Uzasadnienie
Zaskarżoną uchwałą Rada Gminy Siekierczyn na sesji dnia 31 sierpnia 2021 r. przyjęła zmianę studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Siekierczyn (dalej Studium).
Wojewoda Dolnośląski zarzucił podjęcie Kierunków zagospodarowania przestrzennego, zawartych w Części III, dział III-7 Ustalenia uzupełniające dla terenów objętych zmianą studium rozdział III -7.2.4 Obszary objęte VI zmianą studium – tereny oznaczone numerami od 1 do 16, położone w obrębach Siekierczyn, Wesołówka, Wyręba i Zaręba, w zakresie ust. 7 w brzmieniu: "Plany miejscowe mogą ustalać odstępstwa od wyżej wymienionych wymagań w sytuacjach uzasadnionych istniejącym zainwestowaniem lub uwarunkowaniami terenowo – prawnymi" załącznika nr 1 do uchwały Nr XXX/238/21 Rady Gminy Siekierczyn z dnia 31 sierpnia 2021 r. w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Siekierczyn dla wyodrębnionych obszarów położonych w granicach administracyjnych Gminy Siekierczyn, z istotnym naruszeniem art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z §6 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, polegającym na naruszeniu zasad sporządzania studium, poprzez wprowadzenie przepisu umożliwiającego zmianę określonych w studium szczegółowych ustaleń, w zakresie kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenu, na etapie sporządzania i uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, a tym samym doprowadzenie do sytuacji, w której ustalenia studium we wskazanym zakresie przestałyby być wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych.
W uzasadnieniu Wojewoda wskazał na istotne naruszenie zasad sporządzania studium, stanowiącego całość obejmującą część tekstowa i graficzną.
W ocenie Wojewody, z uwagi na fakt, że kwestia określenia wskaźników zagospodarowania terenu należy do ustaleń o charakterze wiążącym w planowaniu miejscowym, to postanowienia regulujące tę kwestię powinny zostać określone w sposób kategoryczny i jednoznaczny. Kwestionowany zapis Studium wprowadzający możliwość odstępstwa w planach miejscowych od wymaganych przez studium parametrów i wskaźników urbanistycznych takich jak wskaźnik maksymalnej intensywności zabudowy, minimalnej powierzchni biologicznie czynnej czy też maksymalnej wysokości zabudowy, czyni to jednocześnie bez określenia wyraźnych limitów tych odstępstw. Rodzi to możliwość wątpliwości interpretacyjnych w kwestii stosowania wskazanego przepisu.
Zastrzeżenia budzi także brak możliwości odniesienia regulacji planu miejscowego do regulacji Studium. Nie jest bowiem możliwa ocena ustaleń Studium z regulacjami planu w sytuacji nieprecyzyjności, niepełności czy niedookreślenia zapisów studium.
W konsekwencji Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności Kierunków zagospodarowania przestrzennego, zawartych w Części III, dział III-7 Ustalenia uzupełniające dla terenów objętych zmianą Studium, rozdział III – 7.2.4 Obszary objęte VI zmianą studium – tereny oznaczone numerami od 1 do 16, położone w obrębach Siekierczyn, Wesołówka, Wyręba i Zaręba, w zakresie ust. 7, w brzmieniu przywołanym wcześniej. Wojewoda zwrócił się także o zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Siekierczyn poinformował o uznaniu jej w całości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje
Przedmiotem kontroli sądowej jest zgodność wskazanego wyżej zapisu Studium z powszechnie obowiązującymi przepisami prawnymi, a to z u. p. z. p. oraz aktem wykonawczym – rozporządzeniem. Zgodnie z art. 28 ust. 1 u. p. z. p. istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.
Stan faktyczny sprawy jest bezsporny, strony nie różnią się także w zakresie wykładni przepisów prawa.
Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest dokumentem sporządzanym przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta (art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Dz. U. z 2021 r. poz. 1372, dalej u. p. z. p.), w wykonaniu uchwały rady gminy podjętej w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 1 u. p. z. p). W art. 9 u. p. z. p. stanowi się ponadto, że studium nie jest aktem prawa miejscowego (ust. 5), ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (ust. 4), oraz składa się ono z części tekstowej i graficznej (ust. 2).
Zarówno w doktrynie prawa, jak i orzecznictwie sądowym ukształtował się pogląd, że studium jest aktem kierownictwa wewnętrznego, co oznacza, że nie jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa, a jest skierowane wyłącznie do organu uchwałodawczego gminy, w którego kompetencjach leży przyjęcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zob. Teresa Zyglewska, Charakter prawny studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, Annales UMCS, vol. LXV. 2, 2018 r., wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2016 r., II OSK 145/15, CBOIS).
W nazwie "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy" prawodawca wyodrębnia dwa podstawowa elementy: uwarunkowania oraz kierunki. Dwuskładnikowa konstrukcja studium opiera się o uwarunkowania, czyli pewne okoliczności faktyczne istniejące na etapie jego sporządzania, które ustawodawca wskazuje w art. 10 ust. 1 u. p. z. p. oraz o kierunki, czyli wytyczne, wiążące przy sporządzaniu planu miejscowego, wskazane w art. 10 ust. 2 u.p. z. p. Kierunki można sprowadzić do wypowiedzi, z których wyprowadza się normy prawne (Marek Szewczyk, Prawo zagospodarowania przestrzeni, Warszawa 2012, s. 93), innymi słowy są to ustalenia, jakie muszą być respektowane przez plan miejscowy.
Prawodawca w art. 10 ust. 2 u. p. z. p. podaje przykłady (zwrot "w szczególności") ustaleń, jakie powinno zawierać studium:
- 1) uwzględniające bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę, o którym mowa w ust. 1 pkt 7 lit. d:
- a) kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów, w tym wynikające z audytu krajobrazowego,
- b) kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny przeznaczone pod zabudowę oraz tereny wyłączone spod zabudowy;
- 2) (uchylony);
- 3) obszary oraz zasady ochrony środowiska i jego zasobów, ochrony przyrody, krajobrazu, w tym krajobrazu kulturowego i uzdrowisk;
- 4) obszary i zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej;
- 5) kierunki rozwoju systemów komunikacji i infrastruktury technicznej;
- 6) obszary, na których rozmieszczone będą inwestycje celu publicznego o znaczeniu lokalnym;
- 7) obszary, na których rozmieszczone będą inwestycje celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, zgodnie z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego województwa;
- 8) obszary, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów odrębnych, w tym obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości, a także obszary przestrzeni publicznej;
- 9) obszary, dla których gmina zamierza sporządzić miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w tym obszary wymagające zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne;
- 10) kierunki i zasady kształtowania rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej;
- 11) obszary szczególnego zagrożenia powodzią oraz obszary osuwania się mas ziemnych;
- 12) obiekty lub obszary, dla których wyznacza się w złożu kopaliny filar ochronny;
- 13) obszary pomników zagłady i ich stref ochronnych oraz obowiązujące na nich ograniczenia prowadzenia działalności gospodarczej, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 7 maja 1999 r. o ochronie terenów byłych hitlerowskich obozów zagłady (Dz. U. z 2015 r. poz. 2120);
- 14) obszary wymagające przekształceń, rehabilitacji, rekultywacji lub remediacji;
14a) obszary zdegradowane;
15) granice terenu zamkniętego i jego strefy ochronnej, w tym stref ochronnych wynikających z decyzji lokalizacyjnych wydanych przez Komisję Planowania przy Radzie Ministrów w związku z realizacją inwestycji w zakresie obronności i bezpieczeństwa państwa.
W niniejszym postępowaniu wzorzec kontroli stanowi art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. b u. p. z. p. w związku z §6 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1587, dalej jako rozporządzenie).
Przywołany przepis ustawy stanowi: w studium określa się w szczególności uwzględniające bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę, o których mowa w ust. 1 pkt 7 lit. d: kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny przeznaczone pod zabudowę oraz tereny wyłączone spod zabudowy.
Z kolei §6 pkt 2 rozporządzenia brzmi: ustalenia dotyczące kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów powinny w szczególności określać minimalne i maksymalne parametry i wskaźniki urbanistyczne, uwzględniające wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz zrównoważonego rozwoju, wskazywać tereny do wyłączenia spod zabudowy, a także zawierać wytyczne określania tych wymagań w planie miejscowym.
Na tym normatywnym tle należy umieścić zaskarżoną regulację Studium brzmiącą następująco: plany miejscowe mogą ustalić odstępstwa od wyżej wymienionych wymagań w sytuacjach uzasadnionych istniejących zainwestowaniem lub uwarunkowaniami terenowo – prawnymi.
Trzeba nadmienić, że "wyżej wymienione wymagania", o których mowa w regulacji, to wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, opisane wartościami procentowymi i liczbowymi.
Istota regulacji zawartej w studium i zakwestionowanej skargą sprowadza się do tego, że dopuszcza takie przepisy planu miejscowego, które wykroczą poza wskaźniki i parametry wynikające ze studium, jeżeli jest to usprawiedliwione już istniejącym zainwestowaniem lub uwarunkowaniami terenowo – prawnymi.
Sąd wziął pod uwagę, co wprost wynika z art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. b u. p. z. p., że wskazanie kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów jest niejedynym, ale obligatoryjnym elementem studium, czyli takim, bez którego studium będzie dokumentem niepełnym, niewypełniającym wymogów określonych przepisami prawa.
Ustalenie studium w tym zakresie ma charakter wiążący względem planu. Wypływa z tego konkluzja, że ustalenie studium powinno być sformułowane w taki sposób, aby prawodawca miejscowy uchwalając plan mógł tak sformułować jego regulacje, by spełniały one ustawowe wymogi określające relację związania planu kierunkami studium. Adekwatne dla chronologii niniejszej sprawy rozporządzenie wykonawcze, będące źródłem powszechnie obowiązującego prawa, precyzując wskaźniki, o których mowa w art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. b u. p. z. p. nakazuje przez §6 pkt 2, przy zapisywaniu części tekstowej studium, określać "minimalne i maksymalne parametry i wskaźniki urbanistyczne, uwzględniające wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz zrównoważonego rozwoju, wskazywać tereny do wyłączenia spod zabudowy, a także zawierać wytyczne określania tych wymagań w planach miejscowych".
W ocenie Sądu logiczne jest przyjęcie, że skoro ustawodawca stanowi o określeniu minimalnych i maksymalnych parametrów i wskaźników, to jednocześnie wyznacza granice, w których wartości te musza się mieścić. Co za tym idzie, rozstrzygnięcie, czy konkretne wskaźniki (parametry) mieszczą się w tych granicach, musi być niekontrowersyjnie i jasno weryfikowalne, poprzez odniesienie się do konkretnych wartości.
Tym samym prawodawca miejscowy stanowiąc plan miejscowy musi trzymać się tych wskaźników (parametrów), ponieważ przepis §6 pkt 2 rozporządzenia niejako "zamyka" go w precyzyjnych ramach minimum – maksimum.
Sformułowanie "istniejące zainwestowanie" i "uwarunkowania terenowo – prawne" nie da się pogodzić z ustawowym wymogiem określenia parametrów (wskaźników) minimalnych oraz maksymalnych. Taki sposób regulacji Studium sprawia, że ocena zgodności planu ze studium staje się niewykonalna, bowiem treść konkretnego zapisu studium jest sprzeczna z prawnymi zasadami tworzenia tego dokumentu i zapisywania w nim danych regulacji.
W związku z tym użyte i zakwestionowane sformułowanie jest zbyt nieprecyzyjne, nadto niejednoznaczne, tworzy wątpliwości interpretacyjne, nie mieści się w tym, co rozporządzenie stanowi o minimalnych – maksymalnych parametrach.
Reasumując, należy zgodzić się z zarzutami skargi, ponieważ przyjęte w Studium sformułowania kreują poważne wątpliwości interpretacyjne z perspektywy późniejszego odzwierciedlenia tych sformułowań w planie miejscowym, co stanowi równocześnie wyjście poza ramy prawne wyznaczone wskazanymi wyżej przepisami u. p. z. p oraz rozporządzenia. Z tej perspektywy organ tworzący plan miejscowy pozbawiony będzie możliwości kompletnego i prawidłowego zastosowania art. 9 ust. 4 u.p. z. p.: skoro ustalenia Studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, to nieakceptowalna prawnie jest sytuacja, w której twórca planu musiałby tak formułować plan, by znalazła się w nim regulacja niezgodna z powszechnie obowiązującym prawem.
Zdaniem Sądu świadczy to o istotnym naruszeniu art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. b u. p. z. p. w związku z §6 pkt 2 rozporządzenia.
Pozostałe przepisy uchwały są niekontrowersyjne, a ich analiza przez Sąd, zgodnie z art. 134§1 p. p. s. a. nie będący związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, nie wykazała naruszenia prawa.
Na marginesie Sąd chce zaznaczyć, że zauważył i uwzględnił w wyroku rozbieżność pisarską pomiędzy skargą Wojewody, gdzie organ przywołując zaskarżony fragment, użył słowa "ustalać", gdy tymczasem w tekście źródłowym, a więc w uchwale, widnieje słowo "ustalić".
Z przedstawionych powodów Sąd orzekł na podstawie art. 147§1 p. p. s. a. i uwzględnił skargę stwierdzając nieważność uchwały w wyżej wskazanej części.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p. p. s. a. uwzględniając poniesione przez stronę skarżącą koszty w łącznej kwocie 480 zł (wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika).