Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] nr [...], Starosta [...] orzekł o zwrocie J. N. nieruchomości przejętej na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem na budownictwo mieszkaniowe, obejmującej działki nr a i nr b, z karty mapy [...] obręb [...], o łącznej powierzchni 0,0938 ha, stanowiącej własność Gminy [...], wpisanej do księgi wieczystej nr A. Starosta powołał się na przepisy art. 137 ust.1 i 2, art. 139 oraz art. 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz.543). Wskazał, że J. N. wniósł o zwrot nieruchomości obejmującej działkę nr c z mapy [...], wywłaszczonej na mocy zarządzenia Naczelnika Miasta i Gminy [...] nr [...], z dnia 30 września 1978 r., w sprawie ustalenia terenów budowlanych we wsi S., przejętych na własność Skarbu Państwa z przeznaczeniem pod budownictwo mieszkaniowe. Wniosek uzasadniono tym, że wywłaszczona nieruchomość nie została zagospodarowana z godnie z celem wywłaszczenia.
Organ ustalił, że wnioskowana działka została podzielona na cztery części o numerach: d i e (które pozostały własnością wnioskodawcy), f (która po wydzieleniu działek budowlanych stanowi część nowopowstałej działki nr g będącej drogą) oraz h (z których powstały częściowo działki budowlane nr i i j, które nie zostały zagospodarowane zgodnie z celem wywłaszczenia). Działka o starym numerze f, będąca częścią działki o obecnym numerze g stanowi jedyną drogę dojazdową do sąsiednich działek powstałych w wyniku realizacji terenów budowlanych i nie może stanowić, zdaniem Starosty, przedmiotu zwrotu. Organ wywodził dalej, iż na działkach nr i i j został odtworzony przebieg granic działki nr h, dzieląc je na działki o numerach a i k oraz b i l. Odtworzone granice działki h objęły swym zasięgiem działki nr a i b o łącznej powierzchni 0,0938 ha. Powierzchnia ta jest zgodna z powierzchnią dawnej działki nr h.
J. N. wniósł odwołanie od decyzji I instancji. W odwołaniu zwrócił się o odszkodowanie za zabraną mu działkę, o obecnym numerze g i starym numerze f, która stanowi drogę dojazdową do sąsiednich działek, powstałych w wyniku realizacji terenów budowlanych.
Decyzją z dnia [...], nr [...], Wojewoda [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wojewoda stwierdził, że Starosta prawidłowo orzekł o zwrocie działek a i b. W ocenie organu odwoławczego sprawa odszkodowania za część działki nr g (dawna f) nie mogła być przedmiotem rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji. Postępowanie odrębne o odszkodowanie winno być przeprowadzone przez Starostę w oparciu o ustawę o gospodarce nieruchomościami. Ewentualnej wypłaty wynikającej z decyzji Starosty powinna dokonać Gmina [...], ponieważ nieruchomość stała się z mocy prawa własnością Gminy, z dniem 27 maja 1990 r., co zostało potwierdzone decyzją Wojewody [...] z dnia 31 grudnia 1991 r., nr [...].
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego J. N. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej odmowy zwrotu działki nr g. Zarzucił naruszenie art. 7 i art. 80 kpa, przez brak ustalenia, że sporna działka nr g nie została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia oraz naruszenie przepisów art. 136 ust.3 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przez ustalenie iż cel wywłaszczenia został spełniony. Skarżący przytoczył przepis art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wywodził, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Na działce nie powstała żadna droga. Powołał się na poglądy wyrażane w orzecznictwie, wskazujące na brak podstaw do odmowy zwrotu nieruchomości z powodu przeznaczenia nieruchomości na cel określony w planie zagospodarowania przestrzennego oraz na konieczność wykonania robot budowlanych, dla przyjęcia, iż wybudowano ulicę.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi. Powtórzył argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
J. N. zmarł w dniu 15 kwietnia 2003 r. Pozostawił żonę R. N. i dwóch synów: J. N. i J. N. Spadek po J. N. nabył w całości, na podstawie testamentu, J. N. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:
najpierw odnotować trzeba, że skoro skarga została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r., to w oparciu o art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1271), sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny, na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270).
Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że decyzja ta nie odpowiada wymogom prawa.
Przed dalszymi rozważaniami wskazać należy, że przedmiot postępowania nie odnosi się wyłącznie do praw ściśle związanych z osobą zmarłego w trakcie postępowania sądowego skarżącego J. N. W jego miejsce wstąpił więc z mocy prawa następca prawny J. N. O nieosobistym charakterze roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości świadczy wprost brzmienie art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz.543 ze zm.).
Odmowa zwrotu części działki nr g nastąpiła z naruszeniem przepisów materialnoprawnych i proceduralnych. Przede wszystkim odmowa ta nie została wyartykułowana w rozstrzygnięciu decyzji I instancji, a organ odwoławczy nie sanował tego uchybienia. Stanowiło to naruszenie art. 107 § 1 kpa oraz art. 138 kpa. Organ administracyjny załatwiający sprawę zajmuje stanowisko, wobec żądania zawartego we wniosku, w rozstrzygnięciu decyzji. To rozstrzygnięcie zaś powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Rozstrzygnięcie musi być sformułowane w sposób jasny i precyzyjny, a nie pośrednio wynikać z uzasadnienia decyzji (por. wyrok NSA z dnia 30 czerwca 1998 r., sygn. akt I SA/Łd 1478/96 niepubl.; przytoczony przez Janusza Borkowskiego w: B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wyd. C.H. Beck Warszawa 2000 r., str. 446). W sprawie z wniosku J. N. przedmiotem postępowania, jak wynika z treści wniosku, było żądanie zwrotu całej wywłaszczonej nieruchomości, tj. działki nr c, położonej w S. Rozstrzygnięcie decyzji I instancji sprowadzało się do wymienienia części gruntów z tej działki podlegających zwrotowi, zaś w uzasadnieniu decyzji I instancji stwierdzono, że inna część gruntów nie może podlegać zwrotowi.
Oznaczało to, zdaniem Sądu, odmowę zwrotu części nieruchomości, z tym że odmowę niewyartykułowaną w sposób wymagany przepisem art. 107 § 3 kpa. Ocenę tę umacnia brzmienie przepisu art. 137 ust.2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, określającego warunki w jakich zwrotowi podlega tylko część wywłaszczonej nieruchomości. Niezależnie od niejasnego żądania odwołania (odwołujący się zaskarżył całą decyzję, ale skupił się na roszczeniu odszkodowawczym), zauważyć przyjdzie, iż decyzja organu odwoławczego utrzymała w mocy, ze wszystkimi konsekwencjami, decyzję organu pierwszej instancji. W rezultacie przyjąć należało, że istniał przedmiot zaskarżenia, tj. akt odmawiający skarżącemu zwrotu części nieruchomości (określanej przez organy jako droga).
Jak już wyżej zasygnalizowano, weryfikacja sądowa wykazała wadliwości materialnoprawne tego aktu. Przyczyna, dla której organ I instancji nie zwrócił skarżącemu części nieruchomości (pełnienie roli drogi dojazdowej do działek budowlanych) nie nawiązuje wprost do przesłanek negatywnych wymienionych w art. 137 ust.1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Po wejściu w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z art. 233 tej ustawy, sprawy wszczęte, lecz niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, prowadzi się na podstawie jej przepisów. Dotyczy to także przesłanek zwrotu nieruchomości wywłaszczonej. Warunkiem żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest, w świetle art. 136 ust. 3 omawianej ustawy, zbędność nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, przy czym tę zbędność ocenia się stosownie do art. 137 ustawy (por. wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2001 r., sygn. akt I SA 241/00 niepubl.; System Informacji Prawnej LEX 54436).
Zauważyć jeszcze można, że na mocy art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych na rzecz Skarbu Państwa m.in. na podstawie ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. Nr 27, poz.216 ze zm.). Przyczyna odmowy zwrotu określona w odpowiedzi na skargę (pomijając fakt, że odpowiedź na skargę nie stanowi uzupełnienia zaskarżonej decyzji i nie sanuje wad aktu II instancji) może być uznana za nawiązanie do przesłanki z art. 137 ust.1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jednak nawet to nawiązanie nie ustala istotnych z punktu widzenia treści tego przepisu okoliczności faktycznych, takich jak data rozpoczęcia prac związanych z realizacją celu.
Nadto organ odwoławczy nie rozważył nie tylko w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, ale także w odpowiedzi na skargę, czy wspomniane prace stanowiły realizację celu wywłaszczenia. W tej kwestii odnotować również trzeba brak jakichkolwiek prób rozszerzenia materiału dowodowego odnoszącego się do celu wywłaszczenia. Zasadny jest zatem zarzut naruszenia nie tylko norm materialnoprawnych, ale także przepisów postępowania, tj. art. 77 § 1 kpa. Naruszenie to, jak wynika z powyższych uwag, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W tej sytuacji należało, na mocy art. 145 § 1 pkt 1a i c oraz art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylić zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ja decyzję I instancji, w części dotyczącej odmowy zwrotu części działki nr g, będącej poprzednio działką nr f. Z uwagi na to, że rozstrzygnięcie decyzji I instancji i zaskarżonej decyzji nie zawierało wprost wyrażonej odmowy zwrotu części spornej nieruchomości (co stanowiło jedną z wad obu tych aktów), dla uniknięcia trudności interpretacyjnych sentencji wyroku, konieczne jest wyeliminowanie z obrotu prawnego dotychczas wydanych aktów załatwiających sprawę. W ten sposób odpada obawa odczytania sentencji wyroku jako orzeczenia uchylającego nieistniejące rozstrzygnięcie. Pamiętać zaś trzeba, że skutki decyzji o zwrocie nieruchomości, określone w art. 139 – 141 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wymagają precyzyjnego odczytania i jasnego brzmienia decyzji o zwrocie.
Nie oznacza to zakwestionowania przez Sąd zwrotu działek nr a i b. W dalszym postępowaniu wiążąca dla organów administracyjnych i dla Sądu, z mocy art. 153 Prawa o postępowaniu (...), jest ocena o spełnieniu w odniesieniu do tych działek przesłanki zbędności nieruchomości na cel określony w zarządzeniu o wywłaszczeniu. Stanowisko to pozwala na przyjęcie, iż nie został naruszony przepis art. 134 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, mimo braku podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji pierwszej instancji.
Z tych przyczyn orzeczono jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnia art. 200, a orzeczenie w przedmiocie niewykonania obu decyzji, przepis art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań.