Uzasadnienie
Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzją z dnia 13 listopada 2023 r. Nr SKO/GN-415/18/2023, podjętą po rozpatrzeniu odwołania K. K. (dalej "strona skarżąca"), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 in fine w zw. z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.; dalej zwana "K.p.a.") uchyliło w całości decyzję Starosty Lubińskiego z dnia 27 kwietnia 2023 r. Nr DAN.6821.28.2023 o odmowie wykonania aktu nadania z dnia 15 marca 1965 r. Nr [...] poprzez przyznanie gruntu o pow. [...] ha, będącego różnicą pomiędzy aktem nadania Nr [...] a decyzją z dnia 15 marca 1965 r. Nr RL.IX.3c/73/65 o wykonaniu tego aktu nadania, oraz zapłaty odszkodowania stronie skarżącej i umorzyło postępowanie organu pierwszej instancji w całości.
Powyższa decyzja została podjęta w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Pismem z dnia 8 lutego 2023 r. pełnomocnik strony skarżącej wniósł o wykonanie aktu nadania z dnia 15 marca 1965 r. poprzez nadanie na rzecz strony skarżącej brakującej części gruntu o pow. [...] ha, ewentualnie o zapłatę stosownego odszkodowania. W uzasadnieniu wniosku pełnomocnik wskazał m.in., że J. K. (dalej "ojciec strony skarżącej") otrzymał ziemię na podstawie aktu nadania z dnia 15 marca 1965 r., w którym nadano w obrębie miasta L. grunty o pow. [...] ha i na terenie M. [...] ha. Następnie, decyzją o wykonaniu tego aktu nadania z dnia 15 marca 1965 r. ustalono granice gospodarstwa nr [...] w L. o pow. [...] ha, nie ustalono natomiast granicy gospodarstwa na terenie M. o pow. [...] ha. Akt nadania z dnia 15 marca 1965 r. został wykonany tylko w zakresie [...] ha, brakuje [...] ha.
Po wszczęciu w dniu 24 marca 2023 r. postępowania administracyjnego w sprawie przyznania nieodpłatnie własności gruntu Skarbu Państwa – wykonania aktu nadania z dnia 15 marca 1965 r. poprzez nadanie na rzecz strony skarżącej brakującej części gruntu o pow. [...] ha, ewentualnie o zapłatę stosownego odszkodowania, działając na podstawie art. 2 ust. 1, art. 5 ust. 1 i 2, art. 6 ust. 1 i 2, art. 7 ust. 1 oraz art. 10 dekretu z dnia 6 września 1951 r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych (Dz. U. z 1998 r. Nr 46, poz. 340; dalej zwany "dekretem z 1951 r."), Starosta Lubiński podjął wyżej opisaną decyzję z dnia 27 kwietnia 2023 r.
Uzasadniając motywy swojego rozstrzygnięcia, organ pierwszej instancji wyjaśnił, że w dniu 15 marca 1965 r. ojciec strony skarżącej otrzymał akt nadania Nr [...], który przyznawał mu grunty o powierzchni [...] ha, oraz decyzję Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w L. o wykonaniu tego aktu nadania Nr RL.IX.3c/73/65, którą ustalone zostały granice gospodarstwa i ostatecznie zostało przeniesione na nabywcę prawo własności. Ww. decyzją ojciec strony skarżącej otrzymał grunty o powierzchni [...] ha. Areał przyznany w aktach nadania został – jak wskazał organ pierwszej instancji – znacząco pomniejszony.
Ponadto, odnosząc się do twierdzeń pełnomocnika strony skarżącej, organ wskazał, że zgodnie z art. 10 dekretu z 1951 r., osoba, która po dniu wejścia w życie niniejszego dekretu otrzyma akt nadania, staje się właścicielem tego gospodarstwa na zasadach niniejszego dekretu. Ojciec strony skarżącej przedmiotowy akt nadania otrzymał po wejściu w życie dekretu z 1951 r. i co za tym idzie, obowiązywały go zasady nabywania gospodarstw określone w art. 5 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 i ust. 2 dekretu z 1951 r., które stanowią, że w celu poświadczenia własności gospodarstwa rolnego i jego przynależności starosta wydaje z urzędu akty nadania, które zawierają określenie osób uprawnionych oraz powierzchni gruntów i innych składników gospodarstwa rolnego. Wydawanie tych aktów jest zadaniem z zakresu administracji rządowej. Granice gospodarstw rolnych oraz ich szacunek ustala orzeczenie o wykonaniu aktu nadania.
Orzeczenie to wydaje z urzędu starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Prawomocne orzeczenie o wykonaniu aktu nadania jest podstawą wpisu w księdze wieczystej prawa własności i wierzytelności z tytułu należności przypadającej za gospodarstwo rolne.
Jak zauważył dalej organ pierwszej instancji, ojciec strony skarżącej do stwierdzenia własności gospodarstwa potrzebował zarówno aktu nadania jak i orzeczenia/decyzji. Istotnie, jak przyznał organ, areał określony w aktach nadania jest znacznie większy niż ten przyznany ostatecznie orzeczeniami/decyzjami, jednak ustawodawca zastrzegł sobie możliwość zmiany powierzchni gospodarstwa w orzeczeniu, o czym stanowi art. 7 ust. 1 dekretu z 1951 r. Konkludując, organ zauważył, iż faktem jest, że zapisy dekretu z 1951 r. znoszą konieczność posiadania orzeczenia/decyzji o wykonaniu aktu nadania, aby potwierdzić własność gospodarstwa, jednak tylko w odniesieniu do osób, które akt nadania otrzymały przed wejściem w życie tego dekretu, o czym stanowi art. 2 ust. 1 dekretu z 1951 r., zgodnie z którym osoby, które posiadają gospodarstwa rolne i prowadzą je osobiście lub przez członków rodziny, żyjących z nimi we wspólności gospodarczej, a do dnia wejścia w życie niniejszego dekretu nie nabyły ich własności, stają się z mocy prawa właścicielami tych gospodarstw.
Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia wniosła strona skarżąca, zarzucając obrazę art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. polegającą na zaniechaniu podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, nieuwzględnieniu przy rozpatrzeniu sprawy interesu społecznego i słusznego interesu klienta, braku zgromadzenia całego materiału dowodowego oraz dowolnej ocenie materiału dowodowego. W oparciu o tak sformułowane zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy.
Rozpoznając wniesione odwołanie, organ odwoławczy wyjaśnił w zaskarżonej decyzji, że stosownie do art. 61 § 1 K.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Przyjęte w tym przepisie rozwiązanie nie oznacza jednak dowolności organu administracji publicznej we wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie strony. Przepis ten należy intepretować w związku z przepisami prawa materialnego, które nie tylko wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji czy postanowienia, ale też regulować mogą inicjatywę co do powstania danej treści stosunku materialnoprawnego podlegającego załatwieniu w ww. sposób. Jak wynika z akt sprawy, pismem z dnia 8 lutego 2023 r. strona skarżąca wniosła o wykonanie aktu nadania z dnia 15 marca 1965 r. poprzez nadanie na rzecz strony skarżącej brakującej części gruntu o powierzchni [...] ha, ewentualnie o zapłatę stosownego odszkodowania.
W reakcji na ten wniosek organ pierwszej instancji zawiadomił o wszczęciu na żądanie strony postępowania zgodnie z treścią wniosku i następnie podjął zaskarżoną decyzję z dnia 27 kwietnia 2023 r. Kolegium zauważyło przy tym, że organ administracji publicznej obowiązany jest przestrzegać przepisów regulujących inicjatywę wszczęcia postępowania i w analizowanej sprawie organ pierwszej instancji nie miał prawa uruchomić tego postępowania z wniosku. Jak wynika bowiem bezspornie z zacytowanych przepisów art. 25 ust. 1 i ust. 2, art. 26 ust. 1, ust. 2, ust. 3, art. 30 ust. 1 i ust. 2, art. 31 ust. 1, ust. 2 i ust. 3, art. 32 dekretu z dnia 6 września 1946 r. o ustroju rolnym i osadnictwie na obszarze Ziem Odzyskanych byłego Wolnego Miasta Gdańska (Dz. U. z 1946 r. Nr 49, poz. 279 ze zm.; dalej "dekret z 1946 r.") oraz art. 4 ust. 1, art. 5, art. 6, art. 7 i art. 10 dekretu z 1951 r., przyznanie w art. 6 ust. 1 dekretu z 1951 r. w aktualnym stanie prawnym staroście wykonującemu zadanie z zakresu administracji rządowej kompetencji do wszczęcia z urzędu postępowania w przedmiocie wydania orzeczenia o wykonaniu aktu nadania nie daje możliwości wszczęcia takiego postępowania na wniosek jakiegokolwiek podmiotu (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 2 kwietnia 2014 r., II SA/Wr 538/13, Lex nr 1465550).
W niniejszej sprawie w związku z wnioskiem strony skarżącej organ pierwszej instancji był zobligowany wydać postanowienie w oparciu o art. 61a § 1 K.p.a. o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania orzeczenia o wykonaniu aktu nadania na podstawie dekretu z dnia 1951 r. Jak przypomniało Kolegium, przepis art. 61 § 1 K.p.a. musi być interpretowany w związku z przepisami prawa materialnego (w tym wypadku dekretu z 1951 r.), które nie tylko wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji administracyjnej, ale i normują inicjatywę co do powstania treści stosunku materialnoprawnego. W analizowanej sprawie doszło do naruszenia przez organ pierwszej instancji ww. przepisów prawa materialnego i procesowego, czego skutkiem jest konieczność wyeliminowania zaskarżonej decyzji z porządku prawnego. Postępowanie na podstawie przepisów dekretu z 1951 r. przed starostą ma – z woli prawodawcy – toczyć się z urzędu.
Mamy zatem do czynienia z wadliwie uruchomionym postępowaniem administracyjnym, w sytuacji zaś, gdy postępowanie może być wszczęte wyłącznie z urzędu, niedopuszczalne jest wszczęcie postępowania na wniosek strony i zasadna jest wówczas odmowa wszczęcia takiego postępowania administracyjnego z wniosku. W przypadku zaś wadliwego jego wszczęcia na wniosek należy zastosować art. 105 § 1 K.p.a. Mając to na uwadze, Kolegium stwierdziło, że konieczne jest uchylenie zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji w całości, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 in fine K.p.a., oraz umorzenie postępowania przed organem pierwszej instancji w całości.
W skardze na powyższą decyzję strona skarżąca zarzuciła rażące naruszenie prawa, a mianowicie art. 61 oraz art. 61a w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. polegające na umorzeniu postępowania w sytuacji, gdy złożenie wniosku nie miało dla organu wiążącego charakteru, a było jedynie sygnałem do wszczęcia postępowania z urzędu, wnosząc jednocześnie o uchylenie zaskarżonych decyzji i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi strona wskazała, iż stanowisko Kolegium, że postępowanie w niniejszej sprawie toczyć się powinno z urzędu, a nie na wniosek, niweczy trud poniesiony przez stronę skarżącą w doprowadzeniu sprawy związanej z prawidłowym wykonaniem aktu nadania. Złożenie wniosku w niniejszej sprawie przez uprawnionego spadkobiercę adresata aktu nadania należy traktować jako sygnał do wszczęcia postępowania z urzędu, bowiem organ w żaden sposób nie był nim związany, miał jedynie obowiązek dokonać analizy wszystkich wydanych w tej sprawie dokumentów celem potwierdzenia nabycia z mocy prawa własności ziemi i ustalenia zakresu tego posiadania.
Ponadto, przywołując w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 2 kwietnia 2014 r. (II SA/Wr 538/13), Kolegium straciło z pola widzenia jego uzasadnienie w zakresie stosowania art. 61 oraz 61a § 1 K.p.a., bowiem stwierdzono w nim, że sąd rozpoznający skargę w pierwszym rzędzie badał prawidłowość zastosowania przez kolegium przepisu art. 61a § 1 K.p.a. Przepis ten stanowi, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a. (żądanie wszczęcia postępowania), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Jak wskazuje się w literaturze prawniczej, dla zastosowania tego przepisu spełniona musi być przynajmniej jedna z przesłanek: 1) podmiotowa, tj. wszczęcia postępowania żąda kto inny niż strona albo 2) przedmiotowa, tj. sprawa nie nadaje się do załatwienia w postępowaniu administracyjnym lub w sprawie właściwa jest droga sądowa, bądź 3) żądanie jednostki dotyczy sprawy rozstrzygniętej już decyzją lub żądanie jednostki dotyczy sprawy, w której prowadzone jest postępowanie (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego.
Komentarz, Legalis 2012). W przedmiotowej sprawie nie zachodzi – w ocenie strony skarżącej – żadna z przesłanek uzasadniających umorzenie postępowania. Skoncentrowanie zaś przez organ całej uwagi na zagadnieniach formalnych traktować należy jako próbę zamknięcia sprawy bez merytorycznego jej rozpoznania. Żadnej wątpliwości w niniejszej sprawie nie budzi fakt, że ojciec strony skarżącej ani strona skarżąca jako jego następca prawny nie otrzymali widniejącej w tych dokumentach powierzchni gruntu. Z tych powodów zaskarżona decyzja w sposób rażący narusza uzasadniony interes prawny strony skarżącej.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, zważył co następuje
Na wstępie podkreślić należy, że stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.), sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; zwana dalej P.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Zgodnie z art. 145 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:
- 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:
- a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
- b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
- c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
- 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;
- 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.
Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem nie doszło do naruszenia, o jakim mowa w powołanym art. 145 § 1 P.p.s.a. W razie zaś nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 P.p.s.a.).
Jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, aktem nadania z dnia 15 marca 1965 r., podjętym na podstawie art. 10 dekretu 1951 r. oraz art. 15 ustawy z dnia 12 marca 1985 r. o sprzedaży nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz. U. Nr 17, poz. 71), Powiatowa Komisja Ziemska w L. nadała na rzecz ojca strony skarżącej użytki rolne położone na terenie L. pow. L., woj. W., obejmujące grunty o pow. [...] ha i na terenie M. [...] ha. W treści tego aktu nadania zawarto klauzulę, iż niniejszym aktem poświadcza się, że nadane gospodarstwo – działka stanowi własność osoby w tym akcie wymienionej. W aktach sprawy znajduje się ponadto decyzja z dnia 15 marca 1965 r. Nr RL.IX.3c/73/65 o wykonaniu ww. aktu nadania, wydana na podstawie art. 5 dekretu z 1946 r., art. 6 dekretu z 1951 r. oraz art. 12, art. 13 i art. 14 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. z 1995 r. Nr 14, poz. 78; dalej zwane "dekretem z 1955 r."), którą ustalono na rzecz ojca strony skarżącej granice gospodarstwa nr [...] położonego w L. o pow. [...] ha nadanego na własność aktem nadania z dnia 15 marca 1965 r., zgodnie z zatwierdzoną dokumentacją geodezyjną sporządzoną w 1964 r., oraz zwolniono adresata bez rozrachunku i oszacowania od obowiązku uiszczenia ceny nabycia ww. gospodarstwa.
W uzasadnieniu ww. decyzji wskazano, że Powiatowa Komisja Ziemska w L. aktem nadania z dnia 15 marca 1965 r. nadała na własność ojca strony skarżącej gospodarstwo-działkę nr [...], położoną w L. o pow. [...] ha (nr parceli [...]).
Istotne jest również, jak słusznie wyjaśniło Kolegium, że podstawowym aktem prawnym dotyczącym Ziem Odzyskanych jest dekret z 1946 r., który w rozdziale V zatytułowanym "Akt nadania i przeniesienie prawa własności nadanych gospodarstw (działek)" regulował proces nadawania gospodarstw osadnikom, a proces ten składał się z określonych etapów. Najpierw, zgodnie z art. 25 ust. 1 dekretu z 1946 r., wyznaczenie nabywcy gospodarstwa (działki) następuje w drodze orzeczenia właściwej władzy, zwanego aktem nadania. Nadawać można – zgodnie z art. 25 ust. 2 dekretu z 1946 r. – gospodarstwa (działki) fizycznie wydzielone lub jeszcze nie wydzielone. W tym ostatnim przypadku akt nadania powinien wskazywać nieruchomość, z której grunty przynależne do gospodarstwa (działki) mają być wydzielone, ze wskazaniem, jakiemu obszarowi przeciętnej jakości gruntów, wchodzących w skład tej nieruchomości, odpowiadać ma rozmiar nadanego gospodarstwa (działki).
Jak stanowi art. 26 ust. 1 dekretu z 1946 r., osoba, która otrzyma akt nadania gospodarstwa (działki) fizycznie wydzielonego, ma prawo do objęcia tego gospodarstwa w posiadanie celem korzystania i pobierania z niego bezpłatnie pożytków. Osoby, które otrzymały akty nadania gospodarstw (działek) fizycznie jeszcze nie wydzielonych z większej nieruchomości, mają prawo do prowizorycznego przyznania im całości lub części tej nieruchomości we wspólne posiadanie z tym, że objęty w posiadanie obszar nie może przekraczać łącznego obszaru gruntu wskazanego w aktach nadania tych osób. Z posiadaniem łączy się również prawo do korzystania i pobierania bezpłatnie pożytków z tej części nieruchomości (art. 26 ust. 2 dekretu z 1946 r.). Na wniosek osób, wskazanych w ust. 2, grunty oddane im we wspólne posiadanie mogą być prowizorycznie między nie podzielone w stosunku do obszaru wskazanego w poszczególnych aktach nadania.
Przepis powyższy stosuje się odpowiednio do prowizorycznego wydzielenia części gruntu jednemu zainteresowanemu (art. 26 ust. 3 dekretu z 1946 r.). Następnie zaś, jak stanowi art. 30 ust. 1 dekretu z 1946 r., przed przeniesieniem prawa własności nadanego gospodarstwa (działki) na nabywcę (art.
31) ustala się cenę tego gospodarstwa (działki). Jeżeli gospodarstwo (działka) w chwili nadania nie było jeszcze fizycznie wydzielone, ustalenie ceny następuje po lub równocześnie z określeniem jego granic. Ustalenie ceny nabycia i określenia granic nadanego gospodarstwa (działki) następuje w drodze odrębnego orzeczenia władzy (art. 30 ust. 2 dekretu z 1946 r.). Trzecim i końcowym etapem, było przeniesienie prawa własności nadanego gospodarstwa (działki) na nabywcę. Zgodnie z art. 31 ust. 1 dekretu z 1946 r., przeniesienie prawa własności nadanego gospodarstwa (działki) na nabywcę następuje w drodze orzeczenia, zwanego orzeczeniem o wykonaniu aktu nadania. W orzeczeniu o wykonaniu aktu nadania należy – zgodnie z art. 31 ust. 2 dekretu z 1946 r. – wymienić: akt nadania, osobę nabywcy oraz przedmiot i warunki nabycia gospodarstwa (działki). Orzeczenie o wykonaniu aktu nadania jest ostateczne (art. 31 ust. 3 dekretu z 1946 r.). Do ujawnienia prawa własności nieruchomości, nadanych w trybie przepisów niniejszego dekretu, w księgach hipotecznych (gruntowych) stosuje się odpowiednio przepisy o wpisywaniu do ksiąg hipotecznych (gruntowych) prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej z tą zmianą, że podstawą wpisu w księdze hipotecznej jest odpis prawomocnego orzeczenia o wykonaniu aktu nadania (art. 32 dekretu z 1946 r.).
Jak wyjaśnił dalej organ odwoławczy, przyjęta w dekrecie z 1946 r. procedura nadawania osadnikom prawa własności gospodarstw (działek) spowodowała, że w wielu przypadkach osadnicy nie otrzymali aktu nadania bądź też otrzymali akty nadania, lecz nie doszło do wydania orzeczeń o wykonaniu aktów nadania. W takich przypadkach osadnicy nie nabyli prawa własności gospodarstw (działek), które były w ich posiadaniu. Stąd też został wydany dekret z 1951 r., zgodnie z art. 2 ust. 1 którego, osoby, które posiadają gospodarstwa rolne i prowadzą je osobiście lub przez członków rodziny, żyjących z nimi we wspólności gospodarczej, a do dnia wejścia w życie niniejszego dekretu nie nabyły ich własności, stają się z mocy prawa właścicielami tych gospodarstw. Wraz z gospodarstwem rolnym przechodzą – zgodnie z art. 2 ust. 2 dekretu z 1951 r. – na własność posiadaczy gospodarstw:
- a) inwentarz żywy,
- b) zabudowania i inwentarz martwy, stanowiące przynależność gospodarstwa i potrzebne do jego prowadzenia.
Prawo własności nie rozciąga się na część gospodarstwa rolnego, przekraczającą 15 ha użytków (gruntów ornych, pastwisk, gruntów leśnych oraz gruntów pod wodami), a gdy chodzi o gospodarstwo hodowlane - 20 ha użytków, jak również na te zabudowania, urządzenia gospodarcze i inne przedmioty inwentarza martwego, które nie są potrzebne do prowadzenia gospodarstwa rolnego w tych rozmiarach (art. 4 ust. 1 dekretu z 1951 r.). Minister Rolnictwa może w poszczególnych uzasadnionych przypadkach podwyższyć określone wyżej normy obszarowe o 1/3 rozmiarach (art. 4 ust. 1 dekretu z 1951 r.). W celu poświadczenia własności gospodarstwa rolnego i jego przynależności starosta wydaje z urzędu akty nadania, które zawierają określenie osób uprawnionych oraz powierzchni gruntów i innych składników gospodarstwa rolnego. Wydawanie tych aktów jest zadaniem z zakresu administracji rządowej (art. 5 ust. 1 dekretu z 1951 r.).
Akty nadania wydane na podstawie dotychczasowych przepisów są poświadczeniem własności, o którym mowa w ust. 1 (art. 5 ust. 2 dekretu z 1951 r.). Zgodnie z art. 6 ust. 1 dekretu z 1951 r., granice gospodarstw rolnych oraz ich szacunek ustala orzeczenie o wykonaniu aktu nadania. Orzeczenie to wydaje z urzędu starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Prawomocne orzeczenie o wykonaniu aktu nadania jest podstawą wpisu w księdze wieczystej prawa własności i wierzytelności z tytułu należności przypadającej za gospodarstwo rolne (art. 6 ust. 2 dekretu z 1951 r.). Starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej zgłasza z urzędu wniosek o dokonanie wpisu w księdze wieczystej (art. 6 ust. 3 dekretu z 1951 r.).
Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy istotne znaczenie ma jednak treść przepisów art. 7 dekretu z 1951 r., bowiem doszło w sprawie do zmniejszenia areału wskazanego w orzeczeniu o wykonaniu aktu nadania względem tego, który został wskazany w samym akcie nadania. Jednakże sam ten fakt nie daje – w ocenie Sądu – podstawy do ponownego orzekania w przedmiocie wykonania aktu nadania, jak tego domaga się strona skarżąca. Wprawdzie zgodnie z ust. 1 art. 7 zdanie pierwsze dekretu z 1951 r., władza nie może zmienić granic gospodarstwa rolnego po wydaniu orzeczenia o wykonaniu aktu nadania, jednakże zgodnie ze zdaniem drugim ust. 1 art. 7 dekretu z 1951 r., przed wydaniem tego orzeczenia granice gospodarstwa rolnego mogą być zmienione w związku z regulacją i jedynie w tym przypadku, gdy to jest potrzebne dla racjonalnego rozmieszczenia gospodarstw. Przy zmianie granic gospodarstw rolnych władza nie może bez zgody zainteresowanego zmniejszyć obszaru gospodarstwa rolnego, jeżeli mieści się ono w granicach norm określonych w art.
4. (ust. 2 art. 7 dekretu z 1951 r.). Starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej może za zgodą zainteresowanego powiększyć posiadane przez niego gospodarstwo rolne do norm, określonych w art. 4 (art. 7 ust. 3 dekretu z 1951 r.). I tak sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie, bowiem doszło do zmiany granic gospodarstwa rolnego przed wydaniem orzeczenia o wykonaniu aktu nadania.
Należy również za organem podkreślić, że dekret z 1951 r. nie tylko nadawał z mocy prawa osadnikom prawo własności posiadanych przez nich gospodarstw rolnych, którzy do dnia wejścia w życie tego dekretu nie nabyli jeszcze prawa własności, ale zawierał jeszcze jedną istotną regulację mającą zastosowanie na przyszłość, a więc do stanów faktycznych powstałych po dniu wejścia w życie dekretu. Mianowicie, zmienione zostały zasady nabywania przez osadników własności gospodarstw rolnych. Zgodnie z art. 10 dekretu z 1951 r., w sprawach osadnictwa rolnego na obszarze Ziem Odzyskanych, nie unormowanych przepisami niniejszego dekretu, stosuje się przepisy dekretu z 1946 r. z tym, że osoba, która po dniu wejścia w życie niniejszego dekretu otrzyma akt nadania, staje się właścicielem tego gospodarstwa na zasadach niniejszego dekretu. Z powołanego art. 10 dekretu z 1951 r. wynika, że począwszy od dnia 7 września 1951 r., czyli od dnia wejścia w życie dekretu z 1951 r., nabywanie przez osadników na Ziemiach Zachodnich prawa własności gospodarstw rolnych następowało na zasadach określonych w dekrecie z 1951 r., a nie na zasadach wynikających z dekretu z 1946 r. Stąd też wydany po dniu 7 września 1951 r. akt nadania – jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie – nadawał osadnikowi prawo własności gospodarstwa rolnego (tu grunt o pow. [...] ha i na terenie M. [...] ha).
Jednakże w orzeczeniu o wykonaniu aktu nadania ustalano inne – zgodnie z możliwością jaką dawały organom przepisy art. 7 dekretu z 1951 r. – granice gospodarstwa o pow. [...] ha i to prawomocne orzeczenie stanowiło podstawę do dokonaniu wpisu w księdze wieczystej, zgodnie z art. 6 ust. 2 i ust. 3 dekretu z 1951 r. Tym samym po wejściu w życie dekretu z 1951 r. zmienił się charakter prawny aktu nadania i orzeczenia o wykonaniu aktu nadania w stosunku do stanu prawnego uregulowanego w dekrecie z 1946 r.
Biorąc pod uwagę okoliczności sprawy oraz powyższe przepisy, w szczególności treść art. 7 dekretu z 1951 r., słyszenie organ odwoławczy stwierdził, iż w niniejszej sprawie w związku z wnioskiem strony skarżącej organ pierwszej instancji był zobligowany wydać w oparciu o art. 61a § 1 K.p.a. postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, bowiem postępowanie w przedmiocie wydania orzeczenia o wykonaniu aktu nadania z dnia 15 marca 1965 r. Nr [...] na podstawie dekretu z dnia 1951 r. zostało już zakończone ostatecznym orzeczeniem z dnia 15 marca 1965 r. Nr RL.IX.3c/73/65. Przy czym Sąd podkreśla w tym miejscu, że chociaż uzasadnienie zaskarżonej decyzji w jej końcowej części, w której Kolegium stwierdza, że "przyznanie w art. 6 ust. 1 dekretu z 1951 r. w aktualnym stanie prawnym staroście wykonującemu zadanie z zakresu administracji rządowej kompetencji do wszczęcia z urzędu postępowania w przedmiocie wydania orzeczenia o wykonaniu aktu nadania, nie daje możliwości wszczęcia takiego postępowania na wniosek jakiegokolwiek podmiotu - vide: wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 2 kwietnia 2014 r., II SA/Wr 538/13, Lex nr 1465550", nie jest właściwe, to jednak samo rozstrzygnięcie o umorzeniu w całości postępowania organu pierwszej instancji jest słuszne. Z tych też powodów nie można było uchylić zaskarżonej decyzji.
Na marginesie należy jeszcze zwrócić uwagę, że w przywołanym przez organ odwoławczy wyroku podjętym w sprawie II SA/Wr 538/13 stan faktyczny różnił się znacznie od tego, który zaistniał w rozpoznawanym przypadku. Organy w sprawie II SA/Wr 538/13 odmówiły bowiem stronie skarżącej wszczęcia postępowania na jej wniosek, bowiem brak było po jej stronie indywidualnego interesu prawnego wynikającego z przepisu prawa materialnego do żądania wszczęcia na jej wniosek postępowania administracyjnego w przedmiocie wykonania aktu nadania (art. 28 K.p.a.). Jak stwierdził jednak dalej Sąd w wyroku z dnia 2 kwietnia 2014 r., "nie jest zaś wykluczone, że w ewentualnie wszczętym postępowaniu z urzędu skarżący będzie miał status strony postępowania".
Zgodnie z art. 61 § 1 K.p.a., postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Stosownie zaś do treści art. 61a § 1 K.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Dla zastosowania przepisu art. 61a § 1 K.p.a. spełniona musi być – jak słusznie zauważyła strona skarżąca – przynajmniej jedna z przesłanek:
- 1) podmiotowa, tj. wszczęcia postępowania żąda kto inny niż strona albo
- 2) przedmiotowa, tj. sprawa nie nadaje się do załatwienia w postępowaniu administracyjnym lub w sprawie właściwa jest droga sądowa, bądź
- 3) żądanie jednostki dotyczy sprawy rozstrzygniętej już decyzją lub żądanie jednostki dotyczy sprawy, w której prowadzone jest postępowanie (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Legalis 2012).
W ocenie Sądu – wbrew twierdzeniom zawartym w skardze – w rozpoznawanej sprawie zachodzi przesłanka uzasadniająca umorzenie w całości postępowania organu pierwszej instancji, tj. wniosek strony skarżącej dotyczył sprawy rozstrzygniętej już ostatecznym orzeczeniem o wykonaniu aktu nadania. Tym samym zarzut naruszenia art. 61 i art. 61a w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. nie mógł zostać uwzględniony. Mamy bowiem w sprawie do czynienia z wadliwie uruchomionym postępowaniem administracyjnym, ale nie w uwagi na niedopuszczalność – jak wskazało Kolegium – wszczęcia postępowania na wniosek strony, gdyż żądane postępowanie mogło być wszczęte wyłącznie z urzędu, ale z uwagi na fakt, że wniosek strony skarżącej dotyczył wykonania aktu nadania, w stosunku do którego zostało już wydane orzeczenie o jego wykonaniu. W takim przypadku prawidłowo organ drugiej instancji zastosował art. 138 § 1 pkt 2 in fine w zw. z art. 105 § 1 K.p.a., uchylając w całości zaskarżoną decyzję i umarzając postępowanie przed organem pierwszej instancji.
Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem, a to obligowało do oddalenia skargi w całości na podstawie art. 151 P.p.s.a.
Stąd orzeczono jak w sentencji.