Uzasadnienie
Decyzjami z dnia 10 czerwca 2003 r. (nr [...]), wydanymi na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie "kpa") i art. 111 ust. 7, art. 18 ust. 12 pkt 5 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1231 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie "uwtpa"), Prezydent L. stwierdził wygaśnięcie z dniem 31 maja 2003 r. zezwolenia Nr [...] z dnia 27 marca 2003 r., wydanego przedsiębiorcy B. S., do sprzedaży napojów alkoholowych do 4,5% zawartości alkoholu oraz piwa, oraz zezwolenia Nr [...] z dnia 27 marca 2003 r., wydanego B. S., do sprzedaży napojów alkoholowych powyżej 4,5% do 18% zawartości alkoholu. W uzasadnieniach obu rozstrzygnięć organ pierwszej instancji wywiódł, że według art. 111 ust. 1 uwtpa, przedsiębiorca w terminie do 31 maja danego roku powinien wnieść na rachunek gminy drugą ratę za korzystanie z zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych.
W przypadku niedokonania tej opłaty w przewidzianym terminie, na mocy art. 18 ust. 12 pkt 5 uwtpa zezwolenie wygasa. Ponieważ zdaniem organu nie wniesiono drugiej raty za korzystanie w 2003 r. z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, należało stwierdzić wygaśnięcie tychże zezwoleń.
W odwołaniu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. B. S. wniosła o uchylenie pierwszoinstancyjnego rozstrzygnięcia, które jej zdaniem zostało wydane bezpodstawnie. Podkreśliła przy tym, że uzyskane przez stronę zezwolenia wydano od kwietnia 2003 r. i opłata pierwszej raty została wniesiona w kwietniu. Cała opłata od kwietnia do grudnia 2003 wynosiła 931,74 zł i była rozłożona na raty płatne co trzy miesiące jedna. Jeżeli pierwszą ratę strona zapłaciła w kwietniu, to następna powinna być jej zdaniem zapłacona przy końcu czerwca, kolejna zaś do 30 września 2003 r. Strona podniosła, że po przeczytaniu zamieszczonej na odwrocie zezwolenia informacji o terminach płatności, uznała, iż terminy te nie dotyczą jej zezwolenia.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. nie znalazło podstaw do weryfikacji pierwszoinstancyjnych orzeczeń. Zdaniem Kolegium, decyzja o wygaśnięciu zezwolenia ma charakter deklaratoryjny, gdyż nie nadaje ona, ani też nie cofa uprawnień, a potwierdza jedynie fakty. Z akt sprawy oraz z odwołania wynika, że B. S. nie wniosła na rachunek gminy do dnia 31 maja 2003 r. stosownej opłaty, a zatem organ pierwszej instancji prawidłowo orzekł o wygaśnięciu zezwolenia nr [...] z dnia 27 marca 2003 r.
Odnosząc się do argumentów odwołania, Kolegium podkreśliło, że terminy wnoszenia opłat ustalone w art. 111 ust. 7 uwtpa są terminami materialnoprawnymi i nie podlegają przywróceniu na mocy art. 58 kpa. Nie ma zatem znaczenia przyczyna niezachowania terminu. Zgodnie z art. 111 ust. 2 uwtpa, opłatę wnosi się na rachunek gminy przed wydaniem zezwolenia. W roku nabycia zezwolenia, opłat, o których mowa, dokonuje się w wysokości proporcjonalnej do okresu ważności zezwolenia, dlatego też okoliczność uzyskania zezwolenia w trakcie roku nie upoważnia organu administracji, a tym samym i przedsiębiorcę, do ustalania innych niż ustawowe terminy wnoszenia opłat na rachunek gminy.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego B. S. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, uznając rozstrzygnięcie za bezpodstawne. Jej zdaniem art. 8 uwtpa [strona miała prawdopodobnie na uwadze ust. 8 art. 111, nie zaś art. 8 uwtpa] stanowi, że "opłata jest podzielona na trzy raty z zachowaniem proporcjonalności wysokości każdej raty do czasookresu trwania pozwolenia", co w wypadku skarżącej oznacza, że pierwsza rata powinna być opłacona w kwocie mniejszej niż pozostałe dwie raty, gdyż pierwsza rata dotyczyła kwietnia. W razie zezwolenia wydanego na cały rok kalendarzowy do 31 stycznia płaci się za styczeń, luty, marzec, kwiecień, do 31 maja - za maj, czerwiec, lipiec, sierpień, zaś do 30 września - za wrzesień, październik, listopad i grudzień. Cała wartość za zezwolenie wyniosła 931,74 zł na dziewięć miesięcy od kwietnia do grudnia, co oznacza, że pierwsza rata za kwiecień wynosi 103,52 zł, druga za maj, czerwiec, lipiec i sierpień - 414,10 zł, trzecia za wrzesień, październik, listopad i grudzień - 414,10 zł, w tym za jeden miesiąc - 103,52 zł.
Strona skarżąca podniosła, że opłaciła pierwszą ratę w kwietniu w wysokości 310,58 zł, a więc tak, jak wyliczyła urzędniczka, czyli za kwiecień, maj i czerwiec. Druga rata wyliczona w kwocie 310,58 zł została opłacona w czerwcu za lipiec, sierpień i wrzesień, trzecia zaś w kwocie 310,58 zł dotyczy października, listopada i grudnia. Zdaniem strony, w jej przypadku na dzień 31 maja 2003 r. opłaty za maj i czerwiec zostały wniesione w kwietniu, w związku z tym niezrozumiałe jest wydanie w dniu 1 czerwca [prawdopodobnie błąd w skardze, gdyż pierwszoinstancyjne decyzje pochodzą z 10 czerwca 2003 r.] decyzji cofającej zezwolenie na sprzedaż alkoholu. Według skarżącej, urzędniczka wyliczyła za okres dziewięciu miesięcy kwotę 931,74 zł i podzieliła ją na trzy równe raty.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi. Zdaniem tego organu, skarżąca nie może ustalać dowolnie terminów wnoszenia opłat za korzystanie z zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Ustawodawca w art. 111 ust. 7 uwtpa wyraźnie bowiem wskazał, że opłata, o której mowa w ust. 1 tego artykułu, wnoszona jest na rachunek gminy w trzech równych ratach w terminach do 31 stycznia, 31 maja i 30 września danego roku kalendarzowego, uchybienie zaś tym terminom powoduje sankcję w postaci wygaśnięcia zezwolenia (art. 18 ust. 12 pkt 5 uwtpa).
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do dyspozycji art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W sprawach tych stosuje się jedynie dotychczasowe przepisy o wpisie i innych kosztach sądowych (art. 97 § 2).
Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).
Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).
Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).
Zaskarżona decyzja nie może pozostać w obrocie prawnym, gdyż wydana została bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co uchybia regule proceduralnej sformułowanej w art. 7 kpa, jej zaś uzasadnienie faktyczne nie czyni zadość wymaganiom zawartym w art. 107 § 3 kpa.
W kwestionowanych decyzjach, jako podstawę prawną orzeczenia, wskazano art. 162 § 1 pkt 1 kpa, obligujący organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, do stwierdzenia jej wygaśnięcia, gdy decyzja taka stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Przepis ten zastosowano w związku z art. 111 ust. 7 i art. 18 ust. 12 pkt 5 uwtpa. Pierwsze z tych unormowań stanowi, że opłata za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych wnoszona jest na rachunek gminy w każdym roku kalendarzowym objętym zezwoleniem w trzech równych ratach w terminach do 31 stycznia, 31 maja i 30 września danego roku kalendarzowego. Według drugiego zaś, zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych wygasa w przypadku niezłożenia oświadczenia, o którym mowa w art. 111 ust. 4, lub niedokonania opłaty w wysokości określonej w art. 111 2 i 5 w terminach, o których mowa w art. 111 ust. 7 uwtpa.
W judykaturze przyjęto, że w razie wygaśnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia na miejscu lub poza miejscem sprzedaży z powodu niedokonania wspomnianej opłaty w wysokości i terminach określonych w uwtpa, organ, który wydał zezwolenie, stwierdza wygaśnięcie zezwolenia w drodze decyzji na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 i § 3 kpa (zob. uchwałę 5 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 czerwca 1997 r., OPK 32/97, ONSA 1997, nr 4, poz. 152).
Zastosowanie instytucji stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych (czego dokonuje się decyzją deklaratoryjną) nie zwalnia organów orzekających w takiej sprawie od ustalenia zaistnienia ustawowych przesłanek wygaśnięcia takiego zezwolenia. Jeżeli więc podstawy wygaśnięcia zezwolenia organy upatrywały w art. 18 ust. 12 pkt 5 uwtpa, to wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie zezwolenia musiało być poprzedzone ustaleniem, że skarżąca - po pierwsze - nie wniosła opłaty w odpowiedniej wysokości, a po drugie - że nie dokonała tego w odpowiednim terminie.
Treść wydanych decyzji nie wskazuje tymczasem, by organy ustaliły i wykazały w decyzji, w jakiej kwocie strona skarżąca powinna była uiścić opłatę do 31 maja 2003 r., by zadośćuczynić obowiązkowi przewidzianemu w art. 111 ust. 7 uwtpa, jeżeli zezwoleń udzielono od 1 kwietnia 2003 r. Rozstrzygnięcia obu instancji sprowadzają się wyłącznie do konstatacji o niespełnieniu świadczenia w ustawowym terminie, bez jednoznacznego określenia jaka kwota powinna być przedmiotem świadczenia. Wprawdzie na odwrocie obu zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych przywołano obowiązujące stronę stosowne przepisy uwtpa (m. in. określające ustawowe terminy wnoszenia opłat), to jednak ze względu na termin uzyskania zezwoleń skarżąca mogła mieć uzasadnione wątpliwości co do wielkości poszczególnych świadczeń, czemu dała wyraz zarówno w odwołaniu, jak i w skardze. Dlatego też brak należytego i wyczerpującego poinformowania strony o istotnych okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy nie może powodować dla tejże strony negatywnych skutków prawnych, skoro z art. 9 kpa daje się wyprowadzić, obowiązującą w postępowaniu administracyjnym, zasadę ignorantia iuris non nocet.
W świetle tej zasady należałoby również wyjaśnić i zweryfikować zawarte w skardze twierdzenia strony o kierowaniu się przy wnoszeniu opłaty wyliczeniem wielkości trzech rat opłaty przez "urzędniczkę", do czego Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie ustosunkowało się w odpowiedzi na skargę.
Organy obu instancji nie odniosły się również do faktu wniesienia opłat przez stronę w dniu 23 kwietnia 2003 r. (178,73 zł + 131,85 zł = 310,58 zł), a więc przed dniem 31 maja tegoż roku, i nie dokonały oceny skutków prawnych tego zdarzenia w kontekście ustawowych terminów wnoszenia tychże opłat w trzech ratach.
Z akt administracyjnych przekazanych sądowi nie wynika również jakie względy zadecydowały o objęciu postępowaniem odwoławczym wyłącznie decyzji Prezydenta L. z dnia 10 czerwca 2003 r. w sprawie wygaśnięcia z dniem 31 maja 2003 r. zezwolenia nr [...] z dnia 27 marca 2003 r. na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% do 18% alkoholu. Treść odwołania zdaje się tymczasem wskazywać, że strona kwestionuje obie decyzje stwierdzające wygaśnięcie zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych. Taki wniosek potwierdza pismo Dyrektora Wydziału Gospodarki i Promocji Urzędu Miasta L. z dnia 14 lipca 2003 r. (nr [...]), przekazujące Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w L. decyzje stwierdzające wygaśnięcie zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, zawierających do 4,5% alkoholu oraz piwa i od 4,5% do 18% alkoholu. Także organ odwoławczy w adresowanym do B. S. piśmie z dnia 4 sierpnia 2003 r. wymienia obie decyzje.
Skoro wszczęte skargą B. S. postępowanie sądowe pozwoliło stwierdzić naruszenie przez organy art. 7 i art. 107 § 3 kpa, przeto - stosownie do dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - należało kwestionowaną decyzję wyeliminować z obrotu prawnego (punkt I sentencji).
Podstawę orzeczenia o kosztach postępowania stanowi art. 200, zaś rozstrzygnięcie zawarte w punkcie III wyroku znajduje umocowanie w art. 152 tejże ustawy.