiązywania rysunku planu nastąpiło w treści symbolu. Jak trafnie podkreślał skarżący, w obu przypadkach wywody prawne organu nie uwzględniały wypowiedzi piśmiennictwa prawniczego (R. Hauser, E. Mzyk, Z. Niewiadomski, M. Rzążewska "Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym z komentarzem i przepisami wykonawczymi". WPr 1995 s. 27, 31-32, Z. Niewiadomski "Planowanie przestrzenne – zarys systemu" WPr 2002 s. 99-106, T. Bąkowski "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – komentarz" s. 87-88 "rysunek nie może samodzielnie stanowić o zakazie zabudowy terenu", na temat analogii por. wyroki NSA z 22.11.2000r.
IV SA 2071/98 Lex nr 77634, z 10.03.1999r. IV SA 446/97 Lex nr 46750). Wymagało chociażby rozważenia w oparciu o konkretne podstawy do uchwalenia planu szczegółowego i do wydania kwestionowanej decyzji lokalizacyjnej, czy teren objęty zamierzeniem inwestora rzeczywiście objęty został uchwałą w sprawie planu szczegółowego lub jak ocenić prawnie stan pominięcia projektowanego przeznaczenia części obszaru ustaleniami uchwalonego planu oraz jakie w związku z tym jest przeznaczenie tego terenu lub jaka powinna być procedura wydawania decyzji, w przypadku dokonania oceny, że teren nie jest objęty planem szczegółowym bądź nie jest objęty zakazem zabudowy jednorodzinnej, albo objęty jest planem ogólnym. W każdym razie organ dokonujący oceny o sprzeczności decyzji z prawem miejscowym, nie powinien uzupełniać samodzielnie treści tego prawa, w drodze wykładni, o normy decydujące o istnieniu tej sprzeczności, pomimo chociażby niewątpliwych podstaw do przypuszczenia, że danej normy nie uchwalono w wyniku oczywistego przeoczenia.
Mając powyższe na uwadze i na podstawie art. 145 § 1 ust.1 a i c, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Przepisy wprowadzające (Dz. U. Nr 153, poz. 1271), orzeczono jak na wstępie.