Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzje Przewodniczącego Zarządu Miasta G. z dnia [...]r. o odmowie nieodpłatnego nabycia prawa własności nieruchomości na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 26 lipca 2001r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz. U. Nr 113, poz. 1209). Jak ustalił organ, skarżący w dniu [...]r. nabyli od Skarbu Państwa prawo użytkowania wieczystego działki nr [...] przy ul. C. [...] w G. przeznaczonej pod budowę budynku mieszkalnego i zakładu usługowego. Według treści księgi wieczystej KW nr [...] działka gruntu pozostaje w wieczystym użytkowaniu do [...]r., zabudowana budynkiem mieszkalnym i pawilonem handlowym o powierzchni [...]m2. Według oceny organu, roszczenie z art. 1 przysługuje użytkownikom wieczystym nieruchomości zabudowanej na cele mieszkaniowe, o ile obiekt budowlany przeznaczony na te cele znajdował się tam w dniu [...]r. i [...]r.
Wnioskodawcy dołączyli wprawdzie potwierdzenie przyjęcia zgłoszenia użytkowania budynku mieszkalnego z dnia [...]r., jednak nieruchomość nie jest zabudowana tylko na cele mieszkaniowe i dlatego nie spełnia kryteriów z art. 1 ustawy. Wprawdzie uzasadnienie decyzji odmownej organu I instancji było całkowicie błędne, na co trafnie zwrócili uwagę skarżący w odwołaniu, to jednak wobec niespełnienia również prawidłowo rozumianej przesłanki ustawowej w odniesieniu do ich nieruchomości, należało jego decyzję utrzymać w mocy, a jedynie z innym uzasadnieniem odmowy.
W skardze na powyższą decyzję skarżący zarzucili, że po stwierdzeniu wydania błędnej decyzji przez organ I instancji, organ odwoławczy powinien uchylić tą decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia w celu wyjaśnienia sprawy w oparciu o prawidłową wykładnię art. 1 ustawy. Wyjaśnili, że lokal przeznaczony na działalność gospodarczą stanowi odrębny wolnostojący budynek i po dokonaniu podziału działki możliwe będzie uzyskanie własności chociażby działki zabudowanej budynkiem mieszkalnym.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, gdyż ustawa ma zastosowanie jedynie do gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe, zaś działka skarżących wykorzystywana jest na inne cele. O ile skarżący dokonają podziału działki, zostanie wszczęte nowe postępowanie dotyczące działki zabudowanej na cele mieszkaniowe. Według stanu sprawy z daty orzekania przez organ odwoławczy nie zachodziła potrzeba uzupełnienia postępowania wyjaśniającego i nie było podstaw do przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Jak trafnie zauważył organ odwoławczy, skarżący nabyli z mocy prawa własność nieruchomości oddanej im w użytkowanie wieczyste czy raczej roszczenie o wydanie decyzji stwierdzającej to nabycie, o ile w dniu 26 maja 1990r. oraz w dniu wejścia w życie ustawy byli współużytkownikami nieruchomości zabudowanej na cele mieszkaniowe (art. 1 ust. 1 i art. 4 ustawy z dnia 26 lipca 2001r. na nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości, Dz. U. z dnia 9 października 2001r. Nr 113, poz. 1209 ze zm.). Jednak poszukiwanie znaczenia wyrażenia ustawowego "nieruchomość zabudowana na cele mieszkaniowe" nie powinno ograniczać się do prób jego definiowania na tle tej jedynie ustawy i w oparciu o oceny danego stanu faktycznego według dowolnych bądź intuicyjnie przyjmowanych kryteriów. Kiedy mowa jest o przeznaczeniu nieruchomości w znaczeniu prawnym, od razu nasuwa się potrzeba sięgnięcia do unormowań z zakresu prawa geodezyjnego i planowania przestrzennego.
O podstawowym dla innych dziedzin stosowania prawa znaczeniu danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków stanowi art. 21 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2000r. Nr 100, poz. 1086 ze zm.). Zwraca uwagę, że przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454) w odniesieniu do budynków podkreślają znaczenie ich podstawowej funkcji użytkowej (przepisy § 63, 64, 65) oraz dokonują podziału gruntów zabudowanych na tereny mieszkaniowe oznaczone symbolem B, tereny przemysłowe oznaczone symbolem Ba i inne tereny zabudowane oznaczone symbolem Bi (§ 68 ust. 3). Nieruchomość zabudowana została na cele mieszkaniowe, o ile zasadniczym lub przeważającym w ocenie charakteru zabudowy elementem będzie funkcja mieszkaniowa zabudowy, zaś drugorzędne i pomocnicze znaczenie miało przeznaczenie niemieszkalne pomieszczenia lub osobno wybudowanego budynku, gdy korzystanie z nich było podporządkowane podstawowej funkcji (mieszkalnej) zabudowy (budynku lub zespołu budynków).
Istotne znaczenie dla prawidłowego zakwalifikowania rodzaju zabudowy z punktu widzenia jej celu jako mieszkalnego bądź niemieszkalnego posiadały ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przeznaczenie terenu na cele zabudowy mieszkaniowej i legalne wybudowanie na nim budynku o przeznaczeniu mieszkalnym oznaczało zabudowanie nieruchomości na cele mieszkaniowe, o ile nawet elementem zabudowy był budynek o charakterze niemieszkalnym, jednak jako zabudowa dodatkowa lub służebna wobec zasadniczej zabudowy mieszkaniowej, przez co nie zmieniał tego charakteru zabudowy przy ocenie całościowej. Sposób korzystania z budynków nigdy nie miał rozstrzygającego znaczenia przy ocenie ich mieszkalnego bądź użytkowego charakteru, bowiem właściciel domu mieszkalnego mógłby nawet jego większą część przeznaczyć na cele niemieszkalne, nie zmieniając przez to rodzaju zabudowy (por. art. 5 ust. 2 i art. 71 ustawy z dnia 7 lipca 1994r.
Prawo budowlane, Dz. U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.). Bez dołączenia do akt sprawy dokumentów z ewidencji gruntów i budynków oraz wypisu z planu miejscowego, a także bez dokonania bliższej charakterystyki zespołu zabudowy, nie było możliwe stwierdzenie w sposób przekonujący, że nieruchomość skarżących nie została zabudowana na cele mieszkaniowe. Dotychczas zgromadzony w aktach sprawy materiał nie uzasadniał takiego ustalenia. Z treści § 6 umowy notarialnej wynikało jedynie oświadczenie stron tej umowy o przeznaczeniu terenu w planie zagospodarowania przestrzennego. Tymczasem podstawowe funkcje tego terenu określał tekst i rysunek planu miejscowego, nie zaś relacja stron o stanie ich wiedzy na ten temat. Z faktu zabudowy działki skarżących stanowiącym ich własność budynkiem mieszkalnym i pawilonem handlowym mogło wynikać, że to raczej zabudowa mieszkaniowa ma znaczenie podstawowe i nadające charakter zespołowi budynków.
W dokumencie potwierdzenia przyjęcia zgłoszenia użytkowania obiektu budowlanego, nawet nie wspomina się o pawilonie handlowym, lecz o budynku mieszkalnym jednorodzinnym w wbudowywanym [...]r. na podstawie pozwolenia na budowę z [...]r. Należy w końcu wskazać, że określenie znaczenia omawianego pojęcia powinno nastąpić w drodze wykładni powołanej ustawy, dokonanej przed poczynieniem ustaleń faktycznych i ocen bazujących na stanie faktycznym sprawy. Organ pośrednio dokonał takiej wykładni, jednak nie uzasadnił własnego przeświadczenia, że nieruchomość jest zabudowana na cele mieszkaniowe wówczas jedynie, gdy wybudowano na niej wyłącznie budynek mieszkalny. Nie trzeba oczywiście nikogo przekonywać o trudnościach przy dokonywaniu wykładni wyrażenia ustawowego (por. M. Zieliński "Wykładnia prawa. Zasady. Reguły. Wskazówki" WPr 2002 s. 140, 142, 218, 227-228, 244 i s. 310-324 lub L. Morawski "Wykładnia w orzecznictwie sądów – komentarz"), gdy jednak wydanie decyzji wymagało podjęcia tego trudu, uzasadnienie powinno przedstawiać przebieg rozumowania prowadzącego do określonego zrekonstruowania normy prawnej, nie zaś jedynie sam rezultat procesu wykładni.
W toku dalszych czynności właściwe organy uzupełnią podstawę faktyczną rozstrzygnięcia o wskazane powyżej elementy oraz szerzej uzasadnią przyjęty na wstępie własnych rozważań prawniczych wynik wykładni omawianego wyrażenia ustawowego.
Mając powyższe na uwadze i zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 a i c, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Przepisy wprowadzające (Dz. U. Nr 153, poz.1 271), orzeczono jak na wstępie.