Uzasadnienie
Rada Miejska w Ozimku podjęła w dniu 3 grudnia 2001 r. uchwałę Nr XL/271/01 w sprawie uchwalenia programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy na lata 2002 do 2006 oraz zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminu. Uchwałę podjęto na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz. U. z 1996 r., Nr 13, poz. 74 z późn. zm./ oraz art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego /Dz. U. nr 71, poz. 733/. Paragraf pierwszy uchwały stanowi, że "Uchwala się program gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy na lata 2002 – 2006 w brzmieniu ustalonym w załączniku Nr 1 do uchwały".
Z kolei załącznik ten został podzielony na rozdziały (części), z których rozdział oznaczony cyfrą V dotyczy zasad polityki czynszowej. Zgodnie z jego regulacjami stawkę bazową za najem 1m2 powierzchni użytkowej lokali mieszkalnych oraz socjalnych ustala Zarząd Gminy, uwzględniając zasady określone szczegółowo w dalszej treści tego rozdziału a dotyczące położenia budynku, położenia lokali w budynku i stopnia nasłonecznienia, standardu wyposażenia budynku lub lokalu mieszkalnego w urządzenia techniczne i instalacje oraz ich stanu, stanu technicznego budynku lub lokalu oraz ich komfortu cieplnego.
Na powyższą uchwałę, w dniu 29 stycznia 2002 r., skargę wniósł Wojewoda Opolski, działający na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, domagając się stwierdzenia nieważności rozdziału V programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy na lata 2002 - 2006. Zdaniem Wojewody, uchwała - we wskazanej części - została podjęta bez wyraźnego upoważnienia ustawowego do określania wysokości czynników podwyższających lub obniżających stawkę czynszu. Czynniki te zostały przykładowo wymienione w art. 7 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego a ich ustalanie i uwzględnianie w przypadku konkretnych lokali należy – zgodnie z art. 8 powołanej ustawy – do kompetencji zarządu gminy.
Skarżący powołał się także na przepisy ustawy o samorządzie gminnym, wedle których do rady gminy należy stanowienie prawa na podstawie wyraźnego upoważnienia ustawowego, do zarządu zaś – gospodarowanie mieniem komunalnym. Zdaniem skarżącego, ustalanie wysokości opłat za czynsz lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy w pełni wyczerpuje znamiona gospodarowania mieniem komunalnym, zatem uregulowania zawarte w rozdziale V załącznika Nr 1 do uchwały zostały podjęte bez podstawy prawnej.
W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie, podnosząc, iż do zasad polityki czynszowej zaliczyć należy także postanowienia pkt 3 i 4 rozdziału V załącznika Nr 1 do uchwały, w których określono, że zarząd ustala stawkę bazową czynszu na okres jednego roku i że zarząd – przy corocznym podwyższaniu czynszu – przyjmować będzie wielkości maksymalne przewidziane prawem. Ponadto stwierdzono, iż w ramach stanowionych zasad polityki czynszowej Rada uprawniona jest do stymulowania na terenie gminy wysokość czynszu, a narzędziem temu służącym jest przede wszystkim katalog czynników podwyższających lub obniżających stawkę czynszu. Stawkę tę ustala zarząd dopiero po uchwaleniu zasad polityki czynszowej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie odnotować trzeba, że skoro skarga została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r., to w oparciu o treść art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1271/ sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy sąd administracyjny. W tym przypadku jest to, z mocy § 1 pkt 9 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 25 kwietnia 2003 r. w sprawie utworzenia sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości /Dz. U. Nr 72, poz. 652/, tut. Sąd.
Skargę należało uwzględnić aczkolwiek z innych powodów niż w niej wywiedziono.
Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270/, zwanej dalej Prawo o postępowaniu, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co pozwala i obliguje do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Tak przeprowadzona kontrola zaskarżonej uchwały w części dotyczącej uchwalenia programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy wykazała, że narusza ona prawo w sposób istotny, co przesądziło o konieczności stwierdzenia jej nieważności w badanym zakresie.
Materialnoprawną podstawę podjętej 3 grudnia 2001 r. przez Radę Miejską w Ozimku uchwały Nr XL/271/01, stanowił przepis art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz. U. z 1996 r., Nr 13, poz. 74 z późn. zm./, zwanej dalej ustawą o samorządzie gminnym, oraz art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. Nr 71, poz. 733), zwanej dalej ustawą, który w pkt 1 nadał radzie gminy kompetencję do uchwalania wieloletnich programów gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy. Programy te stanowią akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze gminy. Zgodnie z treścią art. 41 ustawy o samorządzie gminnym akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały.
Również art. 21 ust. 1 ustawy określa formę prawną uchwalenia programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy, wskazując, iż jest nią uchwała. Normy prawa powszechnie obowiązującego nie mogą zatem być ustanowione w formie załącznika do uchwały.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, iż zapis uchwały: "Uchwala się program gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy na lata 2002 - 2006 w brzmieniu ustalonym w załączniku Nr 1 do uchwały" (§ 1 uchwały) przesądził o nadaniu przedmiotowemu programowi formy załącznika do uchwały, co w sposób istotny narusza treść art. 41 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 21 ust. 1 ustawy. Stwierdzenie to skutkuje koniecznością orzeczenia – po myśli art.147 § 1 Prawa o postępowaniu – nieważność paragrafu pierwszego zaskarżonej uchwały.
Na marginesie wskazać można na treść rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" /Dz. U. Nr 100, poz. 908/, które co prawda nie obowiązywało w dacie wydania uchwały objętej przedmiotem badania, jednak potwierdza zajęte przez Sąd stanowisko. Zgodnie bowiem z treścią § 29 ust. 2 cyt. rozporządzenia w załącznikach do ustawy zamieszcza się tabele, wykresy, opisy o charakterze specjalistycznym itp. a nie normy prawa powszechnie obowiązującego.
Orzeczenie o niemożności wykonania zaskarżonego aktu uzasadnia treść art. 152 Prawa o postępowaniu.