Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 5 lipca 2019 r., J. G. prowadząca działalność gospodarczą pod nazwą Przedsiębiorstwo Produkcyjno Handlowe U. (dalej: strona skarżąca, skarżąca), zwróciła się do Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarząd Zlewni o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na usługi wodne polegające na odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych oraz na wprowadzaniu oczyszczonych ścieków przemysłowych, pochodzących z terenu zakładu produkcyjnego w S. do rowu melioracyjnego [...], dołączając do wniosku operat wodnoprawny.
Decyzją z dnia 31 marca 2020 r. organ udzielił skarżącej pozwolenia wodnoprawnego. Od decyzji tej odwołanie wniósł Gminny wiązek Spółek Wodnych w R., podnosząc, że w treści decyzji zabrakło orzeczenia o obowiązku partycypacji w kosztach utrzymania rowu [...] (o czym stanowiło poprzednio obowiązujące zezwolenie wodnoprawne z 2009 r.).
Postanowieniem z dnia 29 czerwca 2020 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, stwierdził niedopuszczalność odwołania Gminnego Związku Spółek Wodnych z siedzibą w R., z uwagi na fakt, że zostało wniesione przez podmiot niebędący stroną postępowania. Postanowienie to zostało uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 listopada 2020 r., sygnatura akt II SA/Wr 423/20, którym Sąd przesądził, że Związek Gminny w sprawie tej posiada status strony postępowania.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia 2 grudnia 2021 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie nr WR.RUZ.4210.113m.2020.ER/DWL uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że ścieki z przedsiębiorstwa skarżącej odprowadzane są do rowu [...], który łączy się z rowem [...], a jak wynika z operatu udział ścieków z zakładu produkcyjnego poprzez spływ rowem [...] w napełnieniu rowu [...] jest znaczny. Stąd, w ocenie organu odwoławczego, organ pierwszy instancji musi ponownie przeprowadzić postępowanie dowodowe i ustalić czy wprowadzane ścieki będą oddziaływać na rów [...], co z kolei może wpływać na konieczność udziału w kosztach jego utrzymania. Dodatkowo organ dostrzegł, że przedstawiony z wnioskiem operat wodnoprawny posługuje się zamiennie określeniami ciek i rów, zaś są to dwa odmienne pojęcia, do których odmiennie ustala się przepływy miarodajne.
W ocenie organu odwoławczego, niezbędne jest uchylenie decyzji i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, celem wezwania wnioskodawcy do sprecyzowania, czy odprowadzanie ścieków odbywa się do rowu i dalej do rowu, czy też do rowu i dalej do cieku. W związku z wyrokiem WSA organ odwoławczy nakazał wszystkie czynności procesowe wykonywać w postępowaniu z uwzględnieniem statusu strony postępowania Związku Spółek Wodnych z siedzibą w R. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem, sprzeciw od decyzji wniosła wnioskująca o wydanie pozwolenia wodnoprawnego przedsiębiorczyni. Na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2022 r. pełnomocnik skarżącej podniósł, ze na skutek działań organu odwoławczego postępowanie o uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego trwa już trzy lata, co dla przedsiębiorcy stwarza stan bardzo niepewny. Dodatkowo podniósł, że braki zauważone przez organ odwoławczy nie są na tyle istotne, aby nie mogły zostać uzupełnione przez ten organ w postępowaniu odwoławczym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
W myśl art. 64e ustawy z 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.) – dalej "p.p.s.a.", rozpoznając sprzeciw sąd dokonuje jedynie oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Wynika to także z art. 151a § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a., zgodnie z którym sąd uwzględnia sprzeciw od decyzji i uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 kpa. Zatem podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego jest ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienia od zasady ogólnej dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, poprzez ponowne, merytoryczne rozpoznanie sprawy w drugiej instancji albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem.
Sąd administracyjny nie może dokonywać ustaleń za organy, a jedynie ocenić prawidłowość przeprowadzonego dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego. Rola sądu administracyjnego sprowadza się do badania (korygowania) działania lub zaniechania organów administracji publicznej, a nie zastępowania ich w załatwianiu spraw przez wydawanie końcowego rozstrzygnięcia w sprawie.
Na podstawie 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Tym samym, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z 14.02.2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15). Kasacyjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Konieczność natomiast uzupełnienia postępowania dowodowego, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego, wyłączając tym samym dopuszczalność decyzji kasacyjnej.
Sąd podkreśla, że stosując art. 138 § 2 k.p.a. organ zobowiązany jest przekonująco wyjaśnić, dlaczego w okolicznościach sprawy nie było możliwe wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego (na podstawie art. 138 § 1 k.p.a.) przy uwzględnieniu zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz - ewentualnie – z wykorzystaniem przewidzianej w art. 136 § 1 k.p.a. możliwości uzupełnienia tego materiału. Organ odwoławczy podejmując decyzję o zastosowaniu art. 138 § 2 k.p.a. powinien brać pod uwagę nie tylko ogólną zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), ale i inne zasady oraz przepisy tego postępowania, w tym wynikającą z art. 8 k.p.a. zasadę budzenia zaufania obywateli do organów państwa oraz statuowaną w art. 12 k.p.a. zasadę szybkości postępowania (por. wyrok WSA z 13 marca 2014 r., sygn. akt VIII SA/Wa 1136/13, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie "CBOSA").
Niewątpliwie art. 138 § 2 k.p.a. winien być wykładany łącznie z art. 136 k.p.a., a zwłaszcza z jego § 1, zgodnie z którym: "Organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję". W konsekwencji wydanie w danej sprawie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uzasadnione jest tylko wówczas, gdy do rozstrzygnięcia tej sprawy nie jest wystarczające przeprowadzenie przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 136 § 1 k.p.a.
W ocenie Sądu wskazane przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu Państwowego Gospodarstwa Wody Polskie okoliczności uzasadniające uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej stanowią okoliczności, które mogą być rozstrzygnięte przez organ odwoławczy na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, uzupełnionego ewentualnie na podstawie art. 136 k.p.a. Ocena analizy operatu wodneoprawnego, ewentualne wezwanie o jego uzupełnienie, nie stanowi bowiem przełamania zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, gdyż zasada powyższa nie może być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać przeprowadzone w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia objętego odwołaniem.
Sąd podkreśla, że zarówno postępowanie pierwszej, jak i drugiej instancji mają w pełni charakter merytoryczny, co nie wyklucza możliwości uzupełnienia zgromadzonego materiału dowodowego przez organ drugiej instancji i wydania decyzji co do meritum sprawy. Jest to o tyle istotne, że jak podniósł pełnomocnik skarżącej na rozprawie, całe postępowanie w sprawie toczy się już trzy lata, co jest okolicznością bardzo niekorzystną dla przedsiębiorcy. Dodatkowo Sąd zwraca uwagę, że zarówno operat wodnoprawny, jak i wniosek strony, a także stanowisko Związku Spółek Wodnych w R., były zgodne co do konieczności partycypowania w kosztach utrzymania rowu [...] przez skarżącą (strona 33 operatu). Podobnie odnośnie do tego, czy ścieki z przedsiębiorstwa będą odprowadzane do rowu czy do cieku, również nie było sporne w całym toku postępowania. Zresztą, sam organ odwoławczy wskazuje w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia, że nawet wyrok tutejszego Sądu wydany w sprawie II SA/Wr 423/20 przesądził, że jest to rów, to jednak w kolejnym akapicie uzasadnienia decyzji nakazuje organowi pierwszej instancji wzywać stronę do sprecyzowania czy wniosek dotyczy rowu czy cieku.
Także trzecia, ostatnia poruszona przez organ odwoławczy kwestia, nie może obronić decyzji kasacyjnej wydanej w okolicznościach sprawy. Organ nakazał bowiem ponowne przeprowadzenie postępowania przez organ pierwszej instancji z uwzględnieniem Gminnego Związku Spółek Wodnych jako strony postępowania. Tymczasem Związek ten otrzymał zawiadomienie o wszczęciu postępowania, złożył w toku postępowania pismo do akt sprawy wyrażające stanowisko Związku w sprawie pozwolenia, organ skierował do Związku zawiadomienie o możliwości końcowego zapoznania się z aktami sprawy i doręczył mu decyzję. Na żadnym zatem etapie postępowania pierwszoinstancyjnego prawo strony Związku Spółek nie zostało naruszone.
Kwestia uzupełnienia zaskarżonej decyzji o ewentualne rozstrzygnięcie o obowiązku partycypowania w kosztach utrzymania rowu z całą pewnością nie naruszy zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjego i może zostać dokonana przez organ odwoławczy w toku postępowania odwoławczego.
Równocześnie Sąd zauważa, że merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy przez Dyrektora RZGW WP nie wpłynie ujemnie na ochronę prawną stron postępowania, gdyż ta może być realizowana w drodze skargi do sądu administracyjnego.
Podsumowując dotychczasowe rozważania wskazać należy, że z wydając zaskarżoną decyzję organ dokonał błędnej oceny możliwości zastosowania w sprawie art. 138 § 2 k.p.a., co uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 151a § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (pkt I wyroku).
Rozpoznając niniejszą sprawę powtórnie Dyrektor RZGWWP dokona merytorycznej oceny odwołania Gminnego Związku Spółek Wodnych, a w przypadku uznania, że zebrany w aktach administracyjnych materiał dowodowy jest niewystarczający, organ jest zobowiązany do jego uzupełnienia na podstawie art. 136 § 1 k.p.a.