Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...]r. Nr [...] Wojewoda D. przyjmując za podstawę prawną orzeczenia art. 134 kodeksu postępowania administracyjnego i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane /t.j. Dz.U. Nr 106, poz. 1126 z późn. zm./, stwierdził w stosunku do W. B. uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta W. z dnia [...]r. Nr [...] zmieniającej decyzję Prezydenta W. z dnia [...]r. Nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą Państwu M. i J. P. pozwolenia na budowę budynku wielofunkcyjnego biurowo-handlowo-usługowego z parkingiem podziemnym, z elementami zagospodarowania terenu i infrastruktury technicznej przy pl. K. [...] M. we W., przeniesionej decyzją Prezydenta W. z dnia [...]r. na rzecz A sp. z o.o. z siedzibą przy ul. N. [...]w W. W uzasadnieniu postanowienia Wojewoda D. wyjaśnił, że zgodnie z art. 129 § 2 kpa odwołanie od decyzji wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a dokonanie tej czynności po upływie wskazanego terminu - wobec ostateczności decyzji - jest bezskuteczne. Wskazał jednocześnie, że przepis art. 134 kpa obliguje właściwy organ do stwierdzenia uchybienia terminu, a wymaganą formą orzekania o tym jest postanowienie.
W dalszej części uzasadnienia organ orzekający podał, że ze znajdującego się w aktach sprawy zwrotnego poświadczenia odbioru przez W. B. zaskarżonej decyzji wynika, że doręczono ją w dniu [...]r., a zatem termin do wniesienia odwołania upłynął z dniem [...]r.
Odwołanie wniesione zostało do organu I instancji w dniu [...]r., przy czym W. B. nie skorzystał z możliwości wskazanej w art. 58 kpa i nie wystąpił z prośbą o przywrócenie terminu. Te okoliczności wymagały zatem podjęcia przez organ odwoławczy czynności w trybie art. 134 kpa.
Skargę na to postanowienie do Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodka Zamiejscowego we Wrocławiu wniósł W. B., stwierdzając w niej, że nie zgadza się z błędną decyzją Prezydenta W. odnośnie budowy obiektu przy ul. K. [...] M. [...] we W. /dawny "stary" dworzec PKS-u/.
Skarżący oświadczył też, że odpowiedzi na wszystkie pisma z "urzędu" były przez niego udzielane za pomocą Fax-u nr [...], a wobec tego "urzędnicy mówią nieprawdę".
W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. podtrzymał swoją argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i wniósł o oddalenie skargi, dodając przy tym, że we wstępnym stadium postępowania odwoławczego ocenia się prawidłowość formalną odwołania, a stwierdzenie uchybienia terminu wyklucza możliwość jego merytorycznego rozpatrzenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie mając na względzie następujące okoliczności faktyczne i prawne:
Wyjaśniając przesłanki podjętego rozstrzygnięcia wskazać przede wszystkim należy, że zgodnie z art. 97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm./ - sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przepisu tego wynika, że w rozpoznawanej sprawie, w której skarga wniesiona została przed wskazaną datą zastosowanie ma powołana wyżej ustawa z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270/.
Ponadto w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem /jeżeli ustawy nie stanowią inaczej/, formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji.
Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku prowadzonych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny, co do zgodności kontrolowanej decyzji /innego aktu lub czynności/ z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia innego aktu albo czynności, będącej przedmiotem zaskarżenia. Ocena tej zgodności odbywa się w odniesieniu do przepisów obowiązujących w dacie wydania zaskarżonego aktu.
Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie istniejących w sprawie okoliczności faktycznych i prawnych stwierdził konieczność zastosowania w sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej wcześniej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że decyzja Prezydenta W. opisana na wstępie zaskarżonego postanowienia doręczona została prawidłowo W. B. w dniu [...]r., co sprawia, że ustawowy termin do wniesienia odwołania od niej upłynął z dniem [...]r. Z uzasadnienia postanowienia Wojewody D. o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania wynika, że podanie uznane przez ten organ za odwołanie wpłynęło do Kancelarii Wydziału Gospodarki Przestrzennej i Administracji Budowlanej Urzędu Miejskiego W. w dniu [...]r.
W aktach sprawy znajduje się jedno tylko pismo, którego wniesienie w tej dacie do Urzędu Miejskiego W. zostało stwierdzone przez uprawnionego pracownika pod liczbą dziennika [...]. Pismo to nie jest oznaczone nazwą /tytułem/ adresowane jest wyłącznie do Wydziału Gospodarki Przestrzennej i Administracji Budowlanej, a jego treść stanowi stwierdzenie: "W nawiązaniu do pisma z dnia [...]r. nr [...] nie wyrażam żadnej zgody na budowę przy ul. K. [...] M. we W. /dawny stary dworzec PKS/."
Z materiału zebranego w sprawie wynika, że tą datą i numerem opatrzone było pismo zastępcy Dyrektora Wydziału d/s Polityki Przestrzennej Urzędu Miejskiego W. skierowane do D. Urzędu Wojewódzkiego - Wydziału Rozwoju Regionalnego we W. Jego treść wskazuje w sposób nie budzący wątpliwości, że jest to pismo przekazujące Wojewodzie D. w trybie art. 133 kpa wniosek S. K. dotyczący decyzji Prezydenta W. nr [...]-[...] z dnia [...]r., zmieniającej decyzję Prezydenta W. nr [...]-[...] z dnia [...]r. /prawdopodobnie był to wniosek z dnia [...]r. zawierający żądanie "unieważnienia" tej decyzji/. Z rozdzielnika zamieszczonego pod treścią pisma wynika, że jego odpis otrzymał m.in. W. B. W postępowaniu administracyjnym poprzez treść art. 63 § 1-3 kpa przyjęta została w odniesieniu do formy i treści podania zasada ograniczonego formalizmu.
Wskazanie przez ustawodawcę minimalnych wymogów formalnych w tym zakresie nie zwalnia jednak właściwych organów administracji publicznej z obowiązku dokonania oceny jego prawidłowości formalnej, warunkującej możliwość wszczęcia postępowania w określonym treścią wnoszonego podania przedmiocie. Istnienie braków formalnych pisma, uniemożliwiających prawidłową jego kwalifikację, a poprzez to nadanie pismu właściwego biegu, czy też zaistnienie wątpliwości co do charakteru formalno-prawnego wniesionego pisma, obliguje organ administracji publicznej do podjęcia czynności, które umożliwią stronie ewentualne usunięcie braków, wyjaśnienie wątpliwych kwestii, w tym wyjaśnienie rzeczywistej woli strony poprzez sprecyzowanie żądania /np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 1990r. I DA 367/90, ONSA 1990, Nr 2-3, poz. 47/. Prawo do określenia charakteru pisma - w przypadku wątpliwości - przyznane zostało wyłącznie stronie, a nie organowi.
Takie stanowisko zajmuje w omawianej kwestii zarówno doktryna, jak i judykatura /por. B. Adamiak, J. Borkowski Kpa.Komentarz. Warszawa 1998; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 września 1992r., III SA 949/92, KPA z orzecznictwem/. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie organ uchybił wskazanym wcześniej powinnościom i naruszył jednocześnie obowiązek ustawowy określony w art. 9 kpa. Zważyć bowiem należy, że żaden element pisma wniesionego przez W. B. za pomocą Fax-u w dniu [...]r. do Kancelarii Wydziału Gospodarki Przestrzennej i Administracji Budowlanej Urzędu Miejskiego W. nie upoważniał w sposób nie budzący wątpliwości do kwalifikowania go jako odwołania od decyzji Prezydenta W. opisanej we wstępie zaskarżonego postanowienia.
Na taki charakter pisma nie wskazywało ani określenie adresata, ani pominięcie w nim tytułu, nie sugerowała tego w żaden sposób również treść.
Oznacza to - przy uwzględnieniu zaniechania organu w zakresie zasady zawartej w art. 9 kpa - iż organ odwoławczy dokonał samodzielnej oceny charakteru pisma, uniemożliwiając stronie wyjaśnienie swojej rzeczywistej woli, a nie można też wykluczyć, że z naruszeniem prawa orzekał jako organ odwoławczy.
Rozpoznając sprawę ponownie organ II instancji powinien wezwać W. B. do określenia charakteru formalnoprawnego podania wniesionego w dniu [...]r. i stosownie do uzyskanego oświadczenia, podjąć czynności procesowe.
Stwierdzając zatem, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę i zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.
Klauzula zawarta w pkt. II wyroku wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd przepisu art. 152 powołanej wyżej ustawy, natomiast orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnione jest treścią art. 200 tej regulacji.