Uzasadnienie
W wyniku wznowionego postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z 20 marca 1996 r. (...) przyznającą Leonardowi L. uprawnienie do dodatku mieszkaniowego w kwocie 87,26 zł miesięcznie, na okres od 1 kwietnia 1996 r. do 30 września 1996 r., decyzją z 10 lipca 1998 r. (...), wydaną na podstawie art. 151 par. 1 ust. 2 Kpa, art. 39 ust. 1 oraz art. 43 ust. 4 ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych /Dz.U. nr 105 poz. 509 ze zm./, Dyrektor Zakładu Gospodarki Mieszkaniowej w L. orzekł o jej uchyleniu i odmowie przyznania wnioskowanego dodatku oraz nakazał zwrócić pobrany dodatek w podwójnej wysokości, tj. w kwocie 1.047,12 zł.
W uzasadnieniu decyzji wskazał, że Leonard L. w przedłożonym wniosku o przyznanie powyższego świadczenia podał nieprawdziwe dane, świadczące, że posiada własnościowe prawo do lokalu spółdzielczego położonego przy ul. W. nr 21/3 w L. W takiej sytuacji wymienioną wyżej decyzją ostateczną z 20 marca 1996 r. został wnioskodawcy przyznany dodatek mieszkaniowy, który, jak wykazało wznowione postępowanie w sprawie, otrzymywał niesłusznie. Lokatorskie prawo do przedmiotowego lokalu mieszkalnego posiadali bowiem Józef W. i Ewa W., którzy w 1989 r. dokonali przekształcenia tego prawa na własnościowe. W związku z ustaleniem, że dodatek mieszkaniowy przyznano na podstawie nieprawdziwych danych, uchylając decyzję ostateczną, organ pierwszej instancji odmówił przyznania wnioskowanego dodatku i na podstawie art. 43 ust. 4 ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych zobowiązał stronę do zwrotu pobranego dodatku w podwójnej wysokości.
Od decyzji tej odwołała się Urszula L. Podała, że w jej ocenie nie można przyjmować, iż jej mąż, Leonard L. przedstawił we wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego nieprawdziwe dane, gdyż do zajmowania lokalu przy ul. W. nr 21/3 w L. upoważnia ich zawarta 15 stycznia 1990 r. z jej siostrą Ewą W. umowa bezpłatnego użytkowania wskazanego mieszkania. Zarzuciła ponadto, że organ pierwszej instancji naruszył ogólne zasady postępowania administracyjnego oraz przepisy prawa materialnego i wniosła o uchylenie decyzji wydanej przez ten organ.
Po rozpatrzeniu powyższego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżoną decyzją z 20 sierpnia 1998 r. (...), wydaną na podstawie art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
Mając na względzie wyżej wskazane okoliczności faktyczne niniejszej sprawy, Kolegium uznało, że decyzja organu pierwszej instancji nie narusza prawa. Wskazało, że powołana wyżej ustawa z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych przewiduje sytuacje, w których może dojść do stwierdzenia przez organ zaistnienia faktów niezgodnych z danymi przedstawionymi we wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego, także z przyczyn zawinionych przez wnioskodawcę. Przepis art. 43 ust. 4 ustawy określa bowiem swoistą sankcję za pobieranie dodatków przez osoby nieuprawnione lub pobieranie ich w nadmiernej wysokości, wskutek podania we wniosku i w deklaracji o dochodach nieprawdziwych danych. Nienależnie więc pobrane kwoty dodatku podlegają zwrotowi w podwójnej wysokości, a w razie potrzeby, kwoty z tego tytułu podlegają przymusowemu ściągnięciu w trybie egzekucji administracyjnej.
A zatem, wykładnia powołanego przepisu prawa daje, zdaniem organu odwoławczego, podstawy do zajęcia stanowiska, jakie w niniejszej sprawie przyjął organ pierwszej instancji. Akta sprawy wykazują, że Leonard L. podał i potwierdził w złożonym wniosku oraz w dołączonej deklaracji o dochodach dane dotyczące tytułu prawnego do zajmowanego lokalu nie odpowiadające stanowi faktycznemu. Lokatorskie prawo do mieszkania w Spółdzielni Mieszkaniowej "P" w L., położonego przy ul. W. nr 21/3, posiadał od 1975 roku Józef W. 13 lipca 1989 r. wymieniony wraz z żoną Ewą W. dokonał przekształcenia tego prawa na własnościowe. Do dziś status prawny przedmiotowego lokalu nie uległ zmianie. Znalazło to potwierdzenie we wznowionym postępowaniu w sprawie, po przedstawieniu przez zarządcę lokalu żądanych przez organ dokumentów.
W tej sytuacji, zdaniem Kolegium Odwoławczego, należy uznać wydaną przez organ pierwszej instancji decyzję za zgodną z obowiązującymi przepisami i utrzymać ją w mocy.
W ocenie organu drugiej instancji, zarzuty podniesione w odwołaniu nie zasługiwały na uwzględnienie. W myśl bowiem art. 39 ust. 1 ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych, dodatek mieszkaniowy otrzymują wszyscy, którzy spełniają warunki przewidziane w przepisach, tj. m.in. zamieszkują w lokalach, do których mają tytuł prawny. Tym samym warunek ten spełniają osoby, które są:
- - najemcami mieszkań o regulowanych czynszach w domach komunalnych, zakładowych i prywatnych,
- - członkami spółdzielni w mieszkaniach zajmowanych na podstawie lokatorskiego i własnościowego prawa do lokalu,
- - właścicielami mieszkań i domów.
Kolegium wskazało dalej, że Leonard L., jak wykazują dokumenty sprawy, w dniu składania wniosku nie posiadał i obecnie nie posiada żadnego z wymienionych tytułów prawnych do lokalu przy ul. W nr 21/3 w L. Przedstawiona umowa bezpłatnego użytkowania wymienionego lokalu z 15 stycznia 1990 r. nie może, w świetle obowiązujących przepisów, takiego prawa stanowić. Biorąc pod uwagę wyżej wskazane, przewidziane w ustawie wymogi, powyższy fakt przesądza o wyłączeniu jego prawa do wnioskowanego w podanym okresie dodatku mieszkaniowego.
Z tych też względów, zdaniem Kolegium Odwoławczego, należało orzec jak w osnowie decyzji.
W skardze na powyższą decyzję Urszula L. podtrzymała zarzuty zawarte w odwołaniu i domagała się uchylenia decyzji wydanych w wyniku wznowionego postępowania.
W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny, sprawujący zgodnie z art. 21 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, i nie będąc związany granicami skargi /art. 51 cyt. ustawy o NSA/, uznał, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji naruszają przepisy prawa materialnego oraz przepisy procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.
A zatem, skarga podlegała uwzględnieniu, lecz z innych przyczyn niż w niej wskazane.
Należy bowiem podkreślić, że organy orzekające w sprawie będącej przedmiotem skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego, stosując przepisy w sprawie wznowienia postępowania, naruszyły przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, a w konsekwencji, naruszyły przepisy ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych /Dz.U. nr 105 poz. 509/.
Zgodnie z przepisem art. 145 par. 1 Kpa, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie. Przepis ten ogranicza tym samym przedmiot wznowienia postępowania tylko do sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną.
Organy orzekające w sprawie będącej przedmiotem skargi połączyły natomiast rozpoznanie nie tylko sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną z 20 marca 1996 r. w sprawie przyznania dodatku mieszkaniowego, ale także rozpoznały i rozstrzygnęły sprawę nie rozstrzygniętą decyzją ostateczną, tj. sprawę zwrotu nienależnie pobranego dodatku mieszkaniowego /art. 43 ust. 4 ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych/.
Niewątpliwe zaś jest to, że sprawa ta jest odrębną sprawą, rozpoznawaną i rozstrzyganą w trybie postępowania zwykłego, w którym organ obowiązany jest wykazać wystąpienie przesłanek z art. 43 ust. 4 powołanej ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych.
Istotne przy tym jest to, że przepis art. 151 par. 1 pkt 2 Kpa, będący podstawą wydania zaskarżonych decyzji, stanowi, że organ administracji, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji, po przeprowadzeniu postępowania co do przyczyn wznowienia, wydaje decyzję, w której uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 par. 1 lub art. 145a i wydaje nową decyzję rozstrzygającą.
Innymi słowy, organ administracji w decyzji kończącej wznowienie postępowania obejmuje dwa rozstrzygnięcia: uchylenie decyzji dotychczasowej oraz nowe rozstrzygnięcie o istocie sprawy /por. Z. Janowicz: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. Naukowe PWN, Warszawa-Poznań 1992, str. 360/.
Zgodnie natomiast z przepisem art. 43 ust. 4 ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania stwierdzono, że dodatek przyznano na podstawie nieprawdziwych danych zawartych w deklaracji lub wniosku albo że przyznano go w nadmiernej wysokości, osoba otrzymująca ten dodatek jest zobowiązana do zwrotu nienależnie pobranych kwot w podwójnej wysokości. Należności te, wraz z odsetkami i kosztami egzekucyjnymi, podlegają przymusowemu ściągnięciu w trybie postępowania egzekucyjnego w administracji.
W świetle powyższego należy stwierdzić, że zarówno cyt. wyżej przepis art. 151 par. 1 pkt 2 Kpa, jak i przepis art. 145 par. 1 Kpa stwarzają możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną.
W niniejszej sprawie oznacza to tyle, że zarówno przepis art. 151 par. 1 pkt 2 Kpa, jak i cyt. wyżej przepis art. 43 ust. 4 ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych nie dają podstawy do rozszerzenia kompetencji organu administracji, podejmującego decyzję administracyjną w trybie art. 151 par. 1 Kpa, o dodatkowe rozstrzygnięcie, zobowiązujące do zwrotu nienależnie pobranych kwot dodatku mieszkaniowego /por. wyrok NSA z dnia 23 września 1999 r., II SA/Wr 1712/98/.
Wyżej wskazane uchybienia skutkowały konieczność uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, co orzeczono na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.