Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Burmistrz Z. ustalił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia pod nazwą "Budowa Farmy Wiatrowej "[...]" o łącznej mocy 85,5 MW w rejonie miejscowości R., S., Cz., K., L., S. w gminie Z. wraz z drogami dojazdowymi, placami manewrowymi, stacją elektroenergetyczną 110 kV GPO".
Obwieszczenie o wydaniu powyższej decyzji podano do publicznej wiadomości poprzez: umieszczenie na tablicy ogłoszeń oraz BIP Urzędu Miejskiego w Z. – od dnia 20 października 2014 r.; umieszczenie na tablicy ogłoszeń oraz BIP Urzędu Miejskiego w Z.Ś. – od dnia 22 października 2014 r.; umieszczenie na tablicy ogłoszeń oraz BIP Urzędu Gminy C. – od dnia 22 października 2014 r.; umieszczenie na tablicy ogłoszeń sołectw R., Cz., S., K., L., M. – od dnia 22 października 2014 r. oraz na tablicy ogłoszeń sołectwa S. – od dnia 23 października 2014 r.
Odwołanie od wyżej wymienionej decyzji zostało wniesione w dniu 3 listopada 2014 r. przez Cz.Z., Z.Z., W.W., A.J., R.W., D.S., H.K., A.K. i skarżącą J.B..
Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., powołując jako podstawę rozstrzygnięcia art. 134 i art. 49 kpa, stwierdziło niedopuszczalność powyższego odwołania.
W uzasadnieniu organ podał, że w postępowaniu dotyczącym środowiskowych uwarunkowań stosuje się co do zasady przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, jednak zgodnie z art. 74 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 1235 z późn. zm.; w postanowieniu przywołano Dz.U. Nr 199, poz. 1227 z późn. zm.), jeśli liczba stron postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przekracza 20, stosuje się przepis art. 49 kpa. Stosownie do tego przepisu strony mogą być zawiadamiane o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania, jeżeli przepis szczególny tak stanowi; w tych przypadkach zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podniosło, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednolicie przyjmuje się, iż przepis art. 49 kpa w sposób jednoznaczny stwierdza, że w przypadku obwieszczenia doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia. Pojęcie "dzień publicznego ogłoszenia" należy rozumieć jako termin, w którym doszło do publicznego (w sensie dostępności dla osób zainteresowanych) udostępnienia materiałów o określonej treści. W przypadku, gdy publiczne ogłoszenie obwieszczenia o wydaniu decyzji dokonywane jest w różnych miejscach i za pomocą różnych środków przekazu, należy ustalić dzień, w którym obwieszczenie o wydaniu decyzji zostało zamieszczone najpóźniej i ten dzień należy traktować jako dzień doręczenia decyzji przez publiczne ogłoszenie, a więc w trybie art. 49 kpa.
Wymieniając daty i miejsca publicznego ogłoszenia decyzji z dnia [...] r. nr [...] organ odwoławczy stwierdził, że najwcześniejszym z nich było ogłoszenie publiczne na tablicy ogłoszeń oraz BIP Urzędu Miejskiego w Z., które nastąpiło w dniu 20 października 2014 r., a najpóźniejszym było ogłoszenie na tablicy ogłoszeń sołectwa S., co nastąpiło w dniu 23 października 2014 r.
Wskazując na powyższe daty Samorządowe Kolegium Odwoławcze wywiodło, że skoro zgodnie z art. 49 kpa zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia, to termin do wniesienia odwołania rozpoczął bieg 6 listopada 2014 r., a nawet gdyby liczyć go od najwcześniejszego opublikowania obwieszczenia, to termin ten rozpoczął swój bieg w dniu 4 listopada 2014 r. Odwołanie zaś zostało wniesione w dniu 3 listopada 2014 r., a więc przed rozpoczęciem biegu terminu do jego wniesienia, co skutkuje obowiązkiem stwierdzenia niedopuszczalności odwołania.
Na powyższe postanowienie J.B. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.
Skarżąca zarzuciła temu postanowieniu:
- - obrazę prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 49 i 110 kpa;
- - błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że skarżąca wniosła odwołanie przed publicznym ogłoszeniem decyzji;
- - niewyjaśnienie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia, w tym terminu złożenia odwołania;
- - błędne przyjęcie, że jedynym właściwym terminem do złożenia odwołania w przedmiotowej sprawie jest okres rozpoczynający się po upływie 14 dni od publicznego ogłoszenia w trybie art. 49 kpa.
Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz wcześniejszej decyzji Burmistrza Z. z dnia [...] r. nr [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania.
Rozwijając podniesione zarzuty w uzasadnieniu skargi podkreślono, że odwołujący się uznali, iż decyzja Burmistrza Z. z dnia [...] r. w świetle art. 110 kpa wiąże organ, który ją wydał, od chwili jej ogłoszenia w postaci obwieszczenia opublikowanego w BIP i na tablicy ogłoszeń. Odwołanie wniesiono w dniu 3 listopada 2014 r., a zatem w 14 dniu od dnia publikacji obwieszczenia.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację i wywody prawne zawarte w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.jedn. Dz.U. z 2014 r. poz. 1647), sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie aktu administracyjnego, względnie stwierdzenie jego nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.).
W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia występują. Skarga zatem podlegała uwzględnieniu.
Na wstępie podkreślić należy, że przedmiotem tej sprawy jest wyłącznie ocena zgodności z prawem postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia, a nie ocena prawidłowości decyzji Burmistrza Z. z dnia [...] r. nr [...]. W tej sytuacji argumentacja i wnioski skarżącej odnoszące się do wspomnianej decyzji pozostały poza rozważaniami i rozstrzygnięciem Sądu, ponieważ nie dotyczą przedmiotu rozpatrywanej sprawy.
Istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma jedynie to, czy skarżąca (wraz z innymi osobami) złożyła w terminie odwołanie od decyzji Burmistrza Z. z dnia [...] r. nr [...].
Zgodnie z art. 74 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 1235 z późn. zm.), jeżeli liczba stron postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przekracza 20, stosuje się przepis art. 49 Kodeksu postępowania administracyjnego.
W myśl art. 49 kpa, strony mogą być zawiadamiane o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania, jeżeli przepis szczególny tak stanowi; w tych przypadkach zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia.
Wspomniana decyzja Burmistrza Z., zgodnie z tymi regulacjami, została publicznie ogłoszona poprzez umieszczenie obwieszczenia o jej wydaniu: na tablicy ogłoszeń oraz BIP Urzędu Miejskiego w Z. – od dnia 20 października 2014 r.; na tablicy ogłoszeń oraz BIP Urzędu Miejskiego w Z.Ś. – od dnia 22 października 2014 r.; na tablicy ogłoszeń oraz BIP Urzędu Gminy C. – od dnia 22 października 2014 r.; na tablicy ogłoszeń sołectw R., Cz., S., K., L., M. – od dnia 22 października 2014 r. oraz na tablicy ogłoszeń sołectwa S. – od dnia 23 października 2014 r.
W opinii Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., skoro zgodnie z art. 49 kpa zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia, to termin do wniesienia odwołania w realiach tej sprawy rozpoczął bieg 6 listopada 2014 r., gdyż najpóźniejsze opublikowanie obwieszczenia nastąpiło z dniem 23 października 2014 r. Organ odwoławczy stwierdził przy tym, że nawet gdyby liczyć przedmiotowy termin od najwcześniejszego opublikowania obwieszczenia, to jest od dnia 20 października 2014 r., to i tak wspomniany termin rozpocząłby swój bieg od 4 listopada 2014 r. Odwołanie zaś zostało wniesione w dniu 3 listopada 2014 r., a więc przed rozpoczęciem biegu terminu do jego wniesienia, co – zdaniem Kolegium – skutkuje obowiązkiem stwierdzenia niedopuszczalności odwołania.
Jak trafnie podkreślano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, a w szczególności w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 2014 r. sygn. akt II OSK 1119/13, przepis art. 49 kpa wprowadza fikcję doręczenia, regulując możliwość zawiadamiania o decyzjach w drodze obwieszczeń lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania, jeżeli stanowi tak przepis szczególny. Ustawodawca określił, że w takim przypadku doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia.
Tym samym ustawodawca w stosunku do wszystkich podmiotów, do których znajduje zastosowanie tryb doręczenia decyzji w drodze obwieszczenia ustalił datę końcową, którą przyjmuje się jako datę doręczenia decyzji, niezależnie od tego w jakim terminie rzeczywiście strony zawiadamiane na podstawie art. 49 kpa o decyzji się dowiedziały czy też się z decyzją zapoznały. Należy mieć na względzie, że przepis art. 49 kpa stanowi rozwiązanie ekstraordynaryjne, służące zapewnieniu szybkiego skutku doręczenia wobec wszystkich podmiotów posiadających przymiot strony w postępowaniu administracyjnym, których ilość uzasadniała przyjęcie, stosownie do przepisów szczególnych, uproszczonej formy doręczenia decyzji, to jest obwieszczenia jako równoznacznego doręczeniu.
W świetle art. 110 kpa, w myśl którego: "Organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej", nie budzi wątpliwości, że decyzja administracyjna wchodzi do obrotu prawnego z momentem jej doręczenia którejkolwiek ze stron postępowania. Z chwilą doręczenia decyzji dochodzi bowiem do stabilizacji treści rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty i skutek ten jest niezależny od tego, któremu z podmiotów występujących w postępowaniu administracyjnym jako pierwszemu dokonano doręczenia decyzji.
Wobec tego o wprowadzeniu decyzji administracyjnej do obrotu prawnego stanowi jej doręczenie stronie postępowania. W przypadku wielości stron, o tym czy decyzja weszła do obrotu prawnego, decyduje pierwsze skuteczne doręczenie. Dlatego też domniemanie doręczenia decyzji po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia, o którym mowa w art. 49 kpa, nie jest równoznaczne z wejściem decyzji do obrotu prawnego. Przepis art. 49 kpa określa jedynie najpóźniejszą datę, w której uznaje się, że czynność doręczenia decyzji została dokonana. Dlatego też z przepisu art. 49 kpa nie można wyprowadzać zakazu wcześniejszego wniesienia odwołania od decyzji, która weszła już do obrotu prawnego.
W przywołanym wyżej wyroku Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, że odwołania nie można uznać za niedopuszczalne ze względu na to, że nie rozpoczął biegu termin do wniesienia odwołania liczony z uwzględnieniem przepisu art. 49 kpa. Fikcyjny moment doręczenia, o którym mowa w omawianym przepisie służy ochronie podmiotów, które z uwagi na wolę ustawodawcy, o wydanych decyzjach zawiadamiane są w drodze obwieszczenia. Faktycznie bowiem każdy z takich podmiotów może w innej dacie zapoznać się z decyzją, bądź tylko o fakcie jej wydania powziąć wiadomość, zapoznając się z ogłoszeniem. Celem niniejszego przepisu nie jest natomiast zakreślenie sformalizowanego terminu, od którego strona może skutecznie wnieść odwołanie. Ta kategoria podmiotów musi we własnym zakresie poszukiwać informacji o wydanej decyzji, co wiąże się z koniecznością śledzenia, czy dokonano obwieszczenia. Okoliczność ta uzasadnia przyjęcie wspólnej dla wszystkich tych podmiotów fikcji prawnej doręczenia decyzji.
Jednakże brak podstaw, aby w zakresie normatywnym art. 49 kpa dopatrywać się instytucji przedwczesności wniesienia odwołania, gdyż tym samym na strony zawiadamiane w trybie publicznego obwieszczenia nakładałoby się dodatkowy wymóg precyzyjnego ustalania daty, z upływem której możliwe jest wniesienie odwołania od decyzji, mimo tego, że obiektywnie weszła już do obrotu prawnego.
Podobnie w postanowieniu z dnia 20 października 2011 r. sygn. akt II OSK 2136/11 (LEX nr 1070376) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż przepis art. 49 kpa w sposób jednoznaczny stwierdza, że w przypadku obwieszczenia, doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia. Decyzja ta jest natomiast publicznie ogłoszona w dniu, w którym obwieszczenie zostało udostępnione w sposób umożliwiający zapoznanie się z nim potencjalnym stronom postępowania. Niezależnie od faktycznej daty zapoznania się stron z treścią obwieszczanej decyzji przyjmuje się w oparciu o treść art. 49 kpa fikcję prawną, że doręczenie nastąpiło z upływem 14 dni od publicznego ogłoszenia. Termin doręczenia decyzji obliczać zatem należy od pierwszego dnia, w którym obwieszczenie zostało udostępnione do wiedzy publicznej w sposób zwyczajowo przyjęty.
W pełni podzielając powyższe stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdzić należy, że termin do skutecznego wniesienia odwołania od decyzji opublikowanej w trybie art. 49 kpa biegnie od pierwszego – najwcześniejszego dnia, w którym opublikowano tę decyzję, a kończy się po 14 dniach od upłynięcia czternastodniowego terminu liczonego od dnia ostatniego publicznego ogłoszenia. Tak więc w realiach niniejszej sprawy termin ten biegł od 20 października 2014 r. do 20 listopada 2014 r.
Zauważyć wypada, że od dnia pierwszego publicznego ogłoszenia decyzji biegnie czas, w którym opublikowana w trybie art. 49 kpa decyzja jest w istocie "doręczana" stronom. Jeżeli konkretne strony nie ujawnią przed upływem 14 dni od ostatniego publicznego ogłoszenia, że w tym czasie zapoznały się z decyzją, a więc, że została im wcześniej "doręczona", to przyjmuje się, że decyzja ta została im doręczona po upływie 14 dni od ostatniego publicznego ogłoszenia i to niezależnie od tego, kiedy i czy w ogóle z treścią tej decyzji dane strony zapoznały się. To "ujawnienie", że "doręczono" im przedmiotową decyzję wcześniej polega w szczególności na złożeniu odwołania od niej przed upływem wspomnianego okresu 14-dniowego.
Odwołanie wniesione przez skarżącą (i inne osoby, które wraz z nią odwołanie to wnosiły) zostało zatem złożone w terminie, co sprawia, że nie zachodziły okoliczności z art. 134 kpa nakazujące organowi odwoławczemu stwierdzenie niedopuszczalności odwołania od decyzji Burmistrza Z. z dnia [...] r. nr [...] ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia.
Zaskarżone postanowienie zostało więc podjęte z mającym istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 134 kpa.
W tym stanie rzeczy – zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 152 oraz art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeczono jak w sentencji.