Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 3 stycznia 2001 r. L. D. i W. S., M. i A. W., K. i E. W., A. W. i L. Z. oraz I. i M. S. zwrócili się na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. o wznowienie postępowania administracyjnego, dotyczącego zmiany sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego, położonego przy ul. [...] – działka a. Wnosząc o uchylenie decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 18 września 1998 r., nr [...], wnioskodawcy podnieśli, iż nie uczestniczyli w postępowaniu związanym z wydaniem kwestionowanej decyzji, która narusza ich interes prawny i faktyczny. Wyrażenie zgody na prowadzenie w części jednego z segmentów osiedla mieszkaniowego działalności gospodarczej spowodowało dla sąsiadów szereg uciążliwości, jak całodobowy hałas związany z obsługą firmy A (wyładunek i załadunek sprzętu komputerowego, wizyty interesantów z całego województwa) oraz nadmierna emisja spalin samochodów dostawczych i osobowych, które parkują na terenie projektowanego wcześniej ogrodu. Teren ten przylega do istniejących ogrodów sąsiadów, uniemożliwiając im wypoczynek.
Po wznowieniu wnioskowanego postępowania (postanowienie z dnia [...], Prezydent Miasta [...] odmówił uchylenia ostatecznej decyzji w sprawie zmiany sposobu użytkowania części segmentu budynku mieszkalnego z przeznaczeniem na pomieszczenia biurowe przy ul. [...] (działka a), wydanej na rzecz M. J. W uzasadnieniu decyzji podano, iż kwestionowana decyzja została wydana zgodnie z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, który na przedmiotowym terenie przewiduje budownictwo mieszkaniowe z towarzyszącymi usługami lub usługowe z towarzyszącymi mieszkaniami.
Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli: L. D. i W. S., M. i A. W., K. i E. W., A. W. i L. Z. oraz I. i M. S. Odwołujący się wskazali, że zaskarżona decyzja narusza art. 104 k.p.a. oraz przepisy Prawa budowlanego w zakresie ochrony interesów osób trzecich. Nie zostali pouczeni o terminie oraz możliwości wniesienia środka odwoławczego, nie podano uzasadnienia merytorycznego i prawnego rozstrzygnięcia. Decyzja jest gołosłowna i nie koresponduje z zarzutami stron. Nadto twierdzenie organu o zgodności zmiany sposobu użytkowania sąsiedniej nieruchomości z planem zagospodarowania przestrzennego nie polega na prawdzie, bo w ramach istniejącego osiedla domów szeregowych, jego główna część przeznaczona jest wyłącznie na zabudowę mieszkaniową. W wydzielonej części miał powstać pawilon usługowy, oddzielający część mieszkalną od ruchu ulicznego. Odwołujący jeszcze raz podkreślili brak możliwości korzystania przez mieszkańców z ogrodów w sytuacji gdy obok parkują samochody dostawcze.
W wyniku rozpatrzenia odwołania – uznanych za strony postępowania – L. D. i W. S. oraz I. i M. S., Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 149 § 3 w związku z art. 148 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity – Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), zwanej dalej k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł o odmowie wznowienia postępowania z powodu uchybienia terminu do jego wznowienia. Wojewoda [...] wskazał, że L. D. w dniu 28 sierpnia 2000 r. otrzymała kserokopię kwestionowanej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 18 września 1998 r. natomiast podanie o wznowienie postępowania wniosła wraz z innymi osobami dopiero w dniu 3 stycznia 2001 r., zatem z uchybieniem miesięcznego terminu, którego bieg rozpoczyna się od dnia powzięcia wiadomości o treści decyzji. Termin ten upływał w dniu 28 września 2000 r. W tym samym dniu upłynął termin do skutecznego wniesienia podania o wznowienie przez małżonków S., którzy – wedle ustaleń organu odwoławczego – dowiedzieli się o decyzji z dnia 18 września 1998 r. tego samego dnia, co małżonkowie S. Wobec takich ustaleń należało wydać decyzję o odmowie wznowienia postępowania.
Jednocześnie organ, odnosząc się do odwołania złożonego przez K. i E. W. oraz A. W. i L. Z., stwierdził, iż nie uznał ich za strony postępowania, ponieważ działki będące ich własnością nie graniczą bezpośrednio z terenem inwestycji M. J. Mimo braku pouczenia w decyzji o terminie i prawie wniesienia skargi do sądu administracyjnego, L. D. oraz W. S. zaskarżyli decyzję Wojewody [...] do Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodka Zamiejscowego we Wrocławiu, w przewidzianym ustawą, miesięcznym terminie. W skardze powtórzyli argumentację podnoszoną w postępowaniu przed organem pierwszej i drugiej instancji. Podkreślili, iż bezpodstawnie zostali wyłączeni z postępowania zmierzającego do zmiany sposobu użytkowania nieruchomości M. J. zatem nie mogą ponosić konsekwencji braku odpowiedniej informacji stron o przysługujących prawach. Nadto nie zostali również pouczeni o sposobie i możliwości zaskarżenia decyzji Wojewody [...]. Zważywszy na powyższe, wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji.
W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Podtrzymano argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wyjaśniono, iż omyłkowo pominięto pouczenie o środku zaskarżenia, dlatego też wydano postanowienie w trybie art. 113 k.p.a., którym sprostowano decyzję, poprzez dopisanie stosownego pouczenia oraz stwierdzenie, iż decyzja Wojewody jest ostateczna (postanowienie Wojewody [...] z dnia [...], nr [...]).
W trakcie rozprawy sądowej, w dniu 20 kwietnia 2004 r., skarżący zmienili swoje żądanie i wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie odnotować trzeba, że skoro skarga została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r., to w oparciu o treść art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270).
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowo - administracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów.
Skargę należało uwzględnić aczkolwiek z innych powodów niż w niej wywiedziono.
Treść art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), zwanej dalej Prawo o postępowaniu, stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co pozwala i obliguje do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Tak przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji oraz objętego rozpoznaniem, na mocy art. 135 Prawa o postępowaniu, postanowienia Wojewody [...] z dnia [...], nr [...], wykazała, iż nie odpowiadają one wymogom prawa. Waga i rodzaj popełnionych naruszeń nie stanowią kwalifikowanych uchybień wymienionych w treści art. 156 k.p.a., skutkujących koniecznością stwierdzenia nieważności aktu, zatem – mimo wniosku o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji – Sąd poprzestał na jej uchyleniu.
Zasygnalizowane wyżej naruszenia dotyczą przepisów procedury administracyjnej. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.) każda sprawa administracyjna podlega dwukrotnemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organy administracyjne, najpierw - pierwszej instancji, następnie – drugiej instancji. Przeniesienie "załatwienia" sprawy do organu odwoławczego w wyniku wniesienia odwołania, oznacza dla tego organu konieczność m.in. prawidłowego ustalenia stron postępowania (art. 28 k.p.a.). W razie gdy środek zaskarżenia składa podmiot, który twierdzi, że zaskarżona decyzja dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku, organ odwoławczy ma obowiązek rozpoznać odwołanie i – w zależności od oceny prawidłowości przekonania skarżącego – merytorycznie rozpoznać sprawę, bądź też, w przypadku stwierdzenia braku indywidualnego interesu prawnego lub obowiązku, wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego, na podstawie art. 138 § 1 pkt. 3 k.p.a. (tak – NSA w uchwale z dnia 5 lipca 1999 r., OPS 16/98 – ONSA 1999, Nr 4, poz. 119).
Przenosząc powyższe zasady na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, iż Wojewoda [...] naruszył treść art. 138 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a. Odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta [...], w której odmówiono uchylenia ostatecznej decyzji z dnia 18 września 1998 r., wniosło pięć rodzin, tj. L. D. i W. S., I. i M. S., M. i A. W., K. i E. W., oraz A. W. i L. Z., z których jedynie dwie pierwsze uznano za strony postępowania. Co do rodziny W. oraz Z., Wojewoda [...] przesądził w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż – jako sąsiedzi, którzy nie graniczą z działką M. J. – nie mają statusu strony w toczącym się postępowaniu. Nie rozpoznał ich odwołań w prawidłowy sposób, nie wydał odrębnej decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego, pozbawił osoby, którym nie przyznano przymiotu strony, prawa złożenia skargi do sądu. W tym miejscu przypomnieć należy, iż odwołanie złożyli również M. i A. W., których organ zupełnie pominął w treści zaskarżonej decyzji. Przyjąć zatem należy, iż odwołanie wniesione przez te osoby nie zostało rozpatrzone.
Niezależnie od powyższego Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7 i art. 80 k.p.a. Organ odwoławczy nie podał w treści rozstrzygnięcia, na jakiej podstawie stwierdził uchybienie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania przez I. i M. S. Z akt sprawy nie wynika, by powzięli oni wiadomość o treści decyzji z dnia 18 września 1998 r. w tym samym dniu, co rodzina S. Korzystając z uprawnienia jakie płynie z treści art. 135 Prawa o postępowaniu, Sąd uznał za konieczne objęcie swym postępowaniem postanowienia Wojewody [...] z dnia [...], w którym – na podstawie art. 113 § 1 k.p.a. – sprostowano z urzędu oczywistą omyłkę w zaskarżonej decyzji. Za omyłkę tę uznano brak pouczenia o prawie złożenia skargi do sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 111 § 1 k.p.a. jest to przesłanka do żądania przez stronę uzupełnienia treści decyzji, zatem przedmiotowe postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 113 § 1 k.p.a.
Wykazane naruszenia uzasadniają uchylenie zaskarżonej decyzji oraz postanowienia z dnia [...], na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu.
Rozstrzygnięć w punkcie drugim i trzecim wyroku dokonano na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu oraz na podstawie art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r.o Naczelnym Sądzie Administracyjnym w związku z art. 97 § 2 cyt. wyżej ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sadów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych powyżej rozważań.