Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiuz 18 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 191/15

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. stosując przepisy art. 105 § 1 oraz art. 104 § 1 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego postanowił umorzyć postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania klatki schodowej, stanowiącej część wspólną budynku, na część mieszkalną w budynku mieszkalnym przy ul. Ż. w G. przez właścicieli mieszkania nr 6 R. i P. S..

Uzasadniając podjęte orzeczenie organ wyjaśnił, że czynności procesowe w tej sprawie zainicjowane zostały w związku z pismem z dnia 28 sierpnia 2014 r. skierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. przez L. W.. W treści pisma zamieszczona była informacja, że R. i P. S. – właściciele lokalu mieszkalnego nr 6 w budynku mieszkalnym przy ul. Ż. w G., wykorzystując samowolę budowlaną dokonaną przez poprzednią właścicielkę lokalu zmienili bez uzyskania stosownego pozwolenia sposób użytkowania klatki schodowej stanowiącej część wspólną budynku, użytkując ją jako mieszkanie.

Organ orzekający podał również w uzasadnieniu, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania oraz o terminie przeprowadzenia dowodu poprzedziło uchylenie przez D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...]postanowienia pierwszoinstancyjnego z dnia [...] r. Nr [...] odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie czynności dokonanych przez R. i P. S., a opisanych w piśmie L. W. z dnia 28 sierpnia 2014 r.

Z uzasadnienia wynika ponadto, że dnia 29 października 2014 roku, przy udziale stron postępowania, dokonano oględzin w powyższej sprawie, z czego spisano stosowny protokół oraz wykonano dokumentację fotograficzną. W trakcie oględzin ustalono, że na klatce schodowej na podeście poddasza usytuowana jest w odległości 72 cm od biegu schodów ścianka działowa z wbudowanymi drzwiami o szerokości 90 cm i wysokości 201 m. Drzwi prawe otwierają się do wnętrza lokalu mieszkalnego (przedpokoju uzyskanego z podestu poddasza). Ścianka wykonana z płyt gipsowo-kartonowych w odległości 14 cm od balustrady podestu. Przed drzwiami wejściowymi podest o szerokości 121 cm i bieg schodów o szerokości 106 cm. Stan techniczny ścianki wraz z drzwiami wejściowymi - dobry. Nie stwierdzono żadnych zagrożeń dla osób korzystających z klatki schodowej. Licznik gazowy na klatce schodowej z dostępem dla osób obsługujących.

R. S. oświadczyła do protokołu, iż nie wykonywali przedmiotowej ścianki, a z tego co wie zrobił to poprzedni właściciel – K. S..

L. W. oświadczył do protokołu, że nie został wpuszczony na klatkę schodową. Do protokołu dołączył operat szacunkowy z 2007r. z opisem lokalu nr 6, akt notarialny sprzedaży mieszkania oraz pismo do K. S. z dnia 16 sierpnia 2008r.

W dalszej części uzasadnienia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. wskazał przepisy kompetencyjne zamieszczone w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 poz., 1409 z pózn.zm.), podkreślając jednocześnie, że działalność i kompetencje powiatowego organu nadzoru budowlanego związane są ściśle z przywołaną ustawą. Organ wyjaśnił następnie, że zgodnie z poglądami prezentowanymi w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (przykładowo wskazanymi w uzasadnieniu), jeżeli ścianka działowa stanowi jedynie przepierzenie o lekkiej konstrukcji, to nie podlega ona regulacjom ustawy Prawo budowlane i w takiej sytuacji należałoby umorzyć postępowanie.

Zatem lekka ścianka działowa nie zmienia parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, o jakich mowa w przepisie art. 3 pkt 7 i 7 wskazywanej ustawy. Ponadto organ podał w uzasadnieniu, ze "Ilekroć w ustawie jest mowa o: 7) robotach budowanych - należy przez to rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego; 7a) przebudowie - należy przez to rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji, (...)".

Stwierdził też, że nie ma wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, które na podstawie art. 81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, upoważniałyby właściwy organ, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości, do nałożenia na inwestora obowiązku dostarczenia, w drodze postanowienia w określonym terminie, odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz.

Zdaniem organu orzekającego należy jednak zauważyć, że jakkolwiek w doktrynie oraz orzecznictwie przyjęto tezę, iż budowa ścianki działowej nie wymaga uzyskania pozwolenia czy dokonania zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej, tym niemniej jednak organ nadzoru budowlanego każdorazowo winien dokonać wnikliwej analizy stanu faktycznego i sprawdzenia czy wykonane roboty budowlane nie naruszają unormowań zawartych w ustawie - Prawo budowlane lub w wydanym na podstawie tej ustawy rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002r. Nr 75, poz. 690, z późniejszymi zmianami).

Przepisy tego rozporządzenia stanowią, że:

"§ 236.1. Z pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi powinna być zapewniona możliwość ewakuacji w bezpieczne miejsce na zewnątrz budynku lub do sąsiedniej sfery pożarowej, bezpośrednio albo drogami komunikacji ogólnej, zwanymi "drogami ewakuacyjnymi". (...) § 242.1. Szerokość poziomych dróg ewakuacyjnych należy obliczać proporcjonalnie do liczby osób mogących przebywać jednocześnie na danej kondygnacji budynku, przyjmując co najmniej 0,6 m na 100 osób, lecz nie mniej niż 1,4 m.

1. 2. Dopuszcza się zmniejszenie szerokości poziomej drogi ewakuacyjnej do 1,2 m, jeżeli jest ona przeznaczona do ewakuacji nie więcej niż 20 osób.
2. 3. Wysokość drogi ewakuacyjnej powinna wynosić co najmniej 2,2 m. natomiast wysokość lokalnego obniżenia 2 m, przy czym długość obniżonego odcinka drogi nie może być większa niż 1,5 m.
3. 4. Skrzydła drzwi, stanowiących wyjście na drogę ewakuacyjną, nie mogą, po ich całkowitym otwarciu, zmniejszać wymaganej szerokości tej drogi. ",

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G., na podstawie przeprowadzonych oględzin i dokonanych pomiarów, stwierdził, że kontrolowana ścianka działowa i zamontowane drzwi zewnętrzne w żaden sposób nie naruszają z wymienionych przepisów.

Wyjaśnił przy tym, że przepisy ustawy Prawo budowlane nie wymagają uzyskania pozwolenia lub wcześniejszego dokonania zgłoszenia organowi administracji budowlanej wykonania robót budowlanych, polegających na montażu lekkiej ścianki działowej, szczególnie gdy takie rozwiązanie nie stoi w kolizji z wymaganiami bezpieczeństwa ludzi określonymi w przepisach dotyczących zagrożeń przeciwpożarowych i bezpieczeństwa użytkowania. W ocenie organu orzekającego przedmiotowa ścianka działowa powstała zgodnie z obowiązującymi przepisami, a dodatkowo organ, na podstawie wizji w terenie, stwierdził iż jest ona wykonana zgodnie ze sztuką budowlaną i nie stwarza zagrożeń w bezpiecznym użytkowaniu budynku.

Organ w uzupełnieniu wskazał, że podczas kontroli jednoznacznie stwierdzono, że na poddaszu - podeście klatki schodowej należącego do części wspólnej budynku mieszkalnego wielorodzinnego, wykonano ściankę działową wraz z drzwiami wejściowymi, wydzielając korytarz należący do mieszkania nr 6. Na wykonanie ścianki działowej w lokalu mieszkalnym lub poza nim nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę lub zgłoszenie jej wykonywania. W odróżnieniu od robót w ścianach nośnych, które ingerują w konstrukcję obiektu, postawienie wewnątrz budynku ścianki działowej z drzwiami, wykucie w niej otworów, przesunięcie jej bądź usunięcie, nie może być zakwalifikowane jako przebudowa obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane. Zmieniając jedynie wewnętrzny wygląd pomieszczeń, w rozpatrywanym przypadku podestu klatki schodowej, w żadnej mierze nie zmienia ono rzeczywistych parametrów użytkowych lub technicznych całości budynku nie wpływa na jego kubaturę, powierzchnię zabudowy, wysokość, długość, szerokość, liczbę kondygnacji itp.

Wyjątek stanowi zasada, iż w przypadku wykonania robót budowlanych (np. ścianki działowej), na które nie zachodzi potrzeba uzyskania zgody administracyjnej a które to roboty mogą powodować pogorszenie właściwości użytkowych i sprawności technicznej w zakresie związanym z wymaganiami o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt. 1-7 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego ma możliwość oceny obiektu z punktu widzenia spełnienia określonych przez prawodawcę wymagań. W szczególności należy wymienić sprawdzenie warunków wynikających z rozporządzenia Ministra w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie powyżej powoływanego w zakresie zapewnienia warunków bezpieczeństwa pożarowego obiektu budowlanego np.: szerokości poziomych dróg ewakuacyjnych oraz stanu technicznego wykonanych robót.

Organ orzekający zwrócił też uwagę, że w świetle przepisów ustawy Prawo budowlane bez znaczenia pozostaje fakt kto korzysta z uzyskanych pomieszczeń - przedpokoju. Pomieszczenie nadal służy jako powierzchnia komunikacyjna. Zgodnie z art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego, który mówi, że: "Przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności: podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń", nie dokonano zmiany użytkowania pomieszczeń np. z gospodarczych na mieszkalne lub produkcyjne. Brak jest zatem podstaw do zastosowania art. 71a Prawa budowlanego, który obliguje organ nadzoru budowlanego do podjęcia określonych w nim działań w przypadku zmiany sposobu użytkowania bez wymaganego zgłoszenia.

W tych okolicznościach Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. stwierdził, że właściciele lokalu mieszkalnego nr 6 w budynku mieszkalnym wielorodzinnym w G. przy ul. Ż. nie naruszyli obowiązujących przepisów prawa budowlanego, w obrębie którego swoje zadania może wypełniać Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, zatem należy postępowanie umorzyć.

W zakończeniu uzasadnienia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił dodatkowo, że postępowanie prowadzone na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane i kodeksu postępowania administracyjnego polega na sprawdzeniu czy wykonane roboty budowlane są zgodne z prawem, ale w aspekcie prawa administracyjnego, a nie cywilnego. Organ nadzoru budowlanego nie ma obowiązku ustalać, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i nie jest właściwy do rozstrzygania sporów współwłaścicieli, co do sposobu korzystania przez nich z części wspólnych nieruchomości. Nie ustala też czy inwestor posiada zgodę pozostałych współwłaścicieli i spadkobierców na wykonywane roboty budowlane, natomiast naruszenie praw współwłasnościowych może być dochodzone jedynie przed sądem powszechnym.

W ocenie organu orzekającego z tych względów postępowanie stało się bezprzedmiotowe, zatem na podstawie art. 105 § 1 kpa, podlegało umorzeniu.

Opisana powyżej decyzja została w toku instancyjnym zaskarżona przez L. W., który w odwołaniu zarzucił organowi pierwszej instancji błąd w ustaleniach faktycznych oraz niezapewnienie mu czynnego udziału w postępowaniu, mimo zgłoszenia tego do protokołu.

Po rozpatrzeniu odwołania D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W jej uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie z uwzględnieniem czynności orzeczniczych podjętych w jego toku, a następnie wyjaśnił, że zgodnie z dyspozycją art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Pojęcie "zmiany sposobu użytkowania" jest więc pojęciem nieostrym, a prawodawca jedynie przykładowo wskazuje, jakiego rodzaju działania można zakwalifikować jako taką zmianę. Nie każda zmiana sposobu korzystania z obiektu stanowić będzie "zmianę sposobu użytkowania". Warunkiem uznania wykonanych robót za zmianę sposobu użytkowania jest ustalenie, że w obiekcie budowlanym lub jego części, w związku z podjęciem lub zaniechaniem określonej działalności nastąpiła zmiana warunków: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotnych, higieniczno- sanitarnych, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń.

Oznacza to – zdaniem organu, że nie każda zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części jest prawnie istotna, ale tylko taka, która wpływa na zmianę wymagań stawianych obiektowi, związanych głównie z bezpieczeństwem jego dalszego, zmienionego sposobu użytkowania.

W konsekwencji zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części sprowadza się głównie do potrzeby ustalenia, czy i w jakim stopniu podjęcie lub zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności związanych z jego użytkowaniem wpływa na zmianę wymagań stawianych obiektowi, związanych głównie z bezpieczeństwem jego dalszego użytkowania.

W ocenie organu odwoławczego analiza materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wskazuje, iż organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie w sprawie w sposób pozwalający na stwierdzenie poprawności poczynionych ustaleń. Wykonanie ścianki działowej wraz z drzwiami wejściowymi na klatce schodowej nie stanowi zmiany sposobu użytkowania obiektu w świetle art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. W dalszym ciągu jest to obiekt mieszkalny, w którym z uwagi na wykonanie przedmiotowych robót budowlanych nie uległy zmianie warunki, o których mowa w ww. przepisie tj. warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Klatka schodowa znajdująca się na ostatniej kondygnacji budynku została zabudowana ścianką działową wraz z drzwiami tzn. została wyłączona z użytkowania dla pozostałych współwłaścicieli, co stanowi kwestię z zakresu prawa własności nieruchomości, mającą charakter cywilnoprawny, do rozstrzygnięcia której właściwy jest sąd powszechny, niemniej jednak nie dokonano zmiany sposobu użytkowania tejże klatki schodowej. Organy nadzoru budowlanego nie są właściwe do rozstrzygania sporów współwłaścicieli co do sposobu korzystania przez nich z części wspólnych nieruchomości.

W tej sytuacji, wobec braku przedmiotu sprawy brak było podstaw prawnych do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, a tym samym należało umorzyć przedmiotowe postępowanie z uwagi na jego bezprzedmiotowość stosownie do dyspozycji art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.

W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy wyjaśnił istotę bezprzedmiotowości postępowania i stanowisko judykatury administracyjnej wobec tej kwestii.

Wskazał przy tym, że z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia w szczególności wówczas, gdy organ administracji nie stwierdził zaistnienia okoliczności uprawniających do zastosowania przepisu prawa materialnego, a taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie.

Zdaniem organu odwoławczego postępowanie pierwszoinstancyjne zostało przeprowadzone prawidłowo, a jego bezprzedmiotowość – potwierdzona protokolarnie – obligowała do umorzenia postępowania.

Prawidłowość decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym zakwestionował L. W. poprzez skargę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

W skardze wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz nałożenie obowiązku przywrócenia obiektu do stanu poprzedniego, zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane, wcześniej powoływanej.

W uzasadnieniu skargi L. W. zarzucił organowi pierwszej instancji naruszenie art. 10 § 1 kpa w czasie przeprowadzania oględzin, co zostało zgłoszone do protokołu, niewłaściwą ocenę stanu faktycznego, zaistniałego w sprawie, ponieważ – zdaniem skarżącego – zamontowanie ścianki na klatce schodowej w celu zamiany części klatki schodowej na część mieszkalną zmieniło przeznaczenie pomieszczenia, warunki bezpieczeństwa pożarowego, higieniczno-sanitarne oraz wielkość i wkład obciążeń, a ponadto wymagało pozwolenia na budowę, którego właściciele lokalu mieszkalnego nr 6 nie posiadają.

D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę przedstawionej w piśmie doręczonym Sądowi w dniu 20 marca 2015 r. wniósł o oddalenie skargi i odwołał się do swojej argumentacji zawartej w zaskarżonej decyzji. W jej uzupełnieniu wyjaśnił, że zarzuty i wywody skargi były już rozważane w postępowaniu odwoławczym i pozostają bez wpływu na treść podjętych w sprawie rozstrzygnięć.

Na rozprawie wyznaczonej na dzień 18 czerwca 2015 r. uczestnicy postępowania R. S. i P. S. wnieśli o oddalenie skargi. Ponadto oświadczyli, że skarżący jest obecnie właścicielem mieszkania na pierwszym piętrze, które uzyskał w drodze spadkobrania po swoim bracie oraz, że nabyli od pozostałych współwłaścicieli nieruchomości ich udziały w części klatki schodowej i strychu, zabudowanej ścianką działową.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podejmując orzeczenie w sprawie uwzględnił następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji /innego aktu lub czynności/ z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowane w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia innego aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu.

Uchylenie decyzji administracyjnej albo stwierdzenie jej nieważności następuje tylko w przypadku stwierdzenia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających wpływ na wynik sprawy.

Ponadto – poprzedzając przedstawienie motywów wyroku – Sąd uznał na właściwe wyjaśnić, że w ustawowo określonych kompetencjach kontrolnych sądów administracyjnych ustawodawca nie uwzględnił uprawnienia tych sądów do merytorycznego orzekania w sprawie rozpoznanej w postępowaniu administracyjnym, co powoduje, że zasadność skargi skutkuje jedynie wydaniem orzeczenia kasacyjnego o treści wynikającej z przepisów art. 145-150 powoływanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Oznacza to, że nawet w przypadku uwzględnienia skargi Sąd nie mógłby orzec – stosownie do zawartego w skardze wniosku – o obowiązku przywrócenia obiektu do stanu poprzedniego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane.

Mając na względzie wskazane wcześniej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowaniu instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych nie znalazł podstaw dla stwierdzenia zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego lub przepisów prawa procesowego, obligujących do uwzględnienia skargi, mimo rozważenia w toku podjętych czynności rozpoznawczych przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm./, z którego wynika, że Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zgodnie z art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego organ administracji publicznej właściwy w sprawie tzn. działający zgodnie z przyznaną mu przepisami ustrojowymi, materialnymi i procesowymi kompetencją jest zobligowany do załatwienia sprawy w sposób w tym przepisie określony tzn. decyzją rozstrzygającą sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończącą sprawę w danej instancji. Rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty następuje poprzez konkretyzację uprawnienia lub obowiązku podmiotu, legitymowanego wg kryteriów ustalonych w art. 28 i art. 29 kpa, którego sytuacja prawna zostaje skutkiem tego ukształtowania w inny sposób. Każda ingerencja w sferę prawną podmiotu przez organ działający w warunkach wcześniej wskazanych może odbywać się wyłącznie na podstawie konkretnych przepisów prawa materialnego odpowiedniej rangi, do stosowania których uprawniony jest organ prowadzący postępowanie i posiadający kompetencję orzeczniczą /decyzyjną/.

Ustawodawca dopuścił jednak inny tzn. niemerytoryczny sposób załatwiania sprawy administracyjnej określając jego warunki m.in. w przepisie art. 105 § 1 kpa. Przepis ten nakazuje organowi prowadzącemu postępowanie w sprawie wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w całości albo w części, gdy z jakiejkolwiek przyczyny stało się ono w całości albo w części bezprzedmiotowe.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem i niekwestionowanymi poglądami nauki bezprzedmiotowość postępowania wynika z braku jednego z elementów materialnego stosunku prawnego, a poprzez to oznacza niemożność skonkretyzowania prawa lub obowiązku określonego podmiotu, która obliguje do zakończenia postępowania w sprawie administracyjnej w inny sposób niż poprzez wydanie rozstrzygnięcia co do istoty sprawy /np. W. Dawidowicz: Postępowanie administracyjne, Warszawa 1983r.; wyrok NSA z dnia 16 grudnia 1996r., sygn. art. Sa/Ka 2493/95 niepubl./. Oznacza ona brak legalnej możliwości ingerowania właściwego organu w sferę prawną jednostki.

W doktrynie i judykaturze rozróżnia się aspekt podmiotowy bezprzedmiotowości, dotyczący sfery podmiotowej danej sprawy administracyjnej (np. strony, organu) i aspekt przedmiotowy, dotyczący szeroko rozumianego przedmiotu sprawy. Jednym z przypadków bezprzedmiotowości postępowania o charakterze przedmiotowym będzie sytuacja polegająca na tym, że właściwy organ w okolicznościach faktycznych istniejących w konkretnym przypadku nie ma podstaw prawnych do działania w formach władczych w sposób merytoryczny. Zważyć przy tym należy, że w postępowaniu administracyjnym organy administracji publicznej podporządkowane są ustrojowej zasadzie praworządności zawartej w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 6 kodeksu postępowania administracyjnego, która w sposób bezwzględny wymaga od nich działania na podstawie przepisów prawa.

Jednym z aspektów zasady praworządności jest stosowanie prawa materialnego i procesowego, które obejmuje m.in. subsumpcję faktu uznanego za udowodniony pod stosowną normę prawną.

Wymaga to uprzedniego stwierdzenia, że dany fakt ustalony przez organ prowadzący postępowanie w sprawie zawiera się w zakresie uregulowanym stosowaną normą prawną. Inaczej mówiąc sytuacja ustalona przez organ jako zaistniała czyli rzeczywista - odpowiadająca sytuacji opisanej w hipotezie normy prawnej - uzasadnia wykorzystanie dyspozycji zawartej w tej samej normie (por. J. Wróblewski: Stosowanie prawa przez organy administracji, OMT 1972, Nr 12).

W tych okolicznościach istotne jest, że stwierdzona przez organy właściwe instancyjnie bezprzedmiotowość odnosi się do postępowania prowadzonego w sprawie - jak wynika zawiadomienia skierowanego do stron w trybie art. 61 §1 i § 4 kpa przez organ pierwszej instancji z dnia 10 października 2014 r. – samowolnej zmiany sposobu użytkowania klatki schodowej, stanowiącej cześć wspólną budynku na część mieszkalną w budynku mieszkalnym przy ul. Ż. w G. przez właścicieli mieszkania nr 6 R. S. i P. S..

Czynności wyjaśniające podjęte w toku postępowania instancyjnego przez właściwy w sprawie organ, których prawidłowości Sąd nie kwestionuje, nie doprowadziły do dokonania takich ustaleń faktycznych, które umożliwiłyby organowi administracji publicznej (nadzoru budowlanego) zastosowanie – w sposób legalny – dyspozycji uwzględnionej w normie prawa materialnego istniejącej w obowiązującym porządku prawnym.

Z materiału zebranego w sprawie wynika w sposób jednoznaczny, że dokonana samowolnie zabudowa części klatki schodowej ścianką działową z wbudowanymi drzwiami o szerokości 90 cm i wysokości 201 cm, otwierającymi się do wnętrza lokalu mieszkalnego (przedpokoju uzyskanego z podestu poddasza) nie spowodowała stanu niezgodności z prawem w tej sferze, w której do podejmowania czynności procesowych i działań władczych uprawniony jest organ nadzoru budowlanego.

Do takich stwierdzeń uprawnia treść protokołu dokumentującego czynność oględzin przedmiotowego budynku, z którego wynika – poza ustaleniami opisanymi powyżej, że na klatce schodowej budynku przy ul. Ż. w G. na podeście poddasza usytuowana jest w odległości 72 cm od biegu schodów ścianka działowa, wykonana z płyt gipsowo-kartonowych w odległości 14 cm od balustrady podestu.

Przed wbudowanymi drzwiami wejściowymi istnieje podest o szerokości 121 cm i bieg schodów o szerokości 106 cm. Zapisy protokołu stwierdzają dobry stan techniczny ścianki działowej oraz drzwi wejściowych, a także brak jakichkolwiek zagrożeń dla osób korzystających z klatki schodowej.

Zdaniem Sądu prawidłowa jest przyjęta w sprawie przez organy właściwe instancyjne ocena - znajdująca potwierdzenie w przywołanym w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że ścianka działowa o lekkiej konstrukcji, jaką stanowią płyty gipsowo-kartonowe nie podlega regulacji ustawy – Prawo budowlane, a jej wykonanie nie odpowiada żadnej kategorii robót budowlanych poddanych kompetencji organów budowlanych.

Nie powoduje też zmiany parametrów użytkowych lub technicznych obiektu budowlanego, nie wpływa na jego kubaturę, powierzchnię zabudowy czy wielkości geometryczne, nie ingeruje też w ściany nośne obiektu, a poprzez to w jego konstrukcję.

Z materiału sprawy wynika również, że wykonana ścianka działowa nie powoduje kolizji z przepisami § 236 i § 242 powoływanego wcześniej rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, określającymi warunki bezpieczeństwa przeciwpożarowego, w tym przede wszystkim nie powoduje naruszenia norm określonych przez prawodawcę dla szerokości i wysokości dróg ewakuacyjnych.

Ponadto – zdaniem Sądu – kwalifikacje wymagane od inspektorów nadzoru budowlanego pozwalają uznać za wiarygodne stwierdzenie przez nich prawidłowego stanu technicznego wykonanej ścianki działowej i wbudowanych drzwi oraz właściwej jakości wyrobów budowlanych, co eliminowało potrzebę zobowiązania właścicieli lokalu mieszkalnego nr 6 w przedmiotowymi budynku do dostarczenia w określonym terminie ocen technicznych lub eksperta, których mowa w przepisie art. 81 c ust. 2 ustawy – Prawo budowlane.

Sąd podziela też stanowisko organów orzekających w sprawie, że wykonanie przedmiotowej ścianki działowej z wbudowanymi drzwiami nie spowodowało zmiany sposobu użytkowania części budynku, stanowiącej przed wykonaniem ścianki klatkę schodową, ponieważ jego konsekwencją nie było podjęcie ani zaniechanie w tej części budynku (obiektu budowlanego) działalności powodującej zmianę warunków bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotnych higieniczno-sanitarnych, ochrony środowiska lub wielkości albo układu obciążeń.

W ten sposób ustawodawca określił przesłanki warunkujące możliwość uznania danego stanu, stwierdzonego w obiekcie budowlanym lub jego części za zmianę sposobu jego użytkowania.

Zdaniem Sądu prawidłowe jest stwierdzenie organów właściwych instancyjnie, że część klatki schodowej zabudowana ścianką działową w dalszym ciągu użytkowana jest w sposób właściwy dla obiektów mieszkalnych, a nie obiektów o innej kategorii, zawierającej się w specyfikacji przyjętej w ustawie – Prawo budowlane.

Dodatkowo Sąd uznał też za właściwe wyjaśnić, że bezwzględnie należy zaakceptować stwierdzenie organów orzekających, że kwestie związane z naruszeniem posiadania i spory wynikające ze współwłasności są rozstrzygane w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym i nie stanowią kryterium ocennego dla organów nadzoru budowlanego w sprawach, których przedmiot regulowany jest przepisami ustawy - Prawo budowlane.

Prawidłowo też organy orzekające przyjęły, że niezależnie od tego, kto był inwestorem przedmiotowych robót, stroną prowadzonego w tej sprawie postępowania są aktualni właściciele lokalu mieszkalnego nr 6 w budynku przy ul. Ż. w G..

Nie zasługuje natomiast na aprobatę sformułowany w skardze i wcześniej w odwołaniu zarzut naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisu art. 10 § 1 kpa poprzez niezapewnienie skarżącemu udziału w czynności dowodowej tj. oględzinach przedmiotowej nieruchomości.

Z akt sprawy wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że postępowanie pierwszoinstancyjne prowadzone było w sposób zgodny z prawem, a Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. wykonał wszystkie czynności gwarantujące stronie możliwość udziału w postępowaniu administracyjnym. Natomiast pochodną uprawnień właścicielskich (współwłaścicielskich) jest odmowa wejścia na teren nieruchomości lub jej części osobie nieuprawnionej, którą – jak wynika z treści protokołu z oględzin – zastosowano wobec skarżącego, a do przeciwdziałania której organ nadzoru budowlanego nie jest uprawniony.

Uwzględniając przedstawione wcześniej okoliczności należy – zdaniem Sądu – uznać, że w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do interwencji organu nadzoru budowlanego.

Konsekwencją braku możliwości merytorycznego orzekania w sprawie przez organ nadzoru budowlanego była konieczność zakończenia postępowania w inny sposób tzn. poprzez orzeczenie niemerytoryczne, czyli umarzające postępowanie.

Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdzając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa - stosownie do przepisu art. 151 powołanej wcześniej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.

H.B.16.07.2015 r.