Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] kwietnia 2020 r. Z. D. (dalej: skarżący), nadanym w placówce operatora pocztowego w tym samym dniu, wniósł skargę na uchwałę Rady Miejskiej [...] z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla północnej części zespołu urbanistycznego [...] oraz [...] we [...].
Pismem z dnia [...] maja 2020 r. wezwano skarżącego do uzupełnienia braków formalnych skargi w terminie 7 dni pod rygorem odrzucenia skargi przez złożenie dowodu wezwania właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm., dalej: u.s.g.). Odpowiadając na wezwanie skarżący pismem z dnia [...] maja 2020 r. przesłał wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa wraz z potwierdzeniem nadania przesyłki w dniu [...] kwietnia 2020 r. w placówce operatora pocztowego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie ewentualnie o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.
Skarga podlega odrzuceniu, ponieważ skarżący nie wypełnił w terminie wymogu wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa.
W ramach powierzonej sądom administracyjnym kontroli działalności administracji publicznej, rozumianej najogólniej jako badanie jej zachowań bądź zaniechań pod kątem zgodności z obowiązującym prawem (art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.) ustawodawca umiejscowił także orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego.
Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej [...] z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla północnej części zespołu urbanistycznego [...] oraz [...] we [...]. Data uchwalenia zaskarżonej uchwały determinuje stan prawny, który należy uwzględnić w rozpoznawanej sprawie.
W zakresie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego będzie to stan prawny obowiązujący przed 1 czerwca 2017 r., w którym to dniu weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935). Zgodnie z art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) w brzmieniu poprzednio obowiązującym, w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa.
Skarżący wniósł skargę na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.
W uchwale z dnia 2 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OPS 2/07 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że przepis art. 53 § 2 p.p.s.a. ma zastosowanie do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g.
Przed przystąpieniem do rozpoznania skargi sąd bada czy spełnione zostały wymogi determinujące dokonanie jej merytorycznej oceny. Skuteczne wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego uzależnione jest bowiem m. in. uprzedniego wniesienia do organu wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Pominięcie tego kroku procedury skutkuje uznaniem skargi za niedopuszczalną w świetle art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.
Dokonując oceny dopuszczalności skargi w niniejszej sprawie tutejszy Sąd kierował się uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2016 r. sygn. akt I FPS 1/16, w której rozstrzygnięto kwestię budzącą do tej pory poważne wątpliwości orzecznicze związane z odpowiedzią na pytanie o najwcześniejszy możliwy moment wniesienia skargi, gdy zaskarżeniu podlegają akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., wymagające dopełnienia warunku w postaci wezwania do usunięcia naruszenia prawa. We wskazanej uchwale NSA wskazał jednoznacznie, że przepis art. 53 § 2 p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że w przypadku skargi na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 tej ustawy, skargę można wnieść najwcześniej następnego dnia po dniu wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, nie czekając na doręczenie odpowiedzi organu na to wezwanie.
W uzasadnieniu uchwały NSA wskazał, że ustawodawca w art. 53 § 2 p.p.s.a. przewidział zatem nie tylko okres trwania terminu do wniesienia skargi, ale również moment rozpoczęcia biegu tego terminu określonego dniami. Takie ujęcie oznacza, że prawnie przyjęto założenie, iż wniesienie wezwania jest równoznaczne z rozpoczęciem (otwarciem) biegu terminu do wniesienia skargi. Inaczej mówiąc, termin na wniesienie skargi wynoszący sześćdziesiąt dni zaczyna biec, od dnia następnego po dniu wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Uwzględniając bowiem prawidła logiki, tylko wtedy można przyjąć określoność wskazanego terminu, a tym samym jego ram czasowych wyrażonych właśnie sześćdziesięcioma dniami liczonymi od razu od dnia wniesienia rzeczonego wezwania (z pominięciem w tej liczbie dnia, w którym wniesiono wezwanie - art. 83 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 111 § 2 Kodeksu cywilnego).
W konsekwencji, zdaniem NSA za otwarciem biegu terminu do wniesienia skargi wynoszącego sześćdziesiąt dni automatycznie podąża również możliwość wniesienia skargi. Skoro rozpoczyna się już bieg terminu do dokonania określonej czynności procesowej (w tym wypadku do wniesienia skargi), to musi występować towarzyszące mu uprawnienie do dokonania tej czynności, obwarowanej przecież przewidzianym dla niej właśnie terminem. Tym samym ustawodawca de facto wskazał początek takiego terminu do wniesienia skargi, aczkolwiek uczynił to w sposób nieco zawoalowany, który wymaga jego odkodowania z wykorzystaniem kodeksowych reguł dotyczących liczenia terminów, a zwłaszcza odnoszących się do ustalenia początku terminu ustawowego. Stosunkowo prostym następstwem takiej konkluzji jest stwierdzenie, że ów początek biegu terminu otwiera jednocześnie drogę do zrealizowania zamierzenia, dla którego termin został oznaczony, czyli możliwość wniesienia skargi.
Skorzystanie z możliwości zaskarżenia aktu lub czynności do sądu administracyjnego bez czekania na doręczenie odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa powoduje oczywiście skonsumowanie prawa do skargi. W konsekwencji doręczenie po takim zdarzeniu odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (jeśli takową organ zdecyduje się jeszcze w ogóle przygotować) nie otworzy ponownego terminu do wniesienia skargi. Tylko więc wstrzymanie się z wniesieniem skargi w oczekiwaniu na tę odpowiedź może zmienić sposób liczenia terminu skargowego z sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa na trzydzieści dni od dnia doręczenia odpowiedzi na takie wezwanie, o ile to ziści się, zanim pierwszy z terminów upłynie.
Przedstawiona wyżej wykładnia art. 53 § 2 p.p.s.a. w odniesieniu do ustalenia biegu terminu do wniesienia skargi w sprawie, w której ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia na akty lub czynności wymienione w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., wymaga dodatkowo ujęcia w kontekście warunku dopuszczalności skargi, o którym mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a. Przepis ten zawiera warunek, aby przed wniesieniem skargi wezwać organ do usunięcia naruszenia prawa. Posługując się wprost językiem ustawy, skargę "można wnieść po uprzednim wezwaniu (...) do usunięcia naruszenia prawa", rozumianym jako czynność poprzedzająca wniesienie skargi. Biorąc przy tym pod uwagę sposób oznaczania ustawowego terminu do wniesienia skargi w postępowaniu przed sądem administracyjnym oraz reguły jego liczenia (termin wyrażany jest w dniach, a przy jego obliczaniu nie uwzględnia się dnia, w którym następuje zdarzenie stanowiące początek terminu, jego koniec zaś stanowi upływ ostatniego dnia takiego terminu), trzeba przyjąć, że z punktu widzenia trybu wnoszenia skargi dopuszczalna będzie taka skarga, która zostanie wniesiona na przykład już następnego dnia po dniu wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa.
Reasumując, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że art. 53 § 2 p.p.s.a. należy wykładać w ten sposób, że w sytuacji, gdy ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., można wnieść najwcześniej następnego dnia po dniu wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Tutejszy Sąd ocenę tę w całości podziela. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, wskazać należy, że skarżący w tym samym dniu, tj. w dniu [...] kwietnia 2020 r. nadał w placówce operatora pocztowego zarówno wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa (k. 18 akt sądowych), jak i samą skargę (k. 6 akt sądowych). Biorąc zatem pod uwagę zaprezentowaną powyżej wykładnię art. 53 § 2 p.p.s.a. stwierdzić należy, że skarżący nie dopełnił warunku wniesienia skargi w postaci uprzedniego wniesienia w terminie wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa.
W świetle powyższych okoliczności faktycznych oraz przedstawionej wykładni przepisów prawa, Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. skargę odrzucił.