Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 1 stycznia 1998 r. (...), wydanym na podstawie art. 97 par. i pkt 4 Kpa Burmistrz Miasta Ś.-Z. zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji dotyczącej przekształcenia prawa wieczystego użytkowania w prawo własności działki nr 19 o pow. 662 m2 położonej w Ś.-Z. przy ul B. na. rzecz Haliny i Romana małżonków N. W uzasadnieniu podała że Zarząd Miasta Ś.-Z. w 1977 r. wszczął postępowanie w sprawie przedterminowego wygaszenia prawa wieczystego użytkowania działki nr i 9 o pow. 662 m2 położonej w Ś.-Z. przy ul. B., której użytkownikami wieczystymi są Halina i Roman małżonkowie N. Wskazał że zgodnie z warunkami umowy notarialnej z dnia 27 maja 1983 r. oddany w wieczyste użytkowanie teren powinien zostać zabudowany jednorodzinnym domem mieszkalnym w ciągu 4 lat od daty zawarcia tego aktu, to jest do roku 1987. Teren ten nie został zabudowany do chwili obecnej.
Wyjaśnił, że postępowanie w sprawie wygaszenia prawa wieczystego użytkowania przedmiotowego gruntu nie zostało zakończone z uwagi na wejście w życie z dniem 1 stycznia 1998 r. ustawy o gospodarce nieruchomościami, która przekazała prawo rozwiązywania wieczystego użytkowania sądom powszechnym. W dniu 1 września 1998 r. pozew w tej sprawie został złożony w Sądzie Rejonowym w L.-Ś.
W zażaleniu na powyższe postanowienie Halina i Roman małżonkowie N. zarzucili, że postanowienie to zostało podjęte z naruszeniem art. 97 par. 1 pkt 4 Kpa albowiem rozpoznanie niniejszej sprawy w żadnej mierze nie zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez firmy organ lub sąd. Podnieśli także zarzut naruszenia przepisów ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności. Podali również, iż niezrozumiałe są dla nich stosowane przez organ kryteria przekształcania prawa użytkowania wieczystego w prawo własności z tego względu, że jednym wieczystym użytkownikom, którzy również nie wznieśli na gruncie budynków przekształca się ww. prawo, a innym odmawia się. Podnieśli także, że przepisy ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności zobowiązują organ do przekształcenie prawa użytkowania wieczystego bez żadnych warunków.
Wskazując na powyższe domagali się uchylenia. zaskarżonego postanowienia.
Po rozpatrzeniu powyższego zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J.-G. postanowieniem z dnia 13 września 1998 r. (...), wydanym na podstawie art. 97 par. 1 pkt 4 Kpa i art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa w związku z art. 144 Kpa utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji.
Ustaliło, że zawiadomieniem z dnia. 26 maja 1997 r. zostało wszczęte przez organ samorządowy postępowanie dotyczące rozwiązania umowy użytkowania wieczystego i zarządzenia odebrania gruntu położonego w Ś.-Z. przy ulicy B., w granicach działki nr 19 AM 4 obręb V o powierzchni 662 m2.
Rozpatrując sprawę rozwiązania umowy użytkowania wieczystego w trybie odwoławczym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J.-G. decyzją z dnia 15 stycznia 1998 r. uchyliło decyzję Zarządu Miasta Ś.-Z. z dnia 24 września 1997 r. i umorzyło postępowanie administracyjne organu I instancji na podstawie przepisu art. 233 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. nr 115 poz. 741/.
Pismem z dnia 7 stycznia 1998 r. skarżący wystąpili do organu samorządowego z wnioskiem o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntu w prawo własności. Odpowiadając na ten wniosek Burmistrz Miasta Ś.-Z. poinformował wnioskodawców pismem z dnia 7 stycznia 1998 r., że wniosek został zarejestrowany, a rozpatrzony zostanie dopiero po zakończeniu postępowania o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego gruntu oraz po wejściu w życie przepisów wykonawczych do ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności /Dz.U. nr 123 poz. 781/. W dniu 15 kwietnia 1998 r. przesłano wieczystym użytkownikom do uzupełnienia wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego stosownie do przepisów rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 19 grudnia 1997 r. w sprawie wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności /Dz.U. nr 157 poz. 1037/. Uzupełniony wniosek został złożony w siedzibie Urzędu Miasta Ś.-Z. w dniu 28 kwietnia 1998 r.
W dniu 22 maja 1998 r. Zarząd Miasta Ś.-Z. postanowił skierować sprawę o rozwiązanie użytkowania wieczystego gruntu do sądu powszechnego. Pozew o rozwiązanie użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu został złożony w Sądzie Rejonowym we L.-Ś. w dniu 1 września 1998 r.
W dniu 1 września 1998 r. Burmistrz Miasta wydał w niniejszej sprawie, zaskarżone przez małżonków N., postanowienie o zawieszeniu z urzędu postępowania w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności do przedmiotowego gruntu, na które to postanowienie małżonkowie N. złożyli zażalenie, domagając się jego uchylenia.
Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J.-G. wskazało, że zgodnie z przepisem art. 97 par. 1 pkt 4 Kpa organ administracji samorządowej zawiesza postępowania, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienie wstępnego przez inny organ lub sąd.
W przedmiotowej sprawie, w ocenie organu odwoławczego, mamy do czynienia z dwoma odrębnymi postępowaniami dotyczącymi tej samej nieruchomości. Z jednej strony mamy bowiem uprawnienie gminy do żądania rozwiązania umowy użytkowania wieczystego przed upływem ustalonego okresu wynikające z przepisu art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. nr 115 poz. 741/, obowiązującej od dnia 1 stycznia 1998 r., który to przepis stanowi, że właściwy organ /zarząd gminy/ może żądać rozwiązania umowy użytkowania wieczystego przed upływem ustalonego okresu stosownie do art. 240 Kodeksu cywilnego, jeżeli użytkownik wieczysty korzysta z tej nieruchomości w sposób sprzeczny z ustalonym w umowie, a w szczególności jeżeli nie zabudował jej w ustalonym terminie /zdanie pierwsze/. Z drugiej zaś - prawo wieczystych użytkowników do żądania przekształcenia. prawa użytkowania wieczystego do gruntu w prawo własności wynikające z przepisów ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności.
Osoby fizyczne, które przed dniem ogłoszenia niniejszej ustawy, to jest przed 9 października 1997 r. nabyły prawo użytkowania wieczystego, mogą do dnia 31 grudnia 2000 r. wystąpić z wnioskiem o przekształcenie tego prawa w prawo własności.
Zakończenie jednego z tych postępowań ma znaczący wpływ na rozstrzygnięcie drugiego postępowania.
Skoro zatem, postępowanie dotyczące rozwiązania umowy użytkowania wieczystego zostało wszczęte wcześniej zawiadomieniem z dnia 26 maja 1997 r. niż postępowanie o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, które zostało wszczęte wnioskiem z dnia 2 stycznia 1998 r., to powinno ono - zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego - zostać zakończone przed podjęciem przez organ samorządowy czynności zmierzających do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.
Kolegium wskazało dalej, że w toku postępowania wszczętego w dniu 26 maja 1997 r. zmieniły się przepisy dotyczące jego trybu. Dotychczas bowiem obowiązujący tryb postępowania administracyjnego, przepisy art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami zmieniły na tryb cywilny. Postępowanie cywilne o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego gruntu obecnie toczy się przed sądami powszechnymi. Z tej to przyczyny Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J.-G. umorzyło postępowanie w sprawie rozwiązania umowy użytkowania wieczystego gruntu prowadzone w trybie administracyjnym.
Wskazując na powyższe podało, że w jego ocenie, postępowanie w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności powinno zostać zawieszone do czasu zakończenia postępowania przed sądem powszechnym o rozwiązanie użytkowania wieczystego.
Uznało w tej sytuacji, że zawieszenie postępowania a przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności jest zasadne i nie narusza przepisów prawa.
W związku z podniesionym w zażaleniu zarzutem dodało, że organy samorządowe nie mogą występować ze skargą na ostateczne decyzje samorządowych kolegiów odwoławczych do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W tej sytuacji Zarząd Miasta Ś.-Z. nie mógł zaskarżyć decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J.-G. z dnia 15 stycznia 1998 r. uchylającej decyzję Zarządu Miasta Ś.-Z. i umarzającej postępowanie w sprawie rozwiązania umowy użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu.
W skardze na powyższe postanowienie Halina i Roman małżonkowie N. domagali się uchylenia zarówno postanowienia wydanego przez organ I jak i II instancji, podtrzymując zarzuty zawarte w zażaleniu. Zdaniem skarżących postępowanie toczące się przed sądem powszechnym powinno być zawieszone do czasu rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, a nie odwrotnie.
W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny sprawujący zgodnie z przepisem art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem uznał, że skargę należy oddalić. Zaskarżone bowiem postanowienie w niczym nie narusza. przepisów prawa.
Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest ocena pod względem zgodności z przepisami prawa zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J.-G. w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o przekształceniu prawa wieczystego użytkowania w prawo własności.
Organy orzekające w niniejszej sprawie powołały przepis art. 97 par. 1 pkt 4/ Kpa jako podstawę wydanego postanowienia o zawieszeniu postępowania. Przepis ten stanowi, że: "Organ administracji państwowej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydane decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd". Zawieszenie postępowania na tej podstawie uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek: a/ postępowanie administracyjne jest w toku; b/ rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania administracyjnego zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd; c/ zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. Jeśli chodzi o drugą przesłankę, to organ musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym.
Postępowanie w niniejszej sprawie toczy się w oparciu o przepisy ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności /Dz.U. nr 123 poz. 781 ze zm./. Uprawnienie do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, według treści art. 1 powołanej ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego postanowienia, przysługuje podmiotom, które spełniają następujące przesłanki: 1/ są osobami fizycznymi; 2/ nabyły prawo użytkowania wieczystego przed dniem ogłoszenia ustawy, to jest przed 9 października 1997 r. i 3/ legitymują się tym prawem w dniu złożenia wniosku o przekształcenie, a także 4/ złożą wniosek o przekształcenie w terminie do dnia 31 grudnia 2000 r.
Z niekwestionowanych okoliczności faktycznych wynika, że równolegle z toczącym się w niniejszej sprawie z wniosku skarżących postępowaniem o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w dniu 1 września 1998 r. zawisła przed sądem powszechnym przeciwka skarżącym sprawa o rozwiązanie wieczystego użytkowania działki, której niniejsze postępowanie dotyczy. Została zatem spełniona pierwsza z wymienionych wyżej przesłanek obligująca organ administracji państwowej do zawieszenia toczącego się przed tym organem postępowania administracyjnego.
Wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku skarżących, trafnie organy administracyjne uznały, że rozstrzygnięcie niniejszej sprawy zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zawisłej przed sądem powszechnym postępowania o rozwiązanie wieczystego użytkowania działki, której niniejsze postępowanie dotyczy.
Wynik toczącego się przed sądem powszechnym postępowania cywilnego o rozwiązanie wieczystego użytkowania działki jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 par. 1 pkt 4 Kpa dla toczącego się w oparciu o przepisy ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności /Dz.U. nr 123 poz. 781 ze zm./ postępowania administracyjnego o przekształcenie tego prawa.
Toczące się postępowanie cywilne dotyczy bowiem bytu prawa podmiotowego, które podlegać ma przekształceniu w postępowaniu administracyjnym. Niewątpliwie zatem stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 par. 1 pkt 4 Kpa w stosunku do niniejszego postępowania administracyjnego. Poza sporem pozostaje okoliczność, że owo zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte.
Skoro zaś ustawa z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności, będąca materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia sprawy wszczętej zgłoszonym przez skarżących wnioskiem, uzależnia realizację przewidzianego jej przepisem art. 1 uprawnienia od wylegitymowania się przez wnioskodawcę, w dniu złożenia wniosku, prawem użytkowania wieczystego, nie można toczącemu się przed sądem powszechnym postępowaniu o rozwiązanie tego prawa odmówić przymiotu zagadnienia wstępnego w stosunku do toczącego się postępowania administracyjnego w kwestii przekształcenia tego prawa w prawo własności.
W świetle powyższego za prawidłowe uznać należy stanowisko organów administracji, że zostały w sprawie spełnione przesłanki art. 97 par. 1 pkt 4 Kpa obligujące organ administracji, przed którym toczy się postępowanie o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności, do zawieszenia tego postępowania do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia przez sąd powszechny zagadnienia wstępnego, jakim jest zawisła przed tym sądem sprawa o rozwiązanie prawa użytkowania wieczystego.
Niezasadne natomiast pozostaje stanowisko skarżących, że ustawa z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności zobowiązuje organ do przekształcenie prawa użytkowania wieczystego bez żadnych warunków.
Skoro zatem postanowienie zaskarżonej treści w niczym nie narusza prawa, skarga zatem jako pozbawiona uzasadnionych podstaw podlegała oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 27 ust. 1 powołanej wyżej ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.